“揭榜掛帥”助力鹽城高質量發展的路徑研究

創新是經濟高速增長的重要驅動力，也是企業保持行業核心競爭優勢的重要支撐。基于國際貿易比較優勢理論的產業分工實現了各國互利共贏，但在全球經濟下行壓力加大、國際競爭日趨激烈以及發達國家科技封鎖的背景下，缺乏關鍵核心技術嚴重阻礙了中國經濟的高質量發展。2023年，習近平總書記在江蘇考察時強調，“中國式現代化關鍵在科技現代化。江蘇要在科技創新上率先取得新突破，打造全國重要的產業科技創新高地，使高質量發展更多依靠創新驅動的內涵型增長”。鹽城具有汽車、鋼鐵、電子信息、新能源等主導產業，全國城市經濟總量排名前40名，產業優勢明顯、特色鮮明，具備實施創新驅動發展的基礎。實施創新驅動發展、突破關鍵核心技術以及實現價值鏈躍升是實施鹽城經濟高質量發展的根本路徑。

2016年4月19日，在網絡安全和信息化工作座談會上，習近平總書記指出：“可以探索搞揭榜掛帥，把需要的關鍵核心技術項目張出榜來，英雄不論出處，誰有本事誰就揭榜”。“揭榜掛帥”作為完善國家科技治理體系重要抓手，是指將目標明確的科技難題和關鍵核心技術向社會公開張榜，英雄不論出處，誰有本事誰就揭榜，從而征集“帥才”進行科技攻關的一種制度安排。它是突破體制機制束縛的新型科研組織形式。近年來，鹽城認真貫徹和落實習近平總書記重要講話精神，在市委、市政府的正確領導下，鹽城開展了數字化關鍵技術、可再生領域等一系列“揭榜掛帥”項目，實施了促進創新資源集聚的政策，科技創新實力穩步提升。為進一步提升鹽城產業創新水平以及實現高質量發展，應準確認識“揭榜掛帥”助力鹽城產業創新和高質量發展的機理，完善“揭榜掛帥”制度。

一、“揭榜掛帥”助力鹽城高質量發展的機理

（一）把握產業方向，提升創新水平

從事技術創新需要企業長期資金投入且面臨研發風險，對于企業規模和科研經費投入具有很高要求，導致企業固守傳統的產業分工角色而不愿投身技術創新活動。在創新驅動發展和高質量發展背景下，政府主導科技政策有利于把握產業方向，提升城市創新水平和競爭力。政府主導的“揭榜掛帥”項目正面產業發展中的關鍵技術需求，有利于引導全市各方資源聚焦科技攻關，有利于突破重點產業面臨的關鍵核心技術難題、引領城市產業發展并實現價值鏈躍升，從而帶動城市高質量發展。

（二）彌補創新溢出，引導企業創新

科技創新往往存在外部效應，即一部分科研收益外溢給了社會而無法收回。科研收益外溢降低了企業目標利潤，從而抑制了企業從事技術創新的積極性。在“揭榜掛帥”項目實施過程中，除技術需求企業提供科研經費，市政府也按照一定比例提供財政資金支持。市財政資金有助于消除企業創新溢出的顧慮，彌補企業創新活動未來可能損失的外部收益，從而有助于推動面臨技術需求的企業選擇開展科技創新活動并增加研發經費投入。

（三）釋放產業信號，引導市場投資

科技創新具有高風險、高投入、長周期、信息不對稱等特殊屬性，在收益率不穩定且創新成果前途不明的背景下，科技企業難以獲得外部投資者穩定的資金支持，科技創新活動開展無法獲得資金支持。在“揭榜掛帥”項目實施下，政府聚焦的是企業生產經營中實際存在的技術需求，是長期可以實現產業化并獲益的科技創新領域。“揭榜掛帥”項目重點關注的領域往往具有風向標作用，政府實施的財政補貼政策有助于為獲資助企業建立起示范效應，有助于引發追求長期高額收益的資本市場關注并進行風險投資，幫助受資助企業獲得充足的資本市場研發經費投入。

（四）搭建供需平臺，引導創新人才

區域間經濟發展不平衡導致資源流動加劇，創新人才聚集于經濟發達地區，使區域間的創新效率存在明顯差距。“揭榜掛帥”項目通過搭建揭榜掛帥平臺系統，建立科技創新供給和需求對接平臺，由政府將技術需求榜面向全社會發布，有助于吸引全國各地的創新人才，解決了技術市場中信息不對稱、技術供需錯配的困境。在“揭榜掛帥”互聯網平臺的連接下，能夠吸引到技術需求領域的亟需領軍人才并能促進研發團隊形成。

二、“揭榜掛帥”助力鹽城高質量發展的對策

（一）關注企業需求，擴大選題渠道

各地政府主導實施的“揭榜掛帥”項目主要聚焦政府關注的重點產業領域，而未充分關注各產業領域企業現實需求。在實施“揭榜掛帥”項目過程中，鹽城除重點關注傳統主導產業，也應結合自身優勢特色系統地研判產業經濟發展長期趨勢，搶抓產業風口并提前布局，關注新能源汽車、新能源、海洋經濟等具有比較優勢的戰略性新興產業，以及康養、旅游和農業等具有區域特色的產業。與此同時，在“揭榜掛帥”選題時，應充分關注和征集全市各產業發展中客觀存在的需求和難點，調動各產業主體參與創新的積極性，提升各產業創新競爭力。

（二）控制財政補助，發揮市場作用

“揭榜掛帥”項目運行主要依賴于技術需求和企業科研投入，政府財政補助只是引導企業參與創新的要素之一。“揭榜掛帥”項目主要是發揮了資源整合優勢，吸引了市場研發經費投入和研發人員。政府應側重“揭榜掛帥”項目本身的資源整合功能，選擇適度的財政科技補貼水平。應繼續完善“揭榜掛帥”配套政策，并且通過政策引導、稅收優惠、人才政策等多種手段，解決阻礙科技創新要素流動的困境。政府在對“揭榜掛帥”項目進行財政科技補貼時，應控制在合理的水平，避免過高科技補助帶來的創新效率損失和財政資金浪費。

（三）細化部門職責，完善管理機制

要改變現有的“揭榜掛帥”主要靠單個部門推行的現狀，由市級政府統籌協調全域“揭榜掛帥”項目，建立宣傳、科技、財政等多部門協同管理機制，細化征集、宣傳、平臺、資金、管理等環節各部門主體責任。在揭榜項目管理方面，應探索建立嚴格的成果階段驗收管理制度。在項目攻關過程中，政府管理部門應密切跟蹤項目研發進展，對照揭榜任務書的目標嚴格審查研發進展的目標達成度。對于未能如期完成階段目標的項目，政府管理部門應及時組織專家評審，應結合企業現實研發困境和研究進展酌情延長項目時間或清退處理。

（四）探索區域合作，提高創新效率

盡管各地實施的“揭榜掛帥”項目主要圍繞自身產業發展中的技術需求，但從全國層面而言，這些技術需求存在著一定的重復性，從而企業資金和財政資金也存在重復支出和分散支出的現象而無法發揮規模效應。一些地區的“揭榜掛帥”項目實施范圍主要是省內或市內，而忽視了地區間的創新資源配置差異，從而增加了流榜風險和研發失敗風險。因此，供給和需求兩個方面均要求“揭榜掛帥”項目運行層次應提升至區域乃至全國。在面臨相同或類似技術需求的背景下，分屬不同地區的企業和政府可以探索有效的合作機制，利用更大額度的企業科研投入和財政配套補助可以尋求更精準更有效的技術解決方案，同時，也大大降低了流榜或研發失敗的風險。

本文為2024年度鹽城市社科基金項目“‘揭榜掛帥’助力鹽城經濟高質量發展的路徑研究”（項目編號：24skA182）階段性成果。

（作者單位：鹽城地域文化與社會治理研究院）