政府主導型鄉村旅游地可持續發展路徑研究
——以廣安市白坪—飛龍鄉村旅游度假區為例

詹嘉鈴 楊 霞

（西華師范大學地理科學學院，四川 南充 637000）

0 引言

發展鄉村旅游業是實現農村經濟社會發展、鄉土文化傳承、生態環境保護的重要途徑，發展鄉村旅游業能夠留住鄉村人口、吸引勞動力回流，助力鄉村地區可持續發展。2022年中央一號文件提出實施鄉村休閑旅游提升計劃，支持農民直接經營或參與經營鄉村民宿、農家樂特色村（點）發展。在此背景下，我國鄉村旅游業發展迎來重要機遇。然而，即便有政策支持，我國鄉村旅游業發展仍面臨同質化競爭、專業人才缺乏、投融資困難等困境。尤其是在政府主導型鄉村旅游地，政策支持更加明顯的同時，出現了政府職能“缺位、錯位、越位”、不同部門多頭管理、政府行政主導取代社區村民自治、市場功能發揮受限等問題。因此，如何推動鄉村旅游業走出困境、走向復蘇，是目前我國政府主導型鄉村旅游地面臨的普遍難題。

在鄉村旅游業發展初期，我國學者借鑒國外經驗并反思國內現狀，認為地方政府的正確引導、規劃和管理能促進鄉村旅游業發展。隨著鄉村旅游業的深入發展，政府主導下的鄉村旅游項目逐漸陷入凋敝困境，相關人員開始關注鄉村旅游業發展中政府職能的定位。鄉村振興戰略提出后，各地政府高度重視鄉村旅游業發展，部分學者開始研究鄉村旅游與政策制度的相互作用機制，以尋求鄉村旅游發展新出路。四川省廣安市武勝縣白坪—飛龍鄉村旅游度假區作為典型的政府主導型鄉村旅游地，在利好政策環境下，經歷探索、發展和短暫繁榮后，開始呈現發展停滯甚至衰落的趨勢。基于此，筆者在梳理白坪—飛龍鄉村旅游發展歷程的基礎上，對其發展現狀及存在的問題進行定量和定性結合分析，提出鄉村旅游高質量、可持續發展對策，為白坪—飛龍鄉村旅游度假區及其他同類型鄉村旅游地可持續發展提供一定的理論參考。

1 研究區概況

白坪—飛龍鄉村旅游度假區位于廣安市武勝縣，含飛龍鎮、三溪鎮、鳴鐘鎮3個建制鎮33個行政村，面積約120 km。武勝縣地處四川省、重慶市接合部，與南充市、遂寧市、合川區等地交界。白坪—飛龍鄉村旅游度假區坐落于武勝縣東北角，與武勝縣城沿口鎮、廣安市岳池縣相鄰，遂廣高速、廣瀘高速、省道304、岳武路貫境而過。同時，白坪—飛龍鄉村旅游度假區擁有飛龍武廟、觀音閣寺、勝天渡槽等多個地方文物保護單位，是國家4A級旅游景區、全國休閑農業與鄉村旅游示范點。

2 白坪—飛龍鄉村旅游發展歷程

白坪—飛龍鄉村旅游發展歷程可分為3個發展階段：第一階段為2000—2012年，白坪—飛龍鄉村旅游處于早期探索和起步時期，尚未實施旅游規劃；第二階段為2013—2017年，當地政府開始編制旅游規劃，白坪—飛龍鄉村旅游在規劃指導下發展態勢良好；第三階段為2017年鄉村振興戰略提出至今，地方政府推動鄉村旅游與鄉村振興戰略銜接，白坪—飛龍鄉村旅游在政府主導、投資擴大的背景下得到新發展，但由于一些內外因素的制約，鄉村旅游可持續發展正面臨挑戰。

2.1 鄉村旅游業的早期探索與起步階段

20世紀80年代中后期，我國鄉村旅游在農家樂的興起和發展中拉開序幕。1998年起，原國家旅游局先后4次推出鄉村旅游主題年，鄉村旅游發展進入新高潮。在全國鄉村旅游如火如荼發展的這段時期，深居內陸、經濟發展水平較低的白坪—飛龍地區未能乘勢發展鄉村旅游。直至2000年，武勝縣飛龍鎮被命名為“中國民間藝術（竹絲畫簾）之鄉”，白坪—飛龍鄉村旅游才逐漸步入早期探索階段。經過“十一五”時期農業與旅游業融合發展的探索，武勝縣政府將原白坪鄉、飛龍鎮、三溪鎮（今飛龍鎮、三溪鎮）連片規劃，成立白坪—飛龍新農村示范區。2012年，由當地政府牽頭著力打造白坪—飛龍鄉村旅游度假區，推進公共設施與生態環境改善，白坪—飛龍鄉村旅游業在探索中不斷發展。

2.2 利好政策與規劃指導下的發展階段

2013年11月，習近平總書記到湖南省湘西土家族苗族自治州考察時，首次提出“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的指示。同年，原農業部啟動“美麗鄉村”創建活動，隨后發布美麗鄉村建設十大模式，其中包含休閑旅游模式。鄉村旅游與精準扶貧、美麗鄉村建設全面銜接，促使農業與休閑、觀光、生態等結合，推動旅游業與農業滲透融合。白坪—飛龍地區具備發展鄉村旅游的資源基礎、區位條件和實踐經驗，2013年武勝縣將旅游業作為白坪—飛龍地區美麗鄉村建設的重要產業納入河東片區新農村示范區總體發展規劃，為白坪—飛龍鄉村旅游業發展搭建起主體框架。2014年8月，在地方政府的投資和支持下，白坪—飛龍鄉村旅游度假區成功創建為國家4A級旅游景區。

2.3 鄉村振興戰略背景下的新發展階段

2017年，隨著鄉村振興戰略的提出，我國鄉村旅游發展迎來新機遇。武勝縣聯合第三方專業機構，啟動編制《白坪—飛龍鄉村振興示范區總體發展規劃（2017—2030年）》。在規劃指導下，政府組織開展旅游人才培訓，推動旅游項目創新，在探索鄉村旅游與鄉村振興融合發展新思路的過程中，培養出“旅游+農業”“旅游+文化”“旅游+生態”

等新產業、新商業、新業態，推動鄉村旅游提質增效發展。2018年6月，白坪—飛龍鄉村旅游度假區被授予“中國農業公園”稱號，次年入選國家鄉村旅游發展 典型案例。

3 白坪—飛龍鄉村旅游發展存在的問題

通過梳理白坪—飛龍鄉村旅游度假區的發展歷程發現，白坪—飛龍鄉村旅游業起步較晚，早期缺乏統籌規劃，同質化發展問題不斷積累。同時，政府主導的鄉村旅游發展模式使市場、社區、鄉村居民等重要主體參與不足。在當地鄉村旅游發展過程中，政府缺位、錯位和越位問題漸顯，進一步導致當地投融資能力、信息化建設、基礎設施和服務設施配置、人才培養等與鄉村旅游業發展新需求脫節，阻礙著白坪—飛龍鄉村旅游業高質量、可持續發展。

3.1 政府主導下發展主體錯位

鄉村旅游業發展離不開政府、市場、社區和當地農戶的共同推動。單政府層面，鄉村旅游就涉及農業農村、文化和旅游、自然資源和規劃、交通和林業等多個職能部門。通過對白坪—飛龍鄉村旅游度假區發展歷程的梳理發現，在鄉村振興戰略背景和績效激勵機制下，當地政府高度重視鄉村旅游發展，但政府各部門具有相對獨立性，在職能分工上存在交叉和混淆情況，導致項目投資效率低，難以吸引外部資金投入，加劇資金短缺。地方政府大包大攬的“全能者”定位，不僅阻礙了市場、社區參與投資建設，而且造成作為鄉村旅游主體的當地農戶被客體化、邊緣化，不利于鄉村旅游業高質量、可持續發展。在這種前期發展不夠規范，未能形成長效發展動力和良好市場環境的情況下，隨著政府機構的改革和財政投入的減少，如果不及時正確定位政府職能、明確鄉村旅游發展主體，白坪—飛龍鄉村旅游業發展將陷入融資困難、資金短缺的困境。

3.2 信息化和數字化建設滯后

白坪—飛龍鄉村旅游度假區市場輻射半徑為車程1 h左右，客源主要來自武勝縣及其周邊城市，包括廣安市、南充市、遂寧市、重慶市和成都市等，且以自駕度假和過境旅客為主。短程自駕游旅客在選擇旅游目的地時，常考慮成本、距離、線路等因素。而在移動互聯網時代，旅游度假區吃、住、行、游、購和娛等各方面的信息化、數字化程度直接影響游客對旅游成本、可達性和便捷性的判斷。白坪—飛龍鄉村旅游度假區的主要投資開發者和管理者為政府，但其專業性和前瞻性不足，對信息化建設重視程度不夠，營銷模式單一且理念落后，難以滿足信息化時代消費者的便捷需求，在一定程度上會對游客體驗造成負面影響。

3.3 旅游服務配套設施不完善

公共設施的數量、規模、分布和配套在一定程度上能反映出鄉村旅游空間發展格局，合理的旅游公共設施配套有利于鄉村旅游業可持續發展。白坪—飛龍鄉村旅游度假區涵蓋飛龍鎮、三溪鎮、鳴鐘鎮3個建制鎮33個行政村，但政府在規劃建設白坪—飛龍鄉村旅游度假區時，僅將高洞村、盧山村等村莊及周邊較小區域作為主要開發區域，忽略了其他村域鄉村旅游開發和公共設施建設。分析區內旅游相關POI數據發現，旅游公共設施集中分布在飛龍鎮盧山村、高洞村、白坪村一帶，客棧民宿、餐飲飯店多建設在高洞村和盧山村（見圖1）。大部分旅游配套設施分布在度假區中心地帶，對周邊其他村落輻射覆蓋范圍較小，難以帶動區內其他村落鄉村旅游發展，未能形成區域聯動的鄉村旅游錯位發展格局，在一定程度上制約著鄉村旅游多樣化發展。

圖1 白坪—飛龍鄉村旅游度假區各村莊基礎設施和服務設施數量

3.4 高素質旅游從業人員匱乏

在鄉村旅游區，當地村民和鄉村旅游從業者的綜合素質與服務質量直接影響游客體驗。由于人才引進環境不夠優良，政府主導的行業培訓缺失，加之人口老齡化問題突出，常住人口受教育程度低，白坪—飛龍鄉村旅游度假區服務人員綜合素質和從業技能普遍不高。根據武勝縣第七次全國人口普查公報統計，飛龍鎮、三溪鎮、鳴鐘鎮常住人口5.6萬人左右，60歲以上人口占比約30.86%，其中65歲以上人口占比約24.08%，人口老齡化程度高于四川省平均水平（見圖2）；15歲以上人口平均受教育年限 7.62 a，較四川省平均受教育年限低1.62 a（見圖3）。青年勞動力和高素質人才匱乏，使白坪—飛龍鄉村旅游度假區常住居民綜合素養與鄉村旅游發展需求不匹配，旅游從業者專業素養與鄉村旅游高質量發展需求脫節，影響游客體驗和旅游印象，不利于白坪—飛龍鄉村旅游度假區進一步發展。

圖2 白坪—飛龍鄉村旅游度假區常住人口年齡結構

圖3 白坪—飛龍鄉村旅游度假區常住人口受教育程度

3.5 旅游產品較落后且同質化嚴重

白坪—飛龍鄉村旅游開發較晚，政府對市場信息把握的不完全性及發展初期的從眾行為，使早期規劃缺少地方特色。在發展過程中，地方政府對特色資源的挖掘不夠，主推“食宿經濟”，農旅、文旅融合程度低，難以滿足新時期游客更高層次的旅游需求。同時，由于政府獲取的信息滯后，未能及時根據市場需求轉變資源淺層次開發的策略，導致規劃缺乏特色、產品簡單重復，進而使白坪—飛龍鄉村旅游度假區陷入對內不同業主間、不同村落間同質化競爭嚴重，對外旅游產品、旅游體驗項目特色不鮮明的 困境。

4 白坪—飛龍鄉村旅游可持續發展對策

白坪—飛龍鄉村旅游度假區雖已取得一定的發展成效，但在發展過程中日益積累起來的問題正阻礙著當地鄉村旅游高質量、可持續發展。在此背景下，提高信息化建設水平，優化資源配置，完善人才結構，推進文旅深入融合，補齊技術、設施、營銷等短板，是白坪—飛龍鄉村旅游未來的發展方向。

4.1 推動政府與多元主體共建共享

在鄉村旅游發展過程中，政府在政策支持和統籌規劃中發揮著重要作用，多元主體共同參與能激發旅游經濟發展活力。鄉村旅游業本身具有較強的弱質敏感性，白坪—飛龍地區政府主導的鄉村旅游發展模式，使其投入機制單一、資金來源單一，加劇了鄉村旅游發展的不可持續性。因此，為彌補這一缺陷，應構建合理的利益分配機制，發揮政府政策引導和行政管理功能，激勵和引導企業、金融機構及當地居民共同參與，吸引社會資本投入，協調推進多元利益主體共治、共建和共享。

4.2 依托網絡優勢，推進信息化建設

5G時代的到來為鄉村旅游發展帶來了新契機，如AR技術、GPS定位和導航服務等的應用正推動鄉村旅游朝著智慧化方向發展。伴隨5G時代的到來，政府在制定相應規劃時，應加強信息網絡基礎設施建設，并結合當地獨特的鄉村意象和文化資源，以新時期游客高層次、多樣化需求為導向，開發具有地方特色的數字化旅游產品，以數字技術賦能鄉村旅游。

4.3 盤活存量與優化增量并重共進

盤活旅游設施富余區存量、優化新增旅游建設指標配置是確保現有旅游空間格局合理化的重要手段，二者同等重要，應同時推進。一是盤活富余存量。在鄉村客棧、民宿酒店中融入地方文化元素，因地制宜開發四季旅游產品，以改善資源富余區旅游設施閑置現象，提升周邊景區和旅游項目吸引力，促進民宿經濟發展。二是優化建設增量。政府分配新增建設指標時，應注意結合最新規劃，推動資源合理配置，為鄉村旅游資源缺乏區提供交通、餐飲、住宿等硬件支撐，推動區域錯位發展，打造多元化的鄉村旅游發展格局。

4.4 完善培訓機制及人才引進策略

白坪—飛龍鄉村旅游度假區人口老齡化現象嚴重，常住人口受教育程度較低，農民綜合素質不高，旅游從業人員缺乏專業性。因此，在推進鄉村旅游轉型升級時，政府應重視培訓引導，完善人才引進策略。一是完善人員培訓機制。實施高素質農民培訓計劃，提升農民綜合素養，建立利益聯結機制，帶動全民參與，推動共建共享、共同富裕。二是健全人才引進機制。政府在制定人才引進政策時，應落實公開招聘傾斜政策，根據地區發展需求，重點吸引旅游、管理、規劃、新媒體、文化藝術等領域專業人才和鄉土人才回村發展，從而保障白坪—飛龍鄉村旅游高質量、可持續發展。

4.5 深挖地方文化，打造特色旅游區

多年來，當地政府各部門制定一系列政策，推進白坪—飛龍文旅融合發展，但成效并不顯著，主要原因在于對本土文化的挖掘提煉不夠。政府應轉變其“大包大攬”的角色定位，激勵和引導社區、村民參與規劃、建設和管理。有關部門應多走訪、多調研，聽取當地農戶意見，深入挖掘白坪—飛龍鄉村旅游度假區的鄉村旅游資源和特色文化資源，推進本土文化和鄉村旅游深度融合。在此基礎上，當地政府可與第三方專業機構合作，創建地區特色品牌，打造滿足游客更高和更深層次需求的鄉村旅游目的地，從而促進白坪—飛龍鄉村旅游業高質量、可持續發展。

5 結語

在新型冠狀病毒肺炎疫情防控的特殊背景下，跨省旅游難以實現，本地旅游、近郊旅游成為目前國內旅游的主要形式，鄉村成為重要旅游目的地。此時，鄉村旅游地更應該有計劃地做好人員儲備、培訓，提升鄉村旅游從業者的職業素養和專業技能，優化鄉村旅游資源配置和調整產業結構，積極應對不斷變化的旅游需求和市場環境，為鄉村旅游恢復發展儲能。

政府主導型鄉村旅游地雖有政策和地方財政支持，但缺乏應對不斷變化的旅游需求和市場環境的靈活性。因此，面對多變的旅游需求和市場環境，政府應順勢轉變在鄉村旅游發展過程中扮演的角色，推動鄉村旅游發展從政府主導轉向政府引導，引進市場和社會資本，激勵社區和農戶參與，改善投融資環境，提升資源配置效率，從而推進鄉村旅游高質量、可持續發展。