縣域突發(fā)事件治理的形勢(shì)與策略

［摘 要］郡縣治，天下安。如果把社會(huì)治理喻為一張網(wǎng)，縣域治理無(wú)疑是網(wǎng)上紐結(jié)，只有“紐結(jié)”牢靠，“網(wǎng)”才扎實(shí)。突發(fā)事件治理是縣域治理的“風(fēng)向標(biāo)”和“試金石”。縣域突發(fā)事件治理總體可控并朝著良性、健康的方向發(fā)展。但縣域治理的一個(gè)突出特點(diǎn)是城市農(nóng)村、市民農(nóng)民、傳統(tǒng)現(xiàn)代“三交叉”，導(dǎo)致突發(fā)事件治理“三叉神經(jīng)痛”，面臨結(jié)構(gòu)性、動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，亟須通過(guò)提升治理能力固本培元，為高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。

［關(guān)鍵詞］縣域治理；突發(fā)事件；治理能力

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要提高公共安全治理水平，提高重大突發(fā)公共事件處置保障能力，加強(qiáng)國(guó)家區(qū)域應(yīng)急力量建設(shè)。縣域突發(fā)事件指發(fā)生在縣域范圍內(nèi)的具有突發(fā)性、公共性和危害性的緊急事件。這些事件多數(shù)事前難以有效預(yù)測(cè)、監(jiān)測(cè)，并在結(jié)果上危及地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展或群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，一直以來(lái)是縣域治理的重點(diǎn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣域突發(fā)事件治理基本上形成了事前常態(tài)化防治、事中情景化應(yīng)對(duì)以及事后妥善性處置的閉環(huán)“防治網(wǎng)”。但基于突發(fā)事件隨機(jī)性、破壞性、衍生性以及擴(kuò)散性等特點(diǎn)，其治理仍然面臨若干風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和能力短板，亟須綜合施策，不斷推動(dòng)縣域突發(fā)事件治理現(xiàn)代化。

一、縣域突發(fā)事件治理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及其主要呈現(xiàn)

政治安全類突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)。（1）心理失衡易引發(fā)群體沖突。相對(duì)剝奪感是群眾對(duì)社會(huì)公平正義缺失的主觀感受，后果是對(duì)政府信任的缺失和對(duì)政策的質(zhì)疑，一定程度上影響甚至削弱縣域政治動(dòng)員力和社會(huì)凝聚力。貴州3縣278份問(wèn)卷（下同）調(diào)研顯示，超10%的受訪者認(rèn)為縣里富人與窮人、老板與員工、官員與百姓之間存在心理對(duì)抗，群體之間的張力可能引發(fā)仇富仇官等行為，并可能升級(jí)為群體性突發(fā)事件。（2）社會(huì)歧視可能導(dǎo)致階層沖突。社會(huì)歧視源于資源占有不均導(dǎo)致的排斥或孤立，后果是社會(huì)冷漠或社會(huì)抗?fàn)帯Ｕ{(diào)研顯示，超30%的受訪者認(rèn)為存在“比較嚴(yán)重”的教育程度、家庭背景、社會(huì)關(guān)系、年齡、職業(yè)等歧視，由此產(chǎn)生的社會(huì)冷漠、階層對(duì)立等可能引發(fā)糾紛并導(dǎo)致突發(fā)事件。

經(jīng)濟(jì)安全類突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)。（1）發(fā)展不充分伴隨的危機(jī)社會(huì)。以貴州為例，“黃金十年”的高速增長(zhǎng)不斷筑牢防御風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的“四梁八柱”，但作為欠發(fā)達(dá)省份，縣域經(jīng)濟(jì)總量較小、人均可支配收入尤其是工資性財(cái)產(chǎn)性收入較低的情況比較明顯，由此導(dǎo)致抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。調(diào)研顯示，縣域突發(fā)事件大多與利益關(guān)聯(lián)，是發(fā)展不充分的直接體現(xiàn)。發(fā)展不充分也是導(dǎo)致就業(yè)、討薪等突發(fā)事件產(chǎn)生的緣起。（2）發(fā)展不平衡隱藏的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。縣域突發(fā)事件發(fā)生率與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)越好則社會(huì)越安全，治理突發(fā)事件的手段和方式也更加充分；反之則陷入生存型的社會(huì)達(dá)爾文主義危機(jī)社會(huì)。以貴州為例，2022年經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好的縣與最差的縣之間的地區(qū)生產(chǎn)總值相差近42倍 ①，一些縣的突發(fā)事件與連環(huán)性債務(wù)壓力、市場(chǎng)主體生存危機(jī)以及再分配不平衡等息息相關(guān)。

社會(huì)安全類突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)。（1）自治秩序不足導(dǎo)致弱社會(huì)治理。治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型要求碎片化的社會(huì)能夠進(jìn)行自我治理，將權(quán)力從泛政府責(zé)任的綁架中釋放出來(lái) ②。然而，當(dāng)前縣域還存在自治力量偏弱的情況，由于一些社會(huì)矛盾難以自我消解，政府疲于防范和應(yīng)對(duì)。其后果是，一旦公共資源供給不足或者不能全面覆蓋，普通事件升級(jí)為突發(fā)事件的隱患必然增多。（2）線上線下互動(dòng)引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。網(wǎng)絡(luò)高速發(fā)展的“脫域化”“無(wú)邊界”特征導(dǎo)致弱監(jiān)管問(wèn)題。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)使得負(fù)面情緒更容易獲得廣泛的關(guān)注和強(qiáng)烈的情感參與，存在線上表達(dá)轉(zhuǎn)移到線下變現(xiàn)的征兆。調(diào)研顯示，縣域突發(fā)事件中相當(dāng)部分發(fā)生在線下、推高在線上，線上線下互動(dòng)給傳統(tǒng)治理模式帶來(lái)挑戰(zhàn)，成為縣域突發(fā)事件治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

生命安全類突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)。（1）公共衛(wèi)生事件引發(fā)焦慮情緒。縣域作為公共衛(wèi)生事件防控“條塊結(jié)合”的焦點(diǎn)，承擔(dān)壓力的同時(shí)也累積了社會(huì)面負(fù)面情緒。不確定性環(huán)境中類似公共衛(wèi)生事件的風(fēng)吹草動(dòng)，以及縣域范圍內(nèi)逐利性食品藥品安全問(wèn)題的發(fā)生等，都可能引發(fā)突發(fā)事件。（2）資源型省份潛在安全事件。以貴州為例，喀斯特地形地貌生態(tài)環(huán)境脆弱，水土流失、山體滑坡等自然災(zāi)害引起的突發(fā)事件時(shí)有發(fā)生。與此同時(shí)，作為能源大省，能礦企業(yè)安全事故也時(shí)有發(fā)生。比如，近年來(lái)煤礦死亡人數(shù)居全國(guó)前列，防范和治理難度較大。

二、縣域突發(fā)事件治理短板及其問(wèn)題根源

行政資源耗散影響決斷力。（1）治理方式認(rèn)知的上下脫節(jié)。調(diào)研中，有受訪者對(duì)縣領(lǐng)導(dǎo)在突發(fā)事件治理中的評(píng)價(jià)中性，認(rèn)為“會(huì)議部署”“文件落實(shí)”“追責(zé)問(wèn)責(zé)”是治理三件套，突發(fā)事件期間成為撤換基層干部的檔口期，搞得人心惶惶。但調(diào)研同時(shí)了解到，上級(jí)組織對(duì)縣領(lǐng)導(dǎo)持肯定態(tài)度，認(rèn)為“組織有力”“執(zhí)行有效”“不給上級(jí)添麻煩”是治理三成效。由此可見(jiàn)縣域突發(fā)事件治理中上下認(rèn)知的兩面性，思想上的二元性導(dǎo)致行動(dòng)上的差異性，進(jìn)而影響治理成效的認(rèn)知和評(píng)判。（2）治理方式選擇的去中心化。調(diào)研了解到，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在評(píng)估、防范、調(diào)處、警報(bào)、處置、重建等環(huán)節(jié)對(duì)縣域突發(fā)事件治理都有明確的規(guī)定，但在實(shí)際應(yīng)對(duì)中，還存在手段的“去制度化”問(wèn)題，突出表現(xiàn)為輿論風(fēng)口浪尖的過(guò)度治理，考核一票否決的加壓治理等方面，尤其是重大突發(fā)事件中會(huì)議、文件、批示等接踵而至，導(dǎo)致治理邊界模糊，難以適從。

社會(huì)力量較弱影響協(xié)同力。（1）黨政統(tǒng)籌成本較高。按照屬地屬事原則，縣域突發(fā)事件治理的一個(gè)突出特點(diǎn)，就是缺乏緩沖層而直接面對(duì)突發(fā)事件。調(diào)研顯示，有74.7%的受訪者比較同意或非常同意“突發(fā)事件治理要以黨政統(tǒng)籌為主”，充分說(shuō)明突發(fā)事件治理的公共屬性；但受訪者同時(shí)認(rèn)為，突發(fā)事件治理需要調(diào)動(dòng)的行政資源過(guò)多，成本投入較大，城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)費(fèi)居高不下等問(wèn)題需要高度重視。（2）社會(huì)力量參與較弱。面對(duì)多而復(fù)雜、相互交織的突發(fā)事件隱患，單靠政府一己之力難以有效發(fā)現(xiàn)、消解和善后。調(diào)研顯示，48.2%的受訪者認(rèn)為突發(fā)事件需要協(xié)同共治，另有52.7%的受訪者認(rèn)為只要能降低行政成本和提升效果，就應(yīng)該大膽利用社會(huì)力量參與突發(fā)事件治理；但他們同時(shí)認(rèn)為，當(dāng)前社會(huì)力量作用發(fā)揮非常弱，是導(dǎo)致治理成本高企、輿論多發(fā)以及穩(wěn)定性弱等問(wèn)題的原因之一。

思想認(rèn)識(shí)多元影響凝聚力。（1）信任存量不足拉低動(dòng)員能力。觀察近年來(lái)縣域發(fā)生的一些突發(fā)事件，治理成效往往與政府累積的群眾信任度相關(guān)，一旦群眾感受到政府主導(dǎo)的分配、機(jī)會(huì)、行為等有失公允，就會(huì)產(chǎn)生情緒壓抑、態(tài)度敵視甚至行為抗?fàn)帲瑸橥话l(fā)事件埋下隱患。調(diào)研顯示，有77.2%的受訪者認(rèn)為較之以往社會(huì)公平正義“有提高”，但持中性甚至否定態(tài)度的比例也不少，不信任或者低信任潛藏突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)。（2）社會(huì)異質(zhì)伴隨治理陣痛。以貴州為例，脫貧攻堅(jiān)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，幾乎所有縣都有移民搬遷安置點(diǎn)，共同富裕的社會(huì)主義本質(zhì)切實(shí)轉(zhuǎn)化為群眾切身利益。但農(nóng)民市民化需要時(shí)間的沉淀。調(diào)研了解到，一些縣城的大型移民安置社區(qū)，樓房喂養(yǎng)家畜、綠化帶開(kāi)荒種地甚至族群沖突延續(xù)等引起的突發(fā)事件時(shí)有存在。

三、新時(shí)代縣域突發(fā)事件治理的建議

第一，增強(qiáng)持續(xù)發(fā)展力，筑牢突發(fā)事件治理基石。（1）不斷壯大經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，以“三感”提升“三度”。縣域突發(fā)事件治理成效取決于生產(chǎn)力發(fā)展水平、社會(huì)進(jìn)步程度以及信任資本存量等。縣域發(fā)展不平衡不充分背景下，只有不斷提升群眾的獲得感、幸福感和安全感，才能優(yōu)化群眾對(duì)于政府的滿意度、信任度和協(xié)同度，進(jìn)而增強(qiáng)突發(fā)事件的可治理性。（2）不斷推進(jìn)共同富裕，避免相對(duì)剝奪感引發(fā)失序。實(shí)踐表明，如果只重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽略公平正義，則經(jīng)濟(jì)發(fā)展“動(dòng)力源”可能演化為社會(huì)的潛在亂源。縣域因此不僅要提升做大“蛋糕”的能力，同時(shí)還要提升分好“蛋糕”的能力，最大限度避免分配不公引發(fā)的社會(huì)失序。（3）優(yōu)化資源配置，推動(dòng)治理能力均等化。縣與縣之間除了經(jīng)濟(jì)賦能的可治理性差異，行政資源的配置也是影響突發(fā)事件治理成效的重要因素。以貴州為例，百萬(wàn)人口大縣與人口小縣的行政資源配置差異不大，人事比率存在失衡，加上普遍存在的民間自治力量較弱，導(dǎo)致治理壓力較大，需要頂層給予優(yōu)化。

第二，規(guī)范制度執(zhí)行力，保障突發(fā)事件治理長(zhǎng)效性。（1）強(qiáng)調(diào)制度剛性，避免治理邊界模糊拉低治理效力。調(diào)研了解到，縣域突發(fā)事件治理還存在制度執(zhí)行的人格化或主觀化問(wèn)題，即事急從權(quán)、事重趨亂或事緩則圓的問(wèn)題，一定程度上使制度成為擺設(shè)并導(dǎo)致行政資源耗散。有受訪人員表示，一些重大突發(fā)事件的治理存在較大的邊界模糊性，上級(jí)講話、指示、批示、文件以及社會(huì)輿論等，都可能導(dǎo)致治理重心的轉(zhuǎn)移。由于決策的彈性和裁量權(quán)過(guò)大，下級(jí)執(zhí)行中有時(shí)存在等待觀望、推諉塞責(zé)、欲蓋彌彰或威逼利誘等問(wèn)題，需要強(qiáng)調(diào)制度剛性和長(zhǎng)效性。（2）理順多方關(guān)系，形成治理合力。只有社會(huì)能夠有效治理自己的事務(wù)，縣域才能以低成本實(shí)現(xiàn)善治。因此，需要處理好黨委政府、政府社會(huì)、屬事主體、責(zé)任主體、利益相關(guān)者以及行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織等的關(guān)系，打造形成突發(fā)事件立體式治理的長(zhǎng)效機(jī)制。（3）規(guī)范權(quán)力運(yùn)用，謹(jǐn)防執(zhí)法犯法。調(diào)研了解到，一些突發(fā)事件的初期治理由基層人員甚至無(wú)執(zhí)法權(quán)的雇員執(zhí)行，能力不足、權(quán)限不明、信息失真甚至利益趨附等導(dǎo)致治理失效，需要進(jìn)行矯正和規(guī)范。

第三，注重防范化解，夯實(shí)突發(fā)事件群防群治基礎(chǔ)。（1）防患于未然，處置于未亂。調(diào)研顯示，89.4%的受訪者同意或比較同意“領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)提升風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判能力與治理能力”，同時(shí)認(rèn)為沒(méi)有哪一種治理舉措、個(gè)人品質(zhì)或技術(shù)方法放之四海而皆準(zhǔn)，治理方式應(yīng)根據(jù)不同的情景進(jìn)行研判和優(yōu)化。（2）增強(qiáng)民意吸納能力，提升群防群治的信任基礎(chǔ)。一些縣的突發(fā)事件與群眾心理救濟(jì)較弱相關(guān)，由于訴求表達(dá)不暢轉(zhuǎn)而采取非理性表達(dá)方式，亟須提升信任資本存量筑牢群防群治的社會(huì)基礎(chǔ)。（3）避免相互掣肘，增強(qiáng)黨政統(tǒng)籌提升治理效率。突發(fā)事件治理中邊界模糊導(dǎo)致的相互掣肘、上級(jí)問(wèn)責(zé)問(wèn)效伴隨的加壓治理時(shí)有存在，需要加以審視和理順權(quán)限關(guān)系，推動(dòng)縣域突發(fā)事件治理從“九龍治水”到“一龍管水”轉(zhuǎn)變，形成“同心圓”治理格局 ③。

第四，引導(dǎo)集體行動(dòng)，形成突發(fā)事件協(xié)同共治格局。（1）推動(dòng)價(jià)值共識(shí)，提升社會(huì)信任避免群體極化。調(diào)研了解到，群體極化是縣域突發(fā)事件的動(dòng)因之一，事件相關(guān)者從最初思想上的溫和到認(rèn)識(shí)上的質(zhì)疑，再到最后的行為極端，是一個(gè)發(fā)酵蔓延的過(guò)程。群體極化往往源于群眾對(duì)政府沒(méi)有信任感、對(duì)過(guò)程沒(méi)有歸屬感和對(duì)結(jié)果沒(méi)有認(rèn)同感。因此，應(yīng)著力建立良好的社會(huì)信任機(jī)制，不斷優(yōu)化政府、社會(huì)和群眾之間的信任存量，為突發(fā)事件治理奠定共識(shí)基礎(chǔ)。（2）凝聚社會(huì)力量，注重自治組織的作用發(fā)揮。治理旨在以最小行政投入獲取最大治理效果。調(diào)研中，超80%的受訪者認(rèn)為突發(fā)事件治理應(yīng)重視行業(yè)組織、民間組織甚至賢能群體等的參與。換言之，如果有社會(huì)力量形成的治理緩沖，矛盾尚不至于很快激化并聚焦于縣域政府。因此，只要社會(huì)力量能化解矛盾風(fēng)險(xiǎn)和創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值，就應(yīng)鼓勵(lì)參與。（3）推動(dòng)“四型政府”建設(shè)，打造黨政統(tǒng)籌的協(xié)同共治格局。一些突發(fā)事件之所以成為輿論事件，除了破壞性強(qiáng)、影響力大引起的高關(guān)注，還與治理過(guò)程中的信息不對(duì)稱、方式不精準(zhǔn)、群眾不滿意以及自媒體發(fā)酵等相關(guān)。對(duì)此，需要強(qiáng)化透明型、互動(dòng)型、服務(wù)型、責(zé)任型“四型政府”建設(shè)，通過(guò)信息公開(kāi)積極回應(yīng)、政社互動(dòng)暢通訴求、精準(zhǔn)施策有效應(yīng)對(duì)等實(shí)現(xiàn)良政善治。

第五，重視技術(shù)賦能，確保突發(fā)事件治理的時(shí)效性。（1）重視技術(shù)治理，提升領(lǐng)導(dǎo)能力。有受訪干部表示，以前遇到緊急突發(fā)事件只能請(qǐng)示匯報(bào)，然后緊盯事件等待指示，現(xiàn)在通過(guò)信息設(shè)備及時(shí)反饋和處置，少跑路并提升了效率。有受訪領(lǐng)導(dǎo)表示，以前領(lǐng)導(dǎo)干部是“普通門(mén)診”，涉及突發(fā)事件的問(wèn)題事無(wú)巨細(xì)都要親自過(guò)問(wèn)和部署落實(shí)；技術(shù)介入以后，領(lǐng)導(dǎo)成了“專家門(mén)診”，騰出了更多的時(shí)間和精力進(jìn)行統(tǒng)籌治理。這些轉(zhuǎn)變，表明技術(shù)之于突發(fā)事件治理的積極意義，應(yīng)給予進(jìn)一步重視并加以應(yīng)用。（2）避免技術(shù)孤島，提升融合治理能力。調(diào)研了解到，縣域應(yīng)急管理指揮系統(tǒng)還存在部門(mén)之間條塊分割的現(xiàn)象，數(shù)據(jù)未聯(lián)通導(dǎo)致行動(dòng)步調(diào)不一致，需要從省級(jí)進(jìn)行統(tǒng)籌放權(quán)，打破部門(mén)間的信息壁壘。（3）防止技術(shù)利維坦，加強(qiáng)突發(fā)事件治理中的人文關(guān)懷。數(shù)字賦能很好地提升了突發(fā)事件治理的精準(zhǔn)性、協(xié)調(diào)性和高效性。但技術(shù)只是冰冷的治理手段，需要警惕過(guò)度依賴導(dǎo)致的人文缺失和數(shù)字牢籠，防止將所有問(wèn)題技術(shù)化帶來(lái)的數(shù)字利維坦。

基金項(xiàng)目：貴州省社會(huì)科學(xué)院重點(diǎn)培育學(xué)科“公共治理學(xué)”，編號(hào)：ZDPYXK202305

注釋：

①根據(jù)《貴州統(tǒng)計(jì)年鑒2023》（中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2023年版）各縣（市、區(qū)、特區(qū)）地區(qū)生產(chǎn)總值計(jì)算。

②丁勝：《中國(guó)共產(chǎn)黨百年來(lái)的鄉(xiāng)村治理觀及其經(jīng)驗(yàn)啟示》，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2023年第1期。

③丁勝、吳大華：《統(tǒng)籌發(fā)展和安全的環(huán)境形勢(shì)及對(duì)策建議——以貴州為例》，《黨政論壇》2021年第4期。

作者系貴州省社會(huì)科學(xué)院研究員、博士

（責(zé)任編輯 王 玉）