勇擔義務教育的“破風手”

上世紀八十年代初，上海的教育事業尚未從文革的破壞中全面恢復過來，數以百萬計的青年文化技術水平遠遠不能適應社會主義現代化建設事業的需要，文盲率大幅上升。為了振興上海，上海市領導決定開展中小學教育改革，逐步恢復小學、初中、高中“六三三”學制。于是，制定《上海市普及義務教育條例》（以下簡稱《條例》）擺上了重要議事日程。參與這部法規調研的原市人大常委會教育科學文化衛生委辦公室的李玉仁同志、嵇鴻群同志，講述了他們所見證的立法故事。

一場“以教育之名”展開的“田野調查”

在1984年3月舉行的市八屆人大二次會議上，33名市人大代表聯名提出《提議普及九年制義務教育》的議案。這份由時任市第八屆人大常委會教科文衛委副主任委員孟波、于漪領銜提出的議案上，密密麻麻寫滿了理由。市人大代表們對比了日本、朝鮮、泰國等世界各國正施行的義務教育政策，分析了上海在科技、教育、人才方面的薄弱環節，喊出了“上海后十年起飛要有后勁，必須大力普及九年制義務教育”的呼聲。

“上海要在四化建設中切切實實發揮‘開路先鋒’的作用。上海智力開發的深度、廣度不僅對全國影響大，世界上有識之士也是非常關注的。”議案寫就的當時，《中華人民共和國義務教育法》尚未制定，沒有可以借鑒的經驗。由孟波、于漪帶隊，任竟成、李玉仁、稽鴻群等教科文衛委負責科技、教育的市人大干部以及市教育局、奉賢區教育局的干部一行組成調研組，對本市金山縣、南市區等正在恢復辦學的地區開展了調研。

調研組看到的景象觸目驚心。在南市區，重返校園的老師們仍不敢進入辦公室辦公，而是“窩”在校門口的傳達室里。原來，歷經了十年“文化大革命”，校舍的木質材料已接近腐朽，只要一踏入室內，就會聽到“咯吱咯吱”的聲響，令人不敢駐足。不僅僅是南市區，上海各區危房校舍比比皆是?！霸谟行┺r村，一個學校就只有半個籃球場大；教舍門窗早就不全了，都是用瓦楞紙糊的；墻頭的那些磚塊用手一捻就酥成了碎渣，教育經費不足當然也沒法修繕。”嵇鴻群回憶，由于改革開放初期，政府財政資金緊張，能撥給義務教育的經費更是捉襟見肘。當時上海所有高中及初中一年的教育經費僅為復旦大學這一所高校的一半。如何籌措義務教育資金，也就成了調研組此行的考察重點?！拔覀儺敃r還去了天津、江蘇等外地省市調研集資辦學機制。那些兄弟省市為了籌措教育經費也是想方設法。嘉善縣哪怕是農民賣一捆甘蔗都要收幾毛錢的稅，就為了義務教育事業添磚加瓦。”因此，調研組決定，把加快校舍危房翻建改造、保障義務教育經費來源等相關條款寫入了條例草案之中。

在市八屆人大第四次會議上，時任上海市副市長劉振元就《條例（草案）》作了說明，闡述了義務教育的目標和對象、免費教育、家長和社會各方面的義務、提高教師的社會地位和經濟待遇、教育經費、中小學的基本建設等問題。根據代表們的意見，《條例（草案）》作了13處修改。時任市第八屆人大常委會副主任兼教科文衛生委主任委員的談家楨對《條例（草案修改稿）》作了說明。

1985年7月28日，《上海市普及義務教育條例》通過?！稐l例》第十五條專門規定“從今后一定時期內，各級財政撥給的普通教育經費的增長，應高于財政經常性收入增長的速度，并使按在校學生人數平均的教育費用逐步增長，確保普及義務教育事業發展的需要?！?/p>

朝督暮責令“軟法”變“硬法”

《條例》頒布實施后，其法規條文能否真正執行，成為市人大常委會關注的重點。1985年10月，市人大常委會委托各區、縣人大常委會組織市人大代表就地視察《上海市普及義務教育條例》的情況。1986年2月，在滬全國人大代表江澤民、胡立教、韓哲一、蘇步青等55人視察本市的義務教育情況。1987年12月，市八屆人大常委會第三十三次會議聽取、審議了市教育局《關于本市一年來實施義務教育法情況的報告》。1988年2月，市九屆人大常委會舉行第五次會議，審議、通過市人大教科文衛委員會《上海市檢查〈義務教育法〉執行情況的報告》。

從檢查情況看，義務教育在當時仍存在一些薄弱環節。其中，基層政府領導不懂法、不遵法的現象令李玉仁印象頗深。

1989年，本市有一個區政府違反義務教育法和《條例》關于“任何組織或者個人不得侵占、破壞學校的場地、房屋和設備”的規定，決定將一所中學與區公安機關對調，致使學校校舍、場地大大縮小。而當時正處在入學高峰時期，因此引起師生強烈不滿，后在人大的干預下才得到解決。可是到1990年，另一個區又發生類似的事情，甚至一再予以堅持?！坝械念I導干部甚至說：‘我這個x長，難道連這個權都沒有？’”面對調查中發現的這種違法情況，李玉仁表示相當憤慨。

又如，義務教育法對適齡兒童、少年接受義務教育作出了明確規定，然而當時仍有家長不讓子女讀書，中途退學去從藝、從商、當學徒，其中一個重要原因就是這些學生的家長認為義務教育法是“軟”法，不是“硬”法?！败洝狈梢詧绦?，也可以不執行。

至于如何扭轉人們的觀念，讓“軟”法變為“硬”法，可能還需要一些人大監督中的“硬茬”。

據李玉仁回憶，1988年的市九屆人大一次會議上，代表們在政府工作報告中發現，上海市1987年的教育經費增長幅度低于該年度的財政經常性收入增長幅度。因此，市人大代表、南市區教育局副局長盛士琰審議時提出：“這是違反了義務教育法及《上海市普及義務教育條例》關于教育經費兩個增長的規定的行為?！笔⑹跨彩?984年聯名提出普及義務教育議案的其中一名代表。代表審議后，由他提交的《切實貫徹“義務教育法”，清除教育危機，提高教育質量，制止人員素質的“滑坡”》議案共得到60位市人大代表參與簽名，引起政府部門的重視，將1988年度的本市教育經費由原來計劃增長的5.7%提高到8%。

正是由于人大的強硬監督和人大代表的敢于直言，推動了義務教育法和《條例》的貫徹與實施，也增強了各有關部門依法行政、依法管理的觀念。在此后上海不斷邁向現代化的歷史進程中，上海教育為上海的經濟社會發展持續提供著強大的人才支撐、智力支持和精神引領。

1992年3月，國家教委頒布了經國務院批準的《中華人民共和國義務教育法實施細則》，為理順法律關系和便于貫徹實施，上海市人大常委會決定不再修訂《條例》，改為制定《上海市實施〈中華人民共和國義務教育法〉辦法》，因此《條例》及其實施細則也在實施辦法實施之日（1993年3月1日）起廢止。

雖然《條例》僅僅施行了8年，但其以“破風者”的姿態為開展義務教育先行先試、率先探索，該過程既是時代使然，亦是宿命的職責。正如談家楨副主任所說：“該《條例》的頒行，為保障和發展本市的基礎教育起到了重要作用，收到了顯著效果?！? （整理：王玨婧）