協調好三方面關系，扎實推進養老保險全國統籌

城鎮職工基本養老保險全國統籌的實施，有利于要素資源，尤其是勞動力資源的合理流動，促進省際經濟均衡協調發展，從而進一步推動全國統一大市場的建立。2018年，城鎮職工基本養老保險基金中央調劑制度正式實施，這代表著養老保險全國統籌工作向前邁進了關鍵一步。2022年，城鎮職工基本養老保險全國統籌正式實施，有力推動了養老保險制度向更加公平、可持續的方向邁進。2023年12月全國財政工作會議指出，2024年財政八項重點工作之一就是健全社會保障體系，深入實施養老保險全國統籌制度。在推動城鎮職工基本養老保險全國統籌的進程中，有關部門需要遵循循序漸進的原則，統籌協調好三方面關系，促成改革合力。

進一步明確中央與地方的財政關系

我國城鎮職工基本養老保險制度經歷了縣市與行業統籌并存、省級統籌、中央調劑等不同階段，統籌層次不斷提高，制度不斷優化。截至2022年末，我國參加城鎮職工基本養老保險總人數50355萬人，基金總收入6.3萬億元，基金總支出5.9萬億元，累計結余5.7萬億元，基金運行情況平穩。雖然基本養老保險全國統籌通過省際基金盈余的調劑有效彌補了困難地區基金收支缺口，但是中央與地方財政事權和責任的劃分需進一步細化，遵循權責對等的原則，明確雙方在養老保險領域的財政關系。

●推動養老保險法制化

推動城鎮職工基本養老保險法制化發展。建議適時推動基本養老保險立法，以法律的形式明確中央和地方的職責權限和財政關系。中央政府的職責重點在于加強養老保險全國統籌的頂層設計；統籌全國城鎮職工基本養老保險的征繳管理，建立相應的激勵和約束機制；加強養老保險基金的投資管理，提高基金的盈利水平；平衡地區間養老保險收支，促進地區間公平。地方政府的職責重點在于有效落實中央制定的養老保險相關政策；建立政府、企業和個人鏈接的有效渠道，提高服務便捷性；加強基本養老金的征繳力度，確保養老金按時足額發放。

●明確財政責任劃分

明確城鎮職工基本養老保險當期缺口和遠期缺口的財政責任劃分。建議對于當期缺口，分檔確定養老保險基金缺口分擔比重，適當增加中央財政補貼比重；對于遠期缺口，可通過對未來基金收支缺口的精準預測，制定養老保險基金收支平衡的中長期規劃，并進行年度動態調整，加強財政儲備資金管理，以應對未來支付壓力。

●建立溝通反饋機制

建立關于城鎮職工基本養老保險預決算的溝通和反饋機制。在推動基本養老保險全國統籌進程中，建議建立與統籌層次相匹配的垂直管理機制，避免信息不透明、道德風險等問題的產生；設立專門的管理機構，解決養老保險全國統籌工作中面臨的各種問題，尤其要暢通中央與省級政府間關于養老保險預決算的溝通和反饋渠道，并積極推動養老保險相關信息公開透明，接受公眾監督。

建立兼顧公平與效率的激勵相容關系

城鎮職工基本養老保險全國統籌有利于推動各地區在養老保險方面的優勢互補，有效彌補整體收支缺口，緩解省際基金收支不平衡問題。但與此同時，養老保險全國統籌制度的實施也可能觸及部分地區、部門的利益，引發利益博弈。因此，建立兼顧公平與效率的激勵相容關系尤為重要。

●優化中央調劑金制度

中央調劑金制度作為基本養老保險全國統籌制度的過渡方式，有效降低了地區之間養老保險基金收支的差異，推動了省際養老保險基金的公平發展。但是，這對于基金貢獻省份的征繳積極性也可能會產生一定影響，仍需進一步優化。為此，建議細化調劑基金的測算辦法，綜合考慮人口流動、老齡化程度等因素，逐步確定最優上解比例，并建立健全激勵約束機制，例如在財稅政策上給予貢獻省份一定的優惠，從而調動地方積極性，弱化地區間博弈的緊張程度。

●改善全國統籌管理模式

中央調劑金制度和省級統籌都是養老保險全國統籌的過渡模式，應該適時建立基金收支缺口核定調劑模式。此模式可以通過社會保險信息管理平臺整合各級養老保險數據，并依據養老保險相關數據和當地經濟社會發展實際規劃基本養老保險預算。建議基于養老保險預算建立精算平衡制度，以“精算公平”代替“再分配公平”，從而推動養老保險預決算和財政補貼向制度化、科學化邁進。

●推動養老金并軌

養老金并軌的實施是為了消除機關事業單位和企業職工在養老保障方面的雙軌制，實現養老保險制度的公平統一。與此同時，養老金的并軌實現了機關事業單位工作人員和企業職工共同繳納養老保險費用，減輕了中央和地方的財政負擔，同時也提高了企業和職工的積極性，推動了養老保險制度的效率提升，有利于促進經濟的發展和社會的進步。

建立養老保險多層次、多支柱協調發展關系

城鎮職工基本養老保險全國統籌雖然在不斷增強其保障能力，但是仍然尚未完全解決老齡化加速帶來的基金收支不平衡問題。國家統計局發布的數據顯示，截至2023年末，全國60周歲及以上人口29697萬人，占全國人口的21.1%，其中，65周歲及以上人口21676萬人，占全國人口的15.4%，這意味著中國已正式邁入中度老齡化社會。因此，為了應對老齡化對城鎮職工養老保險帶來的支付壓力，建議推動養老保險多層次、多支柱協調發展關系的建立。

●拓寬基本養老保險基金保值增值渠道

在我國養老保險體系中，第一支柱是基本養老保險，截至2023年末，參保人數達到10.7億，已經實現了廣覆蓋；但是伴隨人口老齡化的加劇，基金面臨收支缺口擴大的潛在風險，因此有必要進一步拓寬養老保險基金投融資渠道。

1.提高國有資本充實社保基金的力度，增強養老制度的保障能力。截至2020年末，中央層面劃轉部分國有資本充實社保基金工作全面完成，但是從運行情況來看，劃轉規模和實際需求仍存在一定差距。建議適時出臺國有資本投資管理辦法，適當提高劃撥比重，完善股權分紅機制，加快劃轉速度，從而高效充實社保基金。

2.拓寬養老保險基金投資渠道，避免單一投資標的帶來的風險。社保基金會作為養老保險基金投資的主要操盤手，應充分發揮長期機構投資者作用，以科技創新和戰略性新興產業等符合國家發展戰略方向的項目為重點，布局與基金性質特點相匹配的投資項目，例如成立2024年社保基金大灣區科技創新專項基金。

3.加強養老保險基金的運營管理，實現保值增值。建議穩步推進擴大受托管理規模，持續優化資產配置、投資管理、風險管控等運行體制和管理機制，不斷夯實基本養老保險基金財富積累，促進基金長期平衡。

●加快發展第二支柱養老保險

近年來，養老保險體系第二支柱中的企業年金的覆蓋面不斷擴大。人力資源和社會保障部公布的數據顯示，截至2023年第三季度，全國建立年金基金的企業已達138709家，參與職工人數超過 3102萬人，累計基金規模達到3.1萬億元，投資資產凈值為3.1萬億元。但是企業年金規模仍然偏小，覆蓋面有待進一步擴大，建議創新性地構建企業年金“強制+自主”的發展模式，確定最低單位繳費比例，并允許在企業所得稅前列支，有效提升其覆蓋率。

●規范發展第三支柱養老保險

2022年，國務院辦公廳發布了《關于推動個人養老金發展的意見》，第三支柱個人養老金制度正式確立，這也標志著我國“三支柱”養老保障體系首次實現從國家、單位到個人的全覆蓋。個人養老金制度的建立，既為個人積累養老財務儲備提供了新的途徑，又為金融業發展創造了新的條件。未來，建議進一步明確個人養老金的私有屬性和個人養老金經營的市場屬性，適時取消參加范圍的限制，進一步拓寬個人養老金的覆蓋面，從而引導存在于各類新業態、新經濟中的大量靈活就業人員積極參加個人養老金保險。

另外，建議建立第二、第三支柱之間的對接機制，鼓勵第二、第三支柱養老保險由市場上的專業性金融機構投資運營，使其更好地實現保值增值。

[本文系2021 年遼寧省社會科學規劃基金一般項目“遼寧省城鎮職工基本養老保險中的財政風險問題研究”（L21BJY025）]

作者單位 遼寧社會科學院