以平臺建設推動志愿服務的制度化進程

［摘 要］志愿服務是社會文明進步的標志。從我國志愿服務發展現狀看，一方面，志愿服務參與人數和團隊組織不斷增長，志愿服務項目和投入增長明顯；另一方面，志愿服務也存在著目標漂移、參與窄化、項目懸浮、參與淤積、形式單一等問題。解決以上問題，志愿組織和志愿服務的平臺化是重要趨勢。在這一過程中，志愿服務協調部門的成立，以及相應的三級平臺的建設，推動了志愿服務資源的整合與鏈接，也進一步推動了志愿服務的制度化進程。

［關鍵詞］志愿服務；志愿者協會；平臺建設；制度化

一、志愿服務的現狀

志愿服務是社會文明進步的重要標志。黨中央高度重視志愿服務工作，習近平總書記多次對志愿服務作出重要指示、提出明確要求。2024年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于健全新時代志愿服務體系的意見》，要求進一步推動志愿服務的制度化和體系化，提出到2035年最終實現志愿服務社會參與率、活躍度大幅提高，全社會責任意識、奉獻意識普遍增強的發展目標。

我國的志愿服務發軔于20世紀80年代。從1981年開始，聯合國志愿人員組織與我國決定互派志愿者，志愿服務組織在全國范圍內出現，可以視為志愿服務的起步。20世紀90年代后，各條線和部門開始培育志愿者團隊；2000年后，志愿者團隊和志愿組織開始進一步法制化。2011年至2013 年，中華志愿者協會、中華志愿者基金、中國志愿服務聯合會陸續成立，形成全國性的志愿服務樞紐型組織 ①。從志愿服務發展的數據看，目前全國實名志愿者總數2.36億人，約占全國總人數的1/6；志愿隊伍總數135萬個，志愿項目總數1227萬個 ②。這些數據仍呈逐年增長趨勢，體現了近年志愿服務工作的顯著發展。

二、志愿服務面臨的問題及原因分析

數據面的優異表現與實踐工作中志愿服務社會化程度低之間的反差，是當前志愿服務工作面臨的主要問題。

（一）具體表現

在實踐中，志愿服務工作面臨的問題主要有以下表現：

1. 目標的偏移

志愿服務具有典型的公益性特征。從志愿服務工作的實踐看，志愿者團體參與的志愿活動一般分為兩類：一是在政府部門的指導下，作為協助者和支持者，幫助政府部門完成一定的公共服務，實現對公共服務的補充和支持。二是針對社會層面的社會互助和社會公益需求，通過參與非政府組織活動推動社會公益。在實踐中，由于志愿團隊的自上而下特征，近年來我國各地主要是由帶有政府背景的機構或組織動員社會民眾開展志愿活動，偏向于要求志愿組織首先以補充和支持公共服務為目的，較少以社會互助、社會公益為目標。這實際上使志愿團隊和志愿組織具有了行政化特征，一定程度上成了科層制行政體系的延伸。

2. 參與的窄化

以補充公共服務為主要目標的志愿活動，必然帶來參與者動機的變化。在志愿者中，一部分人的參與動機開始強調責任、強調風險、強調認同，利益性動機增強，這進一步帶來了志愿者參與的窄化。第一，志愿服務工作主要以單位動員為主，以個人主動性和積極性為特征的社區參與和社會參與相對偏弱，而有主動參與動機的個人，常常因未及時得到體制認可而出現參與懈怠。第二，志愿者參加志愿服務沒有勞動報酬，但根據服務崗位和實際需要，可以獲得適當的補貼，因此在社區層面，志愿者參與呈現出較明顯的老齡化特征。第三，開始出現志愿者名稱的誤解誤用。有個別單位將招聘的工作人員稱為志愿者，降低了公眾對志愿者公益身份的認同。

3. 項目的懸浮

目前，全社會對志愿服務的投入水平較低，來源也比較單一，主要依賴于政府的公共資金投入。而在政府公共資金投入上，方式主要依靠項目投入。然而，項目投入也是有偏好的。在實踐中，各部門、街道在投入項目資金時更多地傾向于支撐公共管理或公共服務的項目，而非志愿服務組織或平臺運營的項目，如涉及垃圾回收志愿者、交通志愿者、平安志愿者、創城志愿者等的項目。一方面，這類項目對社會公益慈善的推動有限，對志愿者精神的培育作用有限；另一方面，這些項目對中青年的吸引力偏弱，又進一步影響了項目實施的最終效果。

4. 資源的淤積

從社會層面看，“三新”組織作為重要的社會力量，也深度參與了志愿服務。但是，參與志愿服務的體制外經濟和社會組織，樣本意義大于對帶動社會廣泛參與的影響。一個突出的表現是，部分運作比較好的志愿者組織或具有一定影響力的志愿者品牌，在獲得某一部門的認可和支持后，往往能同時獲得多個條線、政府部門的認可、支持甚至評獎。這就出現了志愿服務組織的“信用互強”和“資源累積”效應，具有品牌效應的志愿組織往往能不斷獲得政府公共部門給予的信用或資金支持，從而出現了體制外“新”組織參與志愿服務工作的“大樹易成、小樹難栽”現象。

5. 形式的單一

社會對志愿服務和志愿活動的需求是多種多樣的，參與者對志愿活動的組織和形式需求也是多元的。特別是在流動人口多、總部經濟多、白領員工多的城市商務區，需要動員更廣泛的社會群體和力量參與志愿服務工作。過去“撿垃圾、站馬路”式的傳統志愿服務形式吸引力較低，需要從更現代化的視角設計前沿、創新的項目形式。

（二）原因分析

從志愿組織和志愿服務的角度，志愿服務“分類動員”的對象至少包括六個方面：駐區單位志愿者、“三新”領域志愿者、社區志愿者、學校志愿者、社會組織志愿者、市民個人志愿者。對各類主體的動員，不僅有部門主義特征，還具有層級化特征，各類志愿者團隊可以分為三類：一是以動員為導向的志愿者團隊，主要由團委、工會、婦聯等黨群部門發起，黨群部門推動成立的主要目的是促進社會動員和社會參與。二是以部門為導向的志愿者團隊，主要由民政局、衛健委、綠化市容局等部門發起，志愿者團隊承擔著特定領域的志愿服務和相關功能。三是以社區為導向的志愿者團隊，主要以居民區中的居民為動員對象，基本特征是以樓組長為參與主體，老年人參與率高。

由于不同條線部門、不同層級政府自身的職責和職能各不相同，其各自主管的志愿服務組織和項目，也呈現出不同的部門特點，使得國家與志愿組織之間的關系呈現出一定程度的多元化，有的行政化特征明顯，有的實現了志愿組織與地方政府間的利益契合和良好互動。

由此可見，不同條線部門、不同層級政府與志愿組織之間存在一定的共性特征。第一，依照管理權限的不同，在市區兩級政府層面，條線部門動員的志愿者主要以單位為主，志愿團隊和組織主要由條線管轄單位的員工志愿者組成；在社區層面，街道、社區動員的志愿者以個人為主，但這些個人也是以居住區或樓組為單位由社區組織遴選或推薦形成。第二，無論是條線部門還是社區層面，志愿團隊的動員都是自上而下的，備案在冊的、被認可的志愿團隊與科層制政府體系之間都具有緊密聯系；而在社會層面，純粹自下而上形成的志愿團隊一般僅具有樣本意義，占比較少。

三、推動志愿服務發展的新路徑

新時代以來，隨著志愿服務和志愿組織的蓬勃發展，我國開始通過強調志愿服務的體系化和制度化發展，來推動志愿服務資源的整合和鏈接。這一過程中的突出表現，就是文明辦作為志愿服務的牽頭和協調部門的成立。早在2008 年，中央文明委《關于深入開展志愿服務活動的意見》就要求，成立由文明辦等有關部門和單位共同參加的全國志愿服務工作協調小組。2017年，國務院公布的《志愿服務條例》規定，國家和地方精神文明建設指導機構建立志愿服務工作協調機制。2020年6月，全國志愿服務工作協調小組召開第一次會議，要求進一步健全志愿服務工作協調制度機制。因此，在各級黨委政府中，與宣傳部合署辦公的文明辦，成為本級黨政機構中志愿服務機構的總體牽頭和協調部門。2023年，黨中央組建中央社會工作部，文明辦承擔的志愿服務工作的統籌規劃、協調指導、督促檢查等職責整體劃入社會工作部。

無論是文明辦還是社會工作部，都顯示出黨和國家對志愿服務工作中的資源、組織、機制等方面進一步整合和鏈接的重視。作為協調和整合部門，文明辦在成立以后主要建立了三類平臺：一是志愿者協會作為組織平臺。志愿者協會是在中華志愿者協會指導下，受文明辦業務指導的公益性社會組織。各省市、區縣的志愿者協會，作為整個地區志愿者組織、志愿者團體、志愿者隊伍和志愿者個人的組織平臺，承擔著組織統籌、協調和整合的重要功能。二是新時代文明實踐中心作為陣地平臺。在每一個城市中，都建立起新時代文明實踐中心、分中心、站的三級陣地體系。并在發揮新時代文明實踐三級陣地協同聯動、承上啟下的作用基礎上，進一步分級組建志愿服務隊，探索了以清單制為內容的“群眾點單—分中心派單—志愿服務隊接單”的志愿服務模式，推動文明實踐志愿服務常態化。三是志愿服務信息系統作為數據平臺。數字化時代到來，使得通過數字系統對志愿服務資源整合成為可能，各地志愿服務信息系統由市一級志愿者協會建設，市、區兩級民政局負責數據的統計和發布。在志愿者具體工作中，各地不斷推動線上信息系統和線下志愿活動的協調統一，加強志愿者信息登記，支持志愿者活動開展。

在三類平臺基礎上，志愿服務的整合和協調部門還從若干方面對志愿組織進行制度化支持：第一，活動場所支持。志愿服務工作的有序有效開展，需要一個相對穩定的空間場所。近年來，各地實踐中特別重視新時代文明實踐中心的建設。新建的活動場所和陣地通常具備以下特征：一是時尚，能夠滿足超大都市居民和中青年對于前沿時尚文化氛圍的需求。二是休憩，場所具有完備的休憩功能，能夠吸引市民、白領、外籍人士、青少年等各類群體在場所中駐留。三是交往，場所具有協商、交往的特征，鼓勵各類社會組織、法人團體到場所中開展活動。第二，社會準入支持。從社會動員和參與的角度講，志愿服務陣地、志愿服務組織和志愿服務項目應是開放、包容的，應在合法合規的前提下，盡可能降低社會準入的門檻。在實踐中，各地開始強調志愿服務陣地和志愿服務組織的包容性和開放性，開始強調市民公益參與需求和志愿服務項目的有效對接，使每一位有意愿、有資源、有時間參與志愿活動的居民群眾都能夠便捷地找到志愿服務組織和志愿服務活動。第三，人選團隊支持。組織能否良性運轉，項目能否持續推進，志愿者組織的負責人和團隊骨干具有很大作用。在實踐中，培養優秀的志愿者組織骨干開始形成一定標準：有群眾基礎，能夠獲得團隊成員和服務對象的認可；有奉獻精神，能夠堅持從事志愿服務相關工作；有專業能力，在設計項目、組織動員、項目管理、團隊建設等方面具有一定專長；有創新方法，適應超大規模城市和經濟社會發展新時代的特點，具有前沿、開放、包容、創新的思想和方式。第四，政策制度支持。志愿服務需要進一步降低活動組織和開展的門檻，減少項目和活動審批，更多地發布支持性政策，推動和服務居民群眾參與志愿服務活動和項目。形成更加規范可行的保險、補貼政策，降低志愿者參與志愿活動的責任風險；構建更加合理有效的志愿者信用體系，提高志愿服務的能力和質量；優化資金、場地等扶持政策，鼓勵形成數量更多、形式更豐富的志愿服務項目；完善志愿服務工作考核評估機制，注重培育和過程機制建設，減少數字和結果考核。第五，設計體驗支持。在城市社會的快速迭代和進步下，要吸引中青年社會群體和個體參與志愿服務和志愿活動，就需要不斷創新項目載體和形式，注重活動體驗，提升志愿者參與者的使命感和獲得感。實踐中開始重點關注兩個方面：一是不斷設計具有前沿理念和時尚體驗的志愿服務項目；二是推動多方參與和跨界動員，充分發揮社會各界人士的積極性和主動性，共同創造更具活力的志愿服務項目。

總之，新時代以來，黨和國家強調從整體上對志愿服務進行整合和鏈接，有力推動了社區等志愿團隊的發展，也推動了志愿服務和志愿組織的平臺建設，為進一步激活志愿服務的發展和活力奠定了新的基礎。

基金項目：上海市哲學社會科學規劃青年課題“上海居民參與公益慈善活動的影響因素研究”，編號：2020ESH007

注釋：

①黃曉星：《制度聯結：中國特色志愿服務的多重實踐與邏輯》，《學術月刊》2022年第4期。

②丌子龍：《以數字賦能推進志愿服務高質量發展》，《光明日報》2024年5月24日第9版。

作者單位：上海市社會科學界聯合會

（責任編輯 王 玉）