困于“借調”的基層干部

2024年3月底，李萍退掉在縣城租住了一年的房子，和同事完成工作交接后，獨自開車回到原鄉鎮政府單位。

30歲的她，是西南某省的一名鄉鎮公務員。2023年3月，她被借調到縣委辦。

據李萍介紹，她所在的縣委辦，40名職工中有近一半是“借調人員”，且平均年齡不超過35歲。

2024年1月1日，《中共中央國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的意見》指出，加大編制資源向鄉鎮傾斜力度，縣以上機關一般不得從鄉鎮借調工作人員。

“借調”由來已久，原是為編制不足的政府機關、事業單位補充人員，但在施行中也產生了一些問題。

“消失”的借調經歷

今年初，李萍所在地的省委組織部印發了規范借調人員的通知，通知提到，鄉鎮公務員或者事業編制干部必須在鄉鎮滿三年服務期，才能被借調；凡是在駐村任職期間的干部，不能被借調。

這是該省首次發布規范“借調”的指導意見。保險起見，借調李萍的縣委辦將未滿五年服務期的鄉鎮借調干部全部退回。

離開縣委辦時，李萍主動提出不希望借調函被放入檔案。“如果沒有這段借調經歷，我滿五年服務期就可以參加上級單位的遴選考試。”李萍在鄉鎮沒有待滿三年，在縣委辦借調的一年，她擔心不計入基層服務年限。

2023年，武漢大學社會學院博士王文杰在中部某省縣委辦掛職一年。王文杰說，大部分長期借調的干部，實際借調時間和借調函上的期限不一致，如果沒能在上級機關留用，也會影響他參與鄉鎮原單位的考核提拔，那借調這段時間，相當于他個人職業生涯一段空白頁。

與此同時，由于借調干部的人事關系在原單位，工資也由原單位發放，使得他們有時要面對派出單位和借用單位工作任務的“兩面夾擊”，很難找到歸屬感。

賈梅和李萍在借調期間都不同程度參與過原單位的工作，小到鄉鎮領導到縣里開會，負責接待，大到配合完成匯報材料。

30歲的賈梅是東南沿海某省的鄉鎮公務員。2022年8月，賈梅被通知到地級市市委辦“跟班學習”。在單位的OA系統里，她的權限只能聯絡鄉鎮的同事。借調期間，與市直單位的同事有業務往來，都要線下添加對方好友。直到工作兩個月后，她配合發布群公告，才被拉入督查工作聯絡群。

和李萍不同，賈梅從來沒有爭取留用的想法，因為她所在的地級市有規定，借調干部達到副科級別，才有資格從鄉鎮調入市直單位。

“上級機關不主動還人，下級機關難開口要人”

據王文杰觀察，借調人員普遍有兩種心態：一種是政治激勵效應，基層干部借調到上級機關，工作動力更強；另一種是發現沒有留用機會后，評優和晉升機會也減少，他們的工作積極性就會受挫。

自1993年10月國內開始推行公務員制度以來，借調人員呈現出多元化的特點。在王文杰看來，借調作為一種非正式的人才交流和公務協助方式，存在一定合理性，是上下級機關的一種溝通方式。

到了2006年1月1日，《公務員法》正式實施，各地也開始規范借調人員。

2021年9月，河南大學黨委宣傳部部長王明欽在一篇文章中提到，借調之“亂”的根本原因在于，政府機關、事業單位編制結構未能根據經濟社會發展和形勢變化進行適時調整，導致工作和人員不匹配，只能靠借調來完成任務。

王文杰掛職的縣委辦，總共有20多個行政人員，借調人員占三分之一，7個科室平均有2人承擔具體工作，議事協調機構和領導小組也需要有專人負責。“一旦有新的治理事務，縣級單位從鄉鎮‘借調’有基層工作經驗的年輕干部是最直接的招人方式。”

但事實上，由于上下級機關的不對等，“借調”往往有借難還。華南師范大學政治與公共管理學院教授張強表示，上級機關以借調、抽調、跟班學習等名義將下級機關的干部“借”過來，在專項工作、臨時性、重要工作結束時，原則上應把人還回去。但如果上級機關不主動還人，下級機關也很難開口要人。

賈梅“跟班學習”滿6個月后，科室負責人希望她能延長時間，于是給她所屬的鄉鎮黨委書記打了通電話，她“跟班學習”的時間便延長至9個月。

“長期借調”一定程度上增加了基層單位業務運轉的壓力。張強在基層調研時發現，業務骨干被借調支持上級單位的工作，導致鄉鎮人手不足的情況普遍存在。

年度考核的“邊緣人”

2019年，中共中央辦公廳印發《公務員職務與職級并行規定》第十九條規定：公務員晉升職級所要求任職年限的年度考核結果均應為稱職以上等次，其間每有1個年度考核結果為優秀等次的，任職年限縮短半年；每有1個年度考核結果為基本稱職等次或者不定等次的，該年度不計算為晉升職級的任職年限。

賈梅所在的鄉鎮政府年度考核優秀等次20%左右。與她同期入職的10人中，有6人2022年度考核“優秀”，有3人2023年度考核“優秀”，唯獨她連續兩個年度都是“稱職”。在獎金分配和晉升職級方面，與同期入職的同事相比，處于劣勢。

賈梅說，和她同樣被“借”出去的六七名同事年度考核全部是“稱職”。賈梅記得，有鄉鎮領導討論年度考核時稱：“如果把‘優秀’給借調出去的人，怎么對得起在單位里累死累活的人。”

2022年考核結果出來的那天晚上，賈梅反復翻看自己的社交媒體賬號，上面記錄了很多次她加班到凌晨的經歷。“我上班不是為了躺平或者晉升，只是希望得到肯定。”

某市直部門副局長提道：“有位同志在我單位借調時間一年，表現很優秀，但是原單位的領導和同事對其工作事跡并不了解，我向其單位溝通過，但是考慮到其他在崗工作同志的情緒，一等還是沒有給到他，我看工作人員情緒比較低落。”

王文杰說：“民意是影響考核、提拔的重要因素。”2023年，在他掛職期間，一名在縣委辦借調了一年多的鄉鎮干部申請回到鄉鎮。“因為鄉鎮還有半年舉行領導班子換屆，他的領導建議他早點回去適應工作，加強與同事的交流，便于參加新一輪的換屆。”

“借調”如何規范？

清退借調人員，并非今年開始執行。

據報道，2014年，湖南省僅清理省直機關一年以上借調人員就達1100多人；山西省機關事業單位清退借調人員1632人。

全國政協委員胡衛指出：“有的政府機關借調下級機關或事業單位的干部，并不是用來完成臨時性任務的，而是長期從事一般性的工作，也使這部分被借調人員在工資晉級、職務晉升、考核獲獎、職業生涯發展和工作積極性上受到影響。”

對此，國家也多次強調“非必要不借調”的導向。

在張強看來，規范借調是一個復雜的課題，還有許多需要厘清和研究的問題。“如果以‘借調’名義借上來的人員被清退回去，那么以‘專班’‘抽調’的形式借上來的人員是否也要退回去？”

王文杰建議要規范借調時限，借調到期后若無特殊情況，借調干部必須返回原單位工作。如有特殊情況，需按規定報請組織人事部門和相關領導批準，補齊手續后方可繼續借調。

關于借調干部的考核痛點，王文杰補充道，“借調期限滿6個月以上的，年度考核在借入單位進行”這樣的管理辦法，應該進一步落實和監督。不能讓借調干部陷入“爹不疼，娘不愛”的尷尬處境。

（摘自《解放日報》）