地理信息技術在高標準農田建設項目審計中的運用

案例背景

截至2022年年底，全國耕地面積為19.14億畝，但是人均僅有1.39畝，不及世界平均水平的一半。可見，糧食安全問題是“治國理政的頭等大事”，是“國家安全的重要基礎”，更是我國可持續發展的“一個永恒的課題”。

高標準農田建設是鞏固和提高糧食生產能力、保障國家糧食安全的關鍵舉措。開展高標準農田建設項目審計作為一項重要任務，研究應用數據審計技術方法，是審計提質增效的重要保障。根據工作部署和年初審計計劃，T市審計局對全市2020年至2022年高標準農田建設相關政策和資金管理使用情況開展審計。審計以“政策”“資金”和“項目”為主線，以“數據分析+現場核查”雙結合模式，對高標準農田建設情況進行全流程、全鏈條審計，具體思維導圖如圖1所示。

案例的電子數據情況

主要有農業部門的高標準農田矢量數據（SHP），土地確權矢量數據（SHP），項目的規劃圖、竣工圖（CAD），歷年報批征地矢量數據（SHP），受污染耕地安全利用區域（SHP）等；自然資源和規劃部門的衛星正射遙感影像，永久基本農田矢量數據（SHP）等，具體見表1。

審計思路、數據采集以及審計方法

一、審計思路

運用地理信息系統相關技術可以從更高更寬的視角觀察審計對象，利用多部門的地形圖層疊置相交分析、快捷的面積和長度計算、準確的目標定位，以及便捷的歷史回溯功能，提升審計的工作效率和質量。

審計組在審前調查時要充分了解被審計單位的數據情況，包括財務數據和業務數據的體量、存儲介質以及操作系統等。審計過程中建立數字審計思維導圖，運用GIS、超圖、電子地圖、天地圖等技術手段，集中分析審計疑點，再按輕重緩急原則，高效分配核查任務，確保審計效率。

二、具體審計分析過程

（一）建設任務未完成

分析思路：找出2020―2021年建成的高標準農田在2019年是非耕地的地塊，在2022年仍為非耕地的地塊。

分析方法：第一步，將2020年、2021年高標圖斑通過ArcGIS 的地理處理中的聯合成圖層AA；將2019年地理國情數據中的LCA圖層中的屬性CC=“0100”（屬性是耕地）（如圖2、圖3所示），反向選擇，形成非耕地的圖層BB，用圖層AA與圖層BB相交，找出高標圖斑中非耕地的圖層XX。

第二步，將2022年地理國情數據中的LCA圖層中的屬性CC=“0100”（屬性是耕地），反向選擇，形成沒有耕地的圖層DD，將圖層XX與圖層DD相交，找出最終圖層YY。圖層YY為已建高標準農田圖層中，2019年以前、2022年均為非耕地的圖層，即建設任務未完成。YY圖層可疊加遙感影像，確定審計疑點定位，如圖4、圖5所示：

（二）“非農化”“非糧化”問題

分析思路：文件規定，對建成的高標準農田，實行特殊保護，防止“非農化”“非糧化”。找出2020―2021年建成的高標準農田中，2019年前是耕地，2022年為非耕地的地塊。

分析方法：將2020年、2021年已建成高標準農田圖斑通過ArcGIS的地理處理中的聯合成圖層AA；將AA圖層裁擦除掉2019年前非耕地BB（分析工具/疊加分析/擦除），形成耕地圖層HH，將圖層HH與圖層DD（2022年非耕地）相交，找出圖層ZZ。ZZ就是被占用的高標準農田圖層，再根據土地利用現狀圖進一步區分“非農”“非糧”，如圖6、圖7所示：

（三）建成高標準農田未納入永久性基本農田保護

分析思路和方法：依據文件已建成的高標準農田應當劃為永久基本農田的規定，可將建成的高標準農田圖層裁剪掉永久性基本農田圖層，剩余的部分即為建設高標準農田未納入永久性基本農田保護的地塊。

（四）將污染地塊納入高標準農田

分析思路和方法：將已建成的高標準農田圖斑與當地受污染耕地安全利用區域疊加，重疊部分生成審計疑點。核查時應注意先由被審計單位核查疑點地塊是否污染物超標，或者受污染地塊是否有治理方案和行動；再由審計組現場采樣，確定目前該地塊污染情況。可邀請生態環保檢測機構對疑點地塊進行取樣、檢測。

（五）高標準農田上圖位置在項目建設區域外

分析思路和方法：利用ArcGIS導入項目規劃圖，用規劃圖中的建設區域與上圖圖斑比對，核查是否將項目建設區外的耕地充作本次高標準農田建設任務上圖。最終，審計確認建設任務是否屬實。

（六）建成后的基礎設施被違規占用、損壞等

分析思路和方法：將竣工圖疊加到最新遙感影像圖上，核查建成的路、橋、渠道是否存在，有無被占用、破壞等疑點。例如，審計核查發現2021年某鎮的二標段編號DL4的道路，在遙感圖上無顯示。現場核查發現該道路因其他項目，已被拆除，造成浪費。

三、現場核查前準備

一是做好路線規劃工作。審計組根據項目特征，規劃好現場踏勘的線路和小組成員。若踏勘項目較多，可按遠近、資金量大小等篩選最優方案，開展核查，提高工作效率。

二是做好資源配備工作。主要是人員和設備的匹配，可以向國土、水利、環保等部門借用專業人員，為測量、繪圖、檢測、鑒定等工作提供技術支持；同時要配備智能手機（導航、定位、拍照）、記號筆、卷尺等相關專業設備等，提高審計的精準性，達到事半功倍的效果。

圖層疑點可以運用ArcGIS，打開ArcToolbox數據管理工具，點擊投影，生成新的圖斑aa.shp，將生成aa.shp文件通過轉換工具，轉換為kml文件，利用微信、QQ等工具傳入手機，在奧維互動地圖中打開，就可以通過手機定位導航開展現場核查。

三是做好現場審計記錄與取證。在現場核查中，要及時做好審計取證，收集相關證據，如實物、影像、詢問記錄等。發現的問題應及時取證并經被審計對象確認；對于不能及時取證記錄的，審計人員可在白紙上對踏勘時間、地址、坐標點、面積、違規問題進行簡單描述等，然后將現場與白紙記錄內容一起拍照，將標注內容融入照片里，形成備忘錄，及時匯總，以免后期造成混淆不清，給后續工作增加難度。同時，也可以采用無人機進行現場高空拍攝，進一步確認地塊現狀，確保審計取證精準。

四、目前審計工作的局限

一是缺乏專業技術人員。在審計過程中，缺少熟練掌握ArcGIS、AutoCAD等軟件的審計人員，即使聘用專業測繪技術人員，審計思路與軟件運用不能同步，影響數據分析的思路和疑點的篩選，如在圖斑相交過程中存在大量的線狀圖斑，實際為一些切割線或者道路，無法高效刪除，大大增加了核查工作量。

二是數據的精準度不高。首先是有些被審計單位提供的數據雜亂，類型不統一，增加了審計人員前期數據整理工作量。其次是部分數據安全要求較高，需要審計人員使用內部電腦完成分析，或者增加訪問密鑰，無形中提高了審計門檻。最后是提供的遙感影像的質量較差，嚴重影響審計人員對疑點的認定。

三是現場核查手段有限。高標準農田項目分布較廣，戶外核查工作量極大，核查工具的不足、落后也會直接影響審計人員的工作效率。（作者單位：江蘇省泰州市審計局）

（責任編輯：趙新江）