檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行刑反向銜接范圍探討

摘 要：行刑反向銜接是行政檢察承擔(dān)的一項(xiàng)新的職能，實(shí)踐中對(duì)其范圍存在難以把握的情形，需要從行刑反向銜接的本質(zhì)出發(fā)予以精準(zhǔn)界定。行刑反向銜接是一個(gè)多元共治的體系，檢察機(jī)關(guān)是其中的一個(gè)環(huán)節(jié)，在刑事司法機(jī)關(guān)之間劃分行刑反向銜接職能的標(biāo)準(zhǔn)是由作出實(shí)體終局決定的機(jī)關(guān)承擔(dān)行刑反向銜接職能。檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行刑反向銜接是將案件移送行政機(jī)關(guān)并表達(dá)法律觀點(diǎn)，并無(wú)對(duì)行政機(jī)關(guān)的責(zé)難。對(duì)于不起訴案件中的關(guān)聯(lián)違法行為，不應(yīng)納入行刑反向銜接范圍。對(duì)于不起訴的涉嫌犯罪行為損害公益符合檢察行政公益訴訟范圍的情形，應(yīng)作為行刑反向銜接案件辦理。

關(guān)鍵詞：行刑反向銜接范圍 檢察意見(jiàn) 可責(zé)性

行刑反向銜接是指，對(duì)于刑事司法程序中不追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的違法行為，移交有相應(yīng)管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。［1］長(zhǎng)期以來(lái)，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，行刑反向銜接職能由刑事檢察部門承擔(dān)。2023年7月，最高檢印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)行刑雙向銜接和行政違法行為監(jiān)督 構(gòu)建檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法銜接制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），明確反向銜接工作由行政檢察部門牽頭負(fù)責(zé)。這既健全完善了對(duì)違法犯罪的治理體系，也調(diào)整優(yōu)化了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部分工，豐富拓展了行政檢察職能。作為一項(xiàng)新增的行政檢察職能，明確其范圍是精準(zhǔn)規(guī)范開(kāi)展這項(xiàng)工作的前提和基礎(chǔ)。

一、檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行刑反向銜接范圍的實(shí)踐之惑

（一）是否僅限于不起訴案件之惑

《刑事訴訟法》和《意見(jiàn)》均將檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行刑反向銜接的范圍限定在作出不起訴決定的案件，但檢察機(jī)關(guān)在刑事司法程序中還承擔(dān)批準(zhǔn)逮捕、監(jiān)督刑事審判等多項(xiàng)職能，在此過(guò)程中發(fā)現(xiàn)不追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的情形，檢察機(jī)關(guān)能否開(kāi)展行刑反向銜接，實(shí)踐中對(duì)此有疑問(wèn)。據(jù)筆者觀察，有檢察機(jī)關(guān)對(duì)不批準(zhǔn)逮捕的案件開(kāi)展行刑反向銜接，也有檢察機(jī)關(guān)在研究探索對(duì)人民法院判決無(wú)罪或者免予刑事處罰的案件開(kāi)展行刑反向銜接。無(wú)論對(duì)這一問(wèn)題持何種認(rèn)識(shí)，都需要深入探討規(guī)范背后的法理依據(jù)。

（二）是否僅限于不起訴決定所羈束的違法行為之惑

不起訴案件中的違法行為多樣，既有受不起訴決定所羈束的違法行為，也有與之相關(guān)聯(lián)的違法行為，還有在刑事案件中暴露出的違法行為。對(duì)這些違法行為，是否都應(yīng)納入檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行刑反向銜接的范圍，實(shí)踐中做法不一。根據(jù)《意見(jiàn)》規(guī)定，行刑反向銜接案件由刑事檢察部門移送行政檢察部門，最高檢為此設(shè)計(jì)了專門的辦案流程。刑事檢察履職中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)可能存在違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的情形，應(yīng)當(dāng)依照《人民檢察院內(nèi)部移送法律監(jiān)督線索工作規(guī)定》，移送行政檢察部門統(tǒng)一篩查辦理?？梢?jiàn)，行刑反向銜接案件流轉(zhuǎn)與行政違法行為監(jiān)督的線索流轉(zhuǎn)不同，適用不同的程序。對(duì)前述問(wèn)題的正確認(rèn)識(shí)，直接關(guān)系辦案程序的正確適用。

（三）是否包括損害公益的違法行為之惑

檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展的行刑反向銜接是檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法的一種銜接機(jī)制，但檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法的銜接也包括檢察行政公益訴訟。在違法行為損害公共利益的情況下，兩種銜接機(jī)制存在競(jìng)合。如對(duì)于涉嫌污染環(huán)境的犯罪，檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定，對(duì)于生態(tài)環(huán)境部門承擔(dān)的責(zé)令違法行為人修復(fù)治理的職責(zé)，是通過(guò)行刑反向銜接案件辦理，還是作為檢察行政公益訴訟案件辦理，應(yīng)當(dāng)予以明確。

二、檢察職能范圍內(nèi)的行刑反向銜接

（一）檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行刑反向銜接限定在不起訴案件的法理分析

行刑反向銜接是一個(gè)多元共治的體系，其不僅僅是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)，更是刑事司法程序參與者公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和人民法院的共同責(zé)任。“公安機(jī)關(guān)作出不立案決定或者撤銷案件的，應(yīng)當(dāng)將案卷材料退回行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)案件作出處理”“對(duì)不夠刑事處罰的犯罪嫌疑人需要行政處理的，依法予以處理或者移送有關(guān)部門”“人民檢察院對(duì)作出不起訴決定的案件、人民法院對(duì)作出無(wú)罪判決或者免予刑事處罰的案件，認(rèn)為依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)提出檢察建議或者司法建議，移送有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處理?！保?］從中，可以清晰看出不同刑事司法機(jī)關(guān)承擔(dān)各自行刑反向銜接責(zé)任的劃分標(biāo)準(zhǔn)，即由刑事司法程序的終結(jié)機(jī)關(guān)或者說(shuō)是對(duì)刑事案件作出實(shí)體終局性決定的機(jī)關(guān)承擔(dān)行刑反向銜接職能。

檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行刑反向銜接的不起訴案件包括法定不起訴、存疑不起訴和相對(duì)不起訴等。法定不起訴和相對(duì)不起訴是對(duì)刑事案件的完全終局判斷，之后再無(wú)針對(duì)違法行為人啟動(dòng)刑事司法程序的可能。存疑不起訴的事實(shí)認(rèn)定尚不具有確定性，在重新偵查收集證據(jù)達(dá)到證明犯罪標(biāo)準(zhǔn)時(shí)還存在啟動(dòng)刑事司法程序的可能，這種終局性決定不具有徹底性。但再次啟動(dòng)的刑事司法程序與之前案件在事實(shí)認(rèn)定和證據(jù)支持上差別甚大，可視為新的案件。此外，存疑不起訴能否再次啟動(dòng)刑事司法程序尚有不確定性，為維護(hù)行政法秩序，有必要對(duì)違法行為人進(jìn)行行政處罰，因此，有必要在法律上認(rèn)可存疑不起訴的終局性，對(duì)存疑不起訴的違法行為開(kāi)展行刑反向銜接。

（二）檢察機(jī)關(guān)對(duì)行刑反向銜接的實(shí)施與監(jiān)督

在行刑反向銜接體系中，檢察機(jī)關(guān)既是實(shí)施者，又是監(jiān)督者。作為實(shí)施者，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將刑事案件不起訴和需要給予行政處罰的情況，告知、移送行政機(jī)關(guān)，并提出檢察意見(jiàn)。該檢察意見(jiàn)屬于關(guān)口前移的預(yù)防性舉措［3］，并無(wú)監(jiān)督屬性，且依附于案件的告知和移送，故該職能履行體現(xiàn)的是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行刑反向銜接的實(shí)施。作為監(jiān)督者，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)對(duì)其他主體實(shí)施反向銜接情況開(kāi)展監(jiān)督。對(duì)行刑反向銜接的監(jiān)督本身，也是行刑反向銜接機(jī)制的重要內(nèi)容。［4］作為一種外部監(jiān)督活動(dòng)，檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)有一定的謙抑性，以免侵蝕被監(jiān)督對(duì)象的權(quán)限，破壞憲法構(gòu)建的權(quán)力秩序。從近年來(lái)的立法實(shí)踐看，將依職權(quán)監(jiān)督案源限定在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，是貫徹監(jiān)督謙抑性的重要舉措。［5］從實(shí)踐層面看，檢察案件中涉及的違法情形，檢察機(jī)關(guān)有發(fā)現(xiàn)的便利條件，也利于監(jiān)督職能的履行。

檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)落實(shí)行刑反向銜接機(jī)制開(kāi)展監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)限定在進(jìn)入檢察辦案程序的刑事案件，主要是對(duì)檢察機(jī)關(guān)不批準(zhǔn)逮捕案件中公安機(jī)關(guān)執(zhí)行行刑反向銜接機(jī)制的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)辦理批捕案件，是對(duì)逮捕必要性的審查判斷，雖然可能會(huì)對(duì)公安機(jī)關(guān)就案件的實(shí)體處理產(chǎn)生影響，但該判斷不是對(duì)實(shí)體的終局性決定，檢察機(jī)關(guān)不能對(duì)此類案件實(shí)施行刑反向銜接。檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕的案件作出不批準(zhǔn)逮捕的決定，分為絕對(duì)不捕、證據(jù)不足不捕和無(wú)逮捕必要性不捕。對(duì)絕對(duì)不捕案件，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)撤銷案件或者終止偵查，對(duì)需要公安機(jī)關(guān)開(kāi)展行刑反向銜接的情況，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督督促。對(duì)于證據(jù)不足不捕的案件，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)跟蹤公安機(jī)關(guān)后續(xù)案件辦理。在公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充收集證據(jù)，后續(xù)刑事司法程序順利推進(jìn)的情況下，并無(wú)公安機(jī)關(guān)開(kāi)展行刑反向銜接的余地。在公安機(jī)關(guān)撤銷案件或者終止偵查，需要公安機(jī)關(guān)開(kāi)展行刑反向銜接的情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以跟蹤，視情開(kāi)展監(jiān)督。對(duì)于無(wú)逮捕必要性不捕的案件，后續(xù)刑事司法程序仍會(huì)繼續(xù)進(jìn)行，公安機(jī)關(guān)不會(huì)對(duì)案件作出終局性判斷，公安機(jī)關(guān)無(wú)需開(kāi)展行刑反向銜接。對(duì)于人民法院承擔(dān)的行刑反向銜接職能，檢察機(jī)關(guān)在收到無(wú)罪、免予刑事處罰的判決后，應(yīng)當(dāng)跟蹤人民法院履行行刑反向銜接職能情況，對(duì)人民法院怠于履行該職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)制發(fā)檢察建議督促其履行。

三、檢察機(jī)關(guān)對(duì)不起訴案件開(kāi)展行刑反向銜接的范圍

根據(jù)行刑反向銜接的定義，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行刑反向銜接適用于不起訴決定所羈束的違法行為。準(zhǔn)確把握其特質(zhì)，有助于確立納入行刑反向銜接的違法行為的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，能夠解答實(shí)踐中的各種疑慮。

（一）對(duì)不起訴決定所羈束的違法行為未處理，行政機(jī)關(guān)無(wú)可責(zé)性

首先，對(duì)于行政機(jī)關(guān)通過(guò)正向銜接移送公安機(jī)關(guān)作為刑事案件偵查的案件，行政機(jī)關(guān)盡到了發(fā)現(xiàn)、調(diào)查的義務(wù)，僅是因?yàn)樾淌聝?yōu)先性，需先通過(guò)刑事司法程序進(jìn)行刑事處理。在檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為不需要追究刑事責(zé)任的情況下，由于刑事司法程序的終結(jié)，對(duì)違法行為的處理由刑事處理轉(zhuǎn)化為行政處理，管轄權(quán)主體由公安機(jī)關(guān)變更為行政機(jī)關(guān)。這種變化轉(zhuǎn)移，系由行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制所形成，行政機(jī)關(guān)不存在怠于行使職權(quán)的可責(zé)性。

其次，對(duì)于公安機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)線索偵辦的案件，涉案違法行為既構(gòu)成行政違法又構(gòu)成刑事違法，盡管行政機(jī)關(guān)并未及時(shí)發(fā)現(xiàn)，但對(duì)此類違法行為，刑事責(zé)任的追究是首要的，查糾違法的責(zé)任主體是公安機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)未及時(shí)發(fā)現(xiàn)查處并無(wú)可責(zé)性。對(duì)于涉嫌犯罪的違法行為，即使行政機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)也不能查處，而應(yīng)移送公安機(jī)關(guān)作為刑事案件偵查。因此，對(duì)于公安機(jī)關(guān)自行偵辦案件，行政機(jī)關(guān)未發(fā)現(xiàn)、未作出行政處罰，并無(wú)可責(zé)性。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)制發(fā)具有程序效力、無(wú)非難性的檢察意見(jiàn)，既可以避免檢察機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)過(guò)于強(qiáng)勢(shì)而誤導(dǎo)行政機(jī)關(guān)的判斷，又可以將檢察機(jī)關(guān)所采集的信息以及分析后的案件處理觀點(diǎn)及時(shí)傳送給行政機(jī)關(guān)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)違法犯罪的一體化治理。［6］

（二）行刑反向銜接不應(yīng)涵蓋關(guān)聯(lián)違法行為

關(guān)聯(lián)違法行為是指刑事案件中呈現(xiàn)但并非不起訴決定所羈束的違法行為，包括犯罪行為牽連型、刑事案件呈現(xiàn)型等情況。犯罪行為牽連型關(guān)聯(lián)的違法行為與不起訴的涉嫌犯罪行為系兩個(gè)行為，但二者存在密切聯(lián)系，或?yàn)閷?shí)施犯罪行為作準(zhǔn)備，或?yàn)閷?shí)施犯罪行為所欲達(dá)成之目的，亦或者有其他密切關(guān)系。刑事案件呈現(xiàn)型所關(guān)聯(lián)的違法行為系在對(duì)刑事案件的深度審查中發(fā)現(xiàn)的與犯罪行為并無(wú)直接關(guān)聯(lián)，但反映出行政監(jiān)管漏洞，對(duì)犯罪形成間接影響的行為。

對(duì)于關(guān)聯(lián)違法行為，不應(yīng)將其納入檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行刑反向銜接的范圍。關(guān)聯(lián)違法行為未受到刑事追究，沒(méi)有刑事司法程序的羈束，行政機(jī)關(guān)對(duì)其的查處職責(zé)不應(yīng)受影響，行政機(jī)關(guān)未對(duì)關(guān)聯(lián)違法行為進(jìn)行查處存在行政不作為，其具有可責(zé)性。在此情形下，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)開(kāi)展行刑反向銜接，而應(yīng)開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督。

（三）行刑反向銜接應(yīng)涵蓋損害公益的違法行為

筆者認(rèn)為，行刑反向銜接體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)一體履職的辦案理念，通過(guò)行刑反向銜接實(shí)現(xiàn)了案件從刑事檢察向行政檢察、公益訴訟檢察的過(guò)渡，行刑反向銜接成為行政違法行為監(jiān)督和檢察行政公益訴訟的案件來(lái)源。行刑反向銜接是實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化的必經(jīng)程序，有其獨(dú)特性。首先，從法理層面看，檢察行政公益訴訟監(jiān)督的是行政違法行為，包括行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為。行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，有專業(yè)人員從事執(zhí)法活動(dòng)，違法情形的出現(xiàn)不存在免責(zé)事由，行政違法行為是具有可責(zé)性的行為。在此意義上，違法性與可責(zé)性系同位概念。檢察建議是具有責(zé)難性的監(jiān)督方式。行刑反向銜接對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的履職要求，并無(wú)對(duì)行政機(jī)關(guān)的責(zé)難。因此，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行刑反向銜接與檢察行政公益訴訟、行政違法行為監(jiān)督存在本質(zhì)區(qū)別。

其次，從規(guī)范層面看，最高檢印發(fā)的《意見(jiàn)》，將行刑反向銜接和行政違法行為監(jiān)督作為兩項(xiàng)獨(dú)立的工作提出要求。對(duì)行刑反向銜接中制發(fā)的檢察意見(jiàn)，《意見(jiàn)》將行政違法行為監(jiān)督作為其跟進(jìn)監(jiān)督措施，適用檢察建議的監(jiān)督方式，二者不存在隸屬關(guān)系。行政違法行為監(jiān)督與檢察行政公益訴訟都是對(duì)行政違法行為的監(jiān)督，只是檢察行政公益訴訟的監(jiān)督范圍限定在損害公益的行政違法行為［7］，二者是一般與特殊的關(guān)系，因此在《意見(jiàn)》中對(duì)行政違法行為監(jiān)督的工作要求，涉及與檢察行政公益訴訟的區(qū)分。行政違法行為監(jiān)督與行刑反向銜接的互不隸屬性，意味著行刑反向銜接與檢察行政公益訴訟也不存在隸屬關(guān)系，而是兩項(xiàng)相互獨(dú)立接續(xù)跟進(jìn)的檢察職能，在對(duì)反向銜接的后續(xù)跟蹤中，發(fā)現(xiàn)行政違法行為損害公共利益，應(yīng)當(dāng)作為公益訴訟案件線索移送公益訴訟檢察部門。