聯合國維和行動性別政策的演進探析

【摘要】2000年以來，聯合國出臺多項維和行動性別政策，既產生積極作用，也面臨多重挑戰。考查聯合國維和行動性別政策的演進階段，分析其內容和作用，發現政策總體趨于全面發展并逐漸優化，政策力度從注重性別平等的量變逐步轉向質變，由強調政策規范向提升政策效能的重要轉變，并提出我國應對這些政策變化的對策。

【關鍵詞】聯合國|維和行動|性別政策

1995年，聯合國第四次世界婦女大會在北京召開，推動婦女議題不斷向前發展。2000年，聯合國安理會通過關于性別問題的1325（2000）號決議，產生了兩個方面的重要影響：一是強調戰爭和沖突對女性影響，二是提出將性別理念納入維持和平行動。2000年以來，聯合國和平行動部發布了諸多與性別問題相關的政策、戰略、指導方針，通過政策逐步推動性別理念在組織層面、行動層面以及參與層面的全面實施。

一、聯合國維和行動性別政策的演進階段

自2000年以來，聯合國安理會先后通過關于婦女、和平與安全的1325（2000）號決議以及隨后連續九項決議。在科菲·安南、潘基文、古特雷斯擔任聯合國秘書長期間，通過聯合國維和行動的改革政策促進聯合國維和行動性別理念的構建。

（一）科菲·安南時期

科菲·安南時期（1997-2006年）是在聯合國層面喚醒性別意識、凝聚共識，在聯合國各個組織機構內制定性別政策階段。以1995年《北京行動綱要》為依據，1997年10月13日，安南要求聯合國各機構的工作都要制定性別主流化方案并付諸實施。鑒于當時女性未能在聯合國維和行動中充分發揮作用，而且和平進程中的性別問題亦未得到適當處理，2000年5月，維持和平行動部在納米比亞召開會議，討論將性別理念納入聯合國維和行動，并通過《溫得和克宣言》和《納米比亞行動計劃》，明確將性別理念納入談判停火、簽署和平協定、維和行動任務、決定特派團領導、以及資源分配的全過程。

2003年2月13日，秘書長在第57屆聯合國大會上提出“將性別主流化理念納入維持和平行動”，明確在制定維和行動方面政策時將女性作為目標受益人，并提供財政和人力資源保障。

（二）潘基文時期

潘基文時期（2007-2016年）是性別理念在聯合國范圍內廣泛傳播的時期，特別是聯合國婦女署的成立，使聯合國掀起一場自上而下的性別平等運動，深深影響聯合國維和行動。

在這一階段，聯合國維和行動承擔更多涉及性暴力的任務，同時維和人員自身暴露出的性剝削、性虐待問題也受到國際社會廣泛關注，為提升維和人員規范執行維和任務，國際社會呼吁增加維和行動中的婦女比例。2015年10月13日，聯合國安理會第2242號決議呼吁秘書長“與會員國合作，在未來幾年，力爭將聯合國維和行動中女性軍人和警察的人數增加一倍”。

潘基文時期，將性別理念納入主流的問題，源于該領域缺乏戰略規劃和強有力的機構支持。為更好彌合政策與實踐之間差距，和平行動部分別出臺涉及維和特派團軍人、警察的性別戰略、政策和指導方針，同時以戰略性評估框架的形式，推動維和行動性別政策的實踐。

（三）古特雷斯時期

古特雷斯時期（2017年至今）是聯合國維和行動性別政策得到全面推動的階段。經過前兩個時期的演進，性別主流化效果明顯，性別理念深入到維和行動各個層面。

為更好執行2017年聯合國維和行動改革政策，古特雷斯時期，性別政策以提升參與維和行動的女性數量，提升女性在維和成效中的決策權為主要目標，著重解決政策適配性、加強出兵國/出警國支持等現實問題，以求提升性別政策效能。首次在聯合國維和行動性別政策中設置維和人員性別比例，例如，2018年，和平行動部出臺《軍警性別均等戰略：2018-2028》，目標是到2028年，將軍事、警察、司法和懲戒人員的婦女代表增加15%至35%。

二、聯合國維和行動性別政策的分析與評價

（一）內容分析

1. 聯合國維和行動性別政策的目標

聯合國維和行動性別政策的目標（purpose）是政策執行預期要達到的目的。通過設定政策目標，為執行者提供可遵循的明確指令，對于后期政策評估發揮基礎性作用。

2000年以來維和行動性別政策的目標與聯合國安理會關于婦女、和平與安全的相關決議保持一致，政策目標明確具體、總體穩定，階段性特點也十分突出。

科菲·安南時期的政策目標，強調促進性別平等；將性別理念納入主流，政策目標明確但缺乏針對性。潘基文時期，政策目標設定更加有針對性，包括加強所有維和人員推進性別平等的能力；加強維和部管理和問責制度；加強參與和伙伴關系，更好推動性別政策的實施。總的來說，這一階段性別政策專門化特征顯著，為不同類別的維和人員確立了在維和行動中的執行性別政策的目標，也為更好落實性別政策奠定了基礎。

古特雷斯時期，性別政策目標有三個特征：一是鞏固政策目標的延續性。2015年，聯合國安理會第2242號決議呼吁到2020年將女性在軍警部門中的人數增加一倍，與前期增加女性維和人員的政策目標一致。二是政策目標更加具體化。如《軍警性別均等戰略：2018-2028》確定維和人員選拔和培訓標準的目標。三是提升政策目標層次。《促進性別平等的聯合國維持和平行動政策》強調問責、組織領導，進一步穩固性別觀念在聯合國維和行動中的重要作用，并倡導將性別價值觀升華為組織文化。

2. 聯合國維和行動性別政策的內容

從內容來看，科菲·安南時期的維和行動性別政策對性別平等的關注，著重提高認識、技能以及人員和機構能力，創造理論環境，加強信息共享，為促進性別平等和執行婦女、和平與安全任務奠定了的強大基礎，其中概述了特派團人員促進性別平等主流化的義務。以此為鋪墊，維和行動在特派團層面充分認識到婦女和女孩的具體需求、貢獻、作用和能力并與其構建關鍵維和工作伙伴關系。進入潘基文時期，和平行動部性別政策將注意力重點放在具體執行性別政策的軍人和警察上，從軍事戰略層面確立性別目標，提升性別平等主流化能力建設，從警務層面則著重促進東道國警察性別平等能力建設、東道國警察預防和調查性暴力能力建設等涉及解決性別問題的能力，并通過維和行動逐漸塑造東道國執行性別政策的代表性力量，借助他們將聯合國維和行動性別政策理念在東道國層面推行。經過上述兩個階段發展，和平行動部性別政策取得一定成效，也暴露出一些問題，特別是政策缺乏對性別問題執行的監管。進入潘基文時期，性別政策加強了維和部和外勤部執行性別平等和婦女、和平與安全任務的管理領導和問責制。特別是完善用于監測推動性別問題進展的系統和機制，并就性別平等和婦女、和平與安全任務編寫基于證據的分析性進展報告。所有總部和特派團的政策制定、規劃和分析過程均應采用性別分析，并確保在所有報告程序和各級規劃中收集和使用按性別和年齡分類的數據。根據相關指南和標準操作程序，將性別平等考慮納入所有政策指導制定程序、政策對話和政策指導活動。此外，更加注重人的因素對性別問題的影響，加強維和部和外勤部所有人員的能力和知識，以促進維和行動對性別問題的反應。同時，在維和行動整體加強伙伴關系的背景下，此階段性別政策注重加強維和行動實體單位內部和外部的接觸，鞏固伙伴關系，以實現性別平等和婦女、和平與安全任務。

（二）聯合國維和行動性別政策的作用分析

維和行動政策性別政策發展的成效包括促進組織文化變革；提升性別政策的保障性，但同時也遇到了規范競爭的挑戰。

1. 積極作用

（1）提升女性參與行動的機會

截至2020年，在聯合國維和特派團中，在大約95，000名維和人員中，女性占軍事特遣隊的4.8%，建制警察部隊的10.9%，單警中從20%上升到30%，政府提供的司法和懲戒人員的34%。較之2000年，女性在維和行動中的參與比重已經有了顯著提高，說明維和行動性別平等政策發揮了積極作用。

這主要體現在從招募、培訓、價值觀念、工作崗位等多個方面“促進逐步增加軍警女性維和人員的數量”，并通過培訓將性別文化深深融入維和行動全過程。

（2）重視女性領導力建設

在不斷推動女性維和人員數量增長的同時，性別政策也關注女性的領導力建設，重視將女性維和人員納入決策層，以彌補女性在決策崗位上代表性不足的狀況。自2018年1月以來，女性參謀軍官和軍事專家的比例從8%上升到2020年的近18%，。這些持續上漲的數據顯示出女性維和人員在決策職位上的人數有了顯著提升，也顯示出維和行動性別政策的效力及執行維和任務效力的提升。此外，政策還打破常規，將傳統認為的適合男性軍事人員和警察從事的崗位，在此階段也向女性開放。

在性別平等政策的引導下，女性在維和行動中從增加數量到增加女性在領導崗位的任職，再到穩定女性維和人員在維和特派團的任職比例，確保婦女能夠充分參與所有決策進程。

2017年以來，《以行動促維和》《促進性別平等的聯合國維持和平行動政策》等政策文件重點強調了對維和人員的保護，這為出兵國/出警國派出女性維和人員提供了現實保障。2022年，聯合國警務司正著手擬訂擬議的秘書長《促進聯合國警察兩性均等自愿契約》，對急需的結構（政策和立法）、環境和基礎設施進行改革，以確保在東道國警察機構中增加婦女的征聘人數。

2. 主要挑戰

（1）缺乏對女性維和人員必要的保障

通過性別平等政策提升女性參與機會的同時，也應當看到，維和行動特有的風險環境，使女性維和人員在維和行動中存在各種風險挑戰。主要表現在以下三個方面。

一是特派團無法為婦女提供足夠的安全、住宿和設施。任務生活津貼在內的資金不足，無法滿足女性在任務區獨立工作時需要更安全的住所或額外的防護設備的需求，從而降低維和行動對女性的吸引力；二是聯合國在職位招聘時，招聘語言中無意識的性別偏見為女性的申請設置了障礙；三是女性在參加維和行動時是否受到性騷擾和性剝削以及受到孤立，具有不確定性。此外，研究顯示，復雜和危險的維和任務的性質是影響出兵國/出警國派遣女性維和人員一個重要因素。可以說，平民受害的程度（即平民傷亡、酷刑和戰時性暴力）和戰斗人員之間戰斗的嚴重程度不僅決定了維和行動部署的規模，而且影響人員的構成。

（2）造成與出兵國/出警國之間的規范競爭

聯合國維和行動性別政策演進也反映出性別政策推行過程中面臨的層層困難，特別是維和行動性別政策與東道國性別傳統之間存在激烈的規范競爭。一方面說明維和行動性別政策缺乏適配性，不適合出兵國/出警國自身性別文化現實，另一方面也說明性別政策缺乏強制性，無法強制出兵國/出警國在女兵/女警派遣方面給予足夠的支持。

聯合國開展維和行動需要得到出兵國/出警國的完全支持。聯合國維和行動性別平等政策倡導出兵國/出警國多派出女性人員，但是，對政策的執行情況，不同國家之間存在顯著差異。在規范競爭中，出兵國/出警國的性別文化、性別傳統會給聯合國維和行動性別政策的實施帶來一定阻礙。主要表現在五個方面：

一是認為婦女應該在家與家人在一起，把部署維和人員的機會限定在男性范圍內。二是女性缺乏對聯合國就業機會的了解，缺乏女性榜樣。三是會員國內部缺乏有利于家庭的政策，大多數軍警維和人員可能會被部署12個月而沒有機會去探望家人。四是婦女缺乏培訓和自我發展機會，包括參加軍事參謀學院、警察學院和聯合國相關課程，無法滿足聯合國部署的資格條件。五是一些會員國軍警人員崗位的性別限定，減少了聯合國人才儲備，沒有足夠的可用或準備部署的女性。

三、結語

維和行動性別政策以婦女、和平與安全議題作為主要依據，通過聯合國維和行動作為具體的實踐載體。2000年以來聯合國維和行動的性別政策不斷演進，政策總體趨于全面發展、不斷規范并逐漸優化，政策力度從注重性別平等的量變逐步轉向質變，由強調政策規范向提升政策效能的重要轉變，產生的積極作用主要體現在本組織層面，而主要挑戰則來自維和行動的風險特征本身，以及出兵國/出警國。這一現狀也對我國參與聯合國維和行動提供了一定的借鑒。中國軍轉民

參考文獻

[1]Sabrina Karim and Kyle Beardsley.Equal Opportunity Peacekeeping：Women，Peace，and Security in PostConflict States[M].New York：Oxford University Press，2017.

[2]True，Jacqui and Antje Wiener.Everyone Wants（a） Peace：The Dynamics of Rhetoric and Practice on ’Women，Peace and Security’.[Z].International Affairs，2019（3）.

[3]Vanessa F.Newby and Clotilde Sebag.Gender Sidestreaming？Analysing Gender Mainstreaming in National Militaries and International Peacekeeping[J]. European Journal of International Security.2021，（6）.

[4]Louise Olsson and Theodora-Ismene Gizelis.Gender， Peace and Security： Implementing UN Security Council Resolution 1325[M].Routledge.2015.

[5]Neil Narang and Liu，Yanjun.Does female ratio balancing influence the efficacy of peacekeeping units？ Exploring the impact of female peacekeepers on post-conflict outcomes and behavior[J].International Interactions.2021，（11）.

【基金項目：本文系河北省教育廳科學技術研究項目資助的研究成果（項目編號：SZ2024019）；廣東省高等教育學會“十四五規劃”2022年度高等教育研究課題的研究成果（項目編號：22GYB136）】

（作者簡介：王曉靜，中國人民警察大學中國維和警察培訓中心，講師，研究方向為維和行動、國際組織政策；童喆，中國人民警察大學研究生院，碩士，研究方向為維和行動；劉舒，中國人民警察大學研究生院，碩士，研究方向為維和行動）