共富視角下宅基地旅游化盤活的法律風險研究

摘 要：鄉村旅游的興旺離不開土地資源的科學開發與高效利用。隨著宅基地“三權分置”改革的不斷深化，宅基地的盤活利用模式不斷創新，為鄉村旅游的發展提供了重要的土地要素，但同時也引發了一些法律風險。通過溫州典型宅基地旅游化盤活案例研究，量化不同模式下的法律風險，提出應明確宅基地經營性用途、完善利益分配機制、增強集體經濟組織治理能力和規范宅基地流轉程序的建議，以期助力農村農民實現共同富裕。

關鍵詞：宅基地；盤活利用；鄉村旅游；法律風險；未來進路

中圖分類號：D922.29 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2024）13-0156-05

一、背景研究

2017年黨的十九大確立鄉村振興戰略，2020年2月5日中共中央國務院強調鄉村旅游產業發展的中央一號文件發布，可以明確看到鄉村旅游產業在維護國民經濟穩健增長中的重要地位。鄉村旅游的興旺離不開土地資源的科學開發與高效利用。在當前《中華人民共和國土地管理法》及相關法律對農村土地使用權轉讓的嚴格框架下，鄉村旅游需要探索多元用地模式，高效利用土地資源。

2023年2月，國務院新聞辦發布了一組值得注意的數據：全國近6億棟的城鄉房屋建筑中，約90%位于農村。另據國家統計局，2022年底全國常住人口城鎮化率達到65.22%。上述數字背后，呈現的是大量農村宅基地及農房的閑置。對閑置宅基地的盤活既能解決鄉村旅游的用地難題，又能引導人才、資本、技術等生產要素流入，是鄉村產業振興與農民富裕的關鍵手段。溫州在宅基地旅游化盤活利用（下稱“宅基地盤活”）上積累了先行經驗，同時也暴露出部分法律問題。對溫州案例的研究，具有較高的理論價值和現實意義。

二、宅基地旅游化盤活的法理依據

2018年宅基地“三權分置”改革在原“二權”基礎上分離出“資格權”，同時放寬了流轉限制，宅基地盤活逐漸活躍。根據所有權權屬變動，有如下盤活路徑：一是宅基地的自營。權屬不變前提下農民對宅基地和農房自主開發利用，投入旅游產業。二是宅基地的流轉。農戶保留資格權，讓渡使用權，將使用權流轉至個人或集體以滿足旅游產業用地需求。如《農業農村部關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》（下稱《通知》）中就明確，支持農村集體經濟組織及其成員采取出租、入股、合作等方式盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅。三是宅基地的退出。宅基地退出可分為永久性退出與功能性退出。永久性退出意味著資格權的喪失。《中華人民共和國土地管理法》明確提出“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地”。功能性退出與城鄉建設用地增減掛鉤、地票交易等概念相關。村集體將宅基地收儲后，將原性質向耕地或者其他生態用地轉變，農戶的權益進而轉變為新的土地類型的使用權。在盤活中主要表現為，出于整體開發需求，村集體將影響鄉村景致或可服務于鄉村文旅的宅基地進行功能性騰退。《通知》中亦有類似建議。

三、宅基地旅游化盤活的溫州探索

溫州市作為全國農村改革前沿實踐地區，近年來一直積極推進閑置宅基地和閑置農房“雙激活”改革。2022年就成功激活農房3 655幢，面積約83.71萬平方米，成功吸引社會投資31.04億元，農民和村集體分別增收3.37億元和8 421.02萬元，同時為農民提供12 007個就業機會。在此過程中，產生了若干特色模式。

（一）農戶主導下的盤活利用

農戶主導下的盤活利用，主要是農戶利用自身資源，主動以自營、出租、入股、托管等方式參與到旅游產業中。近年來一些因早期規劃限制而未能充分發掘的具有旅游價值的村落，開始通過組織會展、節日慶典、休閑農旅、文化活動等活動吸引了大量游客，進而激勵農戶更加積極地投身鄉村旅游，盤活自有宅基地。

案例：蒼南縣藻溪鎮依托豐富的資源，秉持“雁過藻溪、原色山水”的主題，規劃并打造了10公里的環鎮生態濱水綠道，推動特色文旅型美麗城鎮建設，吸引大量游客的同時帶動了農民返鄉創辦民宿和農家樂的熱潮。

（二）集體主導下的宅基地盤活

集體主導下宅基地資源的活化是在鄉村集體經濟組織的引領之下，實施統一的土地整合與流轉，具體包括：一是租賃、托管、入股模式。在此模式下，集體組織將閑置的宅基地資源流轉給旅游開發實體而不參與實際的項目經營，農戶從中獲得租金或約定的收益、補償。二是合作模式。在這種情況下，集體組織主動招標引資，將農民出租給集體或者農民加入到村級合作社的宅基地資源，作為資本的一部分，與外部投資者共同合作，共同開發鄉村旅游項目。三是功能性騰退。目前，以溫州為例，宅基地資源活化的主要方式是功能性騰退。這種模式充分尊重農民的土地流轉意愿，確保他們的資格權和使用權，同時也有利于鄉村文化旅游項目的統一規劃和發展。

案例一：瑞安市北麂鄉立公村為31戶農戶的49間農房成功辦理了不動產產權證，引進鄉賢謝作永團隊，大膽嘗試將整個村落進行打包式開發，創建“中國北麂一帶一路國際漁村文旅小鎮”。項目增加了20萬元的經濟收入，還助力村民增收達328萬元。

案例二：蒼南縣莒溪鎮溪東村著眼于“畬族風情民宿”項目，充分利用了財政扶貧資金的“折股量化”策略，對約1 500平方米的三合院古宅進行了改造與開發。項目承包方為村股份經濟合作社，經營方則是縣旅游投資集團，總投資達到505萬元。

案例三：文成縣西坑畬族鎮讓川村的改革更注重歷史文化的保護與利用。在村落外圍規劃了安置用地，采取土地置換方式，引導農戶遷至村外。村內保留和修繕了一些重要的古跡，使其成為特色景觀，通過招商引資在村中建設特色民宿群。

（三）社會資本主導下的宅基地流轉

在這一模式中，社會資本采取主動策略與農戶對接，期望通過出租、入股和合營等方式，實現宅基地的優化利用，此過程中村集體的參與度較低。

案例：溫州市洞頭區凸壟底自然村，村內有27棟獨具海島風情的石屋。通過租賃和分紅的策略，工商資本與村民達成協議，對閑置石屋進行統一管理，并向有投資興趣的村民出讓部分股權。該項目還首創性地采用眾籌方式，僅用48小時便在平臺上完成了5幢石屋的認籌，籌款額度高達495萬元。

四、農戶農村視角下宅基地盤活的法律風險

選取以上典型項目為研究對象，通過實地走訪、判例研究，整理出農戶農村視角下宅基地盤活的法律風險。

（一）土地權屬風險

一是確權問題。農戶對土地權屬確權工作了解不足，疏忽申請，致使土地流轉受阻。二是權屬糾紛。農戶之間存在宅基地的歷史性糾紛或與鄰近土地或建筑設施的權屬沖突，妨礙了宅基地的全面開發。三是項目用地權限差異。旅游用地涉及多種土地類型，宅基地與其他用地之間在使用期限、權限上存在較大差異，加大了旅游項目實施的難度。

（二）政策風險

一是政策法規缺位。首先，農戶使用權、資格權存在法律適用上的空白，相應權利義務規定不清晰，影響投資者投資信心；其次，對于農房的流轉渠道還不夠通暢，如關于跨村的宅基地流轉在實務中已有存在，但在法律層面仍被禁止；再次，流轉后農房的改建審批方面還存在一定的限制，民宿、餐飲等在消防審批上還存在制約。二是政策監督不足。基層政府在宅基地盤活的相關審批和監督中可能存在寬政策、疏監管等情況。為了招商引資，忽視對社會資本的審查。三是收益分配機制模糊。在宅基地利用過程中，部分區域的利益分配機制不明確，缺乏對土地價值的合理評估。

（三）程序風險

一是隱性交易。農戶繞過法定程序，進行私底下的土地交易，增加了糾紛風險。二是程序缺失。村集體在推動宅基地盤活或鄉村文旅項目引進過程中，缺乏透明公開的流程，導致村民信息不對稱，阻礙項目進展甚至引發群體性事件。

（四）履約風險

一是違約風險。農戶或村集體所得租金、股金或補償因旅游企業違約導致無法保障。二是合同瑕疵問題。農戶或村集體缺乏合約意識，合同內容不完善，致使出現損害農戶或村集體利益的情形。三是維權難度較大。農戶維權意識或能力較弱且村集體未提供足夠的維權支持，難以保障自身權益。

（五）生態風險

一是違法用地。旅游項目開發中，開發主體違法改變宅基地用途。二是環境污染。缺乏旅游項目退出機制，對于造成環境污染的文旅項目的監督懲處力度不足，影響鄉村可持續發展。

五、基于層次分析法的宅基地盤活模式風險評價

層次分析法（AHP）是將與決策相關的各種因素進行指標性分解，構建形成不同的目標、準則、方案等，再建立評價結構模型。本研究邀請若干行業專家，通過專家評分的方式量化不同模式下的法律風險。

（一）明確指標層級

在前期研究基礎上，宅基地盤活的法律風險指標體系分為目標層、準則層和指標層。目標層為確定問題的總體目標，即農戶主導下宅基地盤活的法律風險評估。準則層為目標層的若干子目標，分為土地權屬、政策、程序、履約、生態等五個方面的風險，采取定性與定量相結合的方式，最終形成如下的指標體系。

（二）構建判斷矩陣

首先，構建判斷矩陣。針對目標層，將綜合評價層的元素間相對重要性兩兩比較，得到兩兩比較的判斷矩陣。根據1—9標度法，數字標度的含義及說明如下（見表2）。

（三）一致性檢驗

（四）計算指標層的權重及一致性檢驗

根據計算方法依次計算出指標層的判斷矩陣和權重，并進行一致性檢驗。

（五）最終匯總結果

（六）五種模式下法律風險權重計算

基于同樣路徑對其他四種模式的法律風險進行分析，最終得出準則層的權重計算結果為：

通過這一模型可知，宅基地盤活中環境污染、收益分配制度模糊、違約風險帶來較高的法律風險；在對政策具有較高依賴性的集體主導下的功能性騰退模式中法規缺位風險明顯高于其他模式；而在集體主導下的盤活模式中，旅游項目涉及的土地用途和權利類型復雜多樣，項目用地權限差異帶來的風險較高。各地應結合資源稟賦和項目實際情況，選擇多元化的盤活模式，高質量發展鄉村旅游產業。

六、宅基地盤活的未來進路

（一）明確宅基地的經營性用途，加強鄉村旅游項目監管

隨著社會的發展，農村宅基地閑置甚至“空心村”的存在，已經暴露了舊有宅基地利用制度在其財產價值上的局限性。在當下鄉村旅游產業的多元化趨勢下，國家應當采用立法方式明確宅基地經營性用途，明確負面清單制度，嚴格管控可能導致環境破壞的項目。根據不同的經營范圍和業態確定準入條件，加強統一規劃，選擇最優宅基地盤活模式。

（二）完善宅基地盤活的利益分配，保障農民各項合法權益

宅基地盤活中要實現農民的財產性收入，應構建合理的利益分配機制。首先，在宅基地轉化利用所帶來的收益上，考慮到不同地區的資源條件和發展水平的差異，應當在國家層面內，針對地方實際狀況制定具體的分配方案；其次，應考慮建立完備的交易平臺，提高社會資本與農戶及村集體在議價過程中的透明度；最終，在完善宅基地退出機制時，應建立公正的宅基地價值評估體系，同時考量農民的生活需求和市場的真實價值，提出補償標準。

（三）提高集體經濟組織治理能力，規避降低合同履約風險

集體經濟組織所行使的職能是為了服務集體組織中的每一位成員，集體經濟的發展歸根結底就是農民財產收益的增加，因此在宅基地盤活中村集體經濟組織應發揮其服務、監督職能，同時提高自身“造血”能力，做好信息溝通的橋梁工作，及時、真實、全面地向農民進行政策宣傳、流轉計劃、利益分配方案等；引入法律顧問機制，參與政府、企業和農民的談判和協議簽訂，確保農民合法權益不受侵害：積極與政企、社會組織等合作，發動鄉賢資源，吸引資本下鄉，推動宅基地盤活開發。

（四）持續做好宅基地確權工作，規范宅基地流轉程序

為了更高效推進宅基地的盤活利用，應更加積極主動地完成宅基地的確權工作，厘清權屬重疊、糾紛，動員各方力量化解歷史遺留問題。同時建立數字化信息平臺，將宅基地確權、抵押、流轉、騰退等各類信息統一錄入數據系統，既能實現全周期全過程備案和監管，也有利于投資方了解意向項目中的宅基地權屬情況，確保流轉雙方的合法權益。在流轉過程中，應針對農房盤活的確權登記、流轉、利用等環節，簡化審批流程，推行“最多跑一次”與一站式服務策略。對于重大鄉村旅游項目，采取“一事一議”的策略，以確保項目快速實施。

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Research on the Legal Risks of Revitalizing Homestead Tourism from the Perspective of Common Prosperity

—Based on the analysis of typical cases in Wenzhou

LI Yuren

（School of Digital Economics and Trade， Wenzhou Polytechnic， Wenzhou 325035， China）

Abstract： The prosperity of rural tourism cannot be separated from the scientific development and efficient utilization of land resources. With the continuous deepening of the “separation of three rights” reform of homestead land， the revitalization and utilization mode of homestead land is constantly innovating， providing important land elements for the development of rural tourism， but at the same time， it has also triggered some legal risks. Through the study of typical cases of tourism revitalization of homesteads in Wenzhou， the legal risks under different modes are quantified， and suggestions are proposed to clarify the operational use of homesteads， improve the mechanism of benefit distribution， enhance the governance capacity of collective economic organizations， and standardize the procedures for homestead transfer， in order to help rural farmers achieve common prosperity.

Key words： Residential land; Activate and utilize; Rural tourism; Legal risks; Future Path

[責任編輯 立 夏]