盡責式治理:黨建引領鄉村精細化治理的實踐機制

黨艷東 何得桂

摘?要：是否盡責是善治的重要衡量標準。充分發揮黨建勢能要注重以治理責任為紐帶，根據鄉村治理責任屬性和治理條件推進盡責式治理，更好地創新組織載體、整合要素資源和優化治理責任，從而推動鄉村精細化治理。基于黨建引領基層社會治理鎮安探索的研究發現，為克服條塊關系不優和治理懸浮化困境，需要以融合共生的理念和方式推動治理責任落實和治理范式革新;通過強化人民至上的責任觀，優化“人人有責”的治理結構，達成“人人盡責”的預期治理行為。從“大治理觀”和高效能治理視野審視黨建引領鄉村精細化治理的實現路徑，要更加重視治理責任重構和優化、治理方式更新和完善以及治理機制改進和創新，進而推動基層黨領共治型的盡責式治理，提升鄉村基層治理善治能力。

關鍵詞：盡責式治理;黨建引領;治理責任;精細化治理;善治能力

中圖分類號：D422.6;D267.2 ???????文獻標志碼：A 文章編號：1009-9107（2024）04-0013-12

一、問題提出與研究進展

社會治理精細化是中國式現代化的重要內容。精細化治理強調精確、規范和細致，試圖通過標準化、信息化等方式促進社會的高效能治理。黨的十八屆五中全會提出“推進社會治理精細化”，此后基層治理創新蓬勃發展。隨著脫貧攻堅取得全面勝利以及鄉村振興戰略的實施，數字下鄉應運而生，鄉村社會的精細化治理趨勢愈加明顯。“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉社區治理體系”［1］是黨和國家意志的重要體現。但是，鄉村精細化治理實踐往往遭遇社會基礎與治理模式不夠匹配所引發的“功能異化”問題［2］。積極探尋精細化治理的有效實現方式，關乎中國式現代化的成色。目前，有關鄉村精細化治理的研究主要涉及如下方面。

其一，關于鄉村治理方式轉型的研究。隨著現代國家建設的推進，我國治理模式從“簡約治理”轉向“精細治理”。這一轉型包含治理流程再造、治理技術更新、治理成本降低以及群眾需求的差異化滿足。有研究認為，目前鄉村治理存在公共性不足、有效性非均衡和社會性依附現象，治理弱點和盲區依然存在，破解路徑在于以問題為導向的精細化治理［3］。鄉村發展日益受到國家重視。通過資源反哺，國家為鄉村地區注入公共產品與發展項目，也進一步支配鄉村相關事務［4］。通過制定鄉村產業發展、空間規劃、人居環境、文化服務、治理有效等方面的指標體系，體現國家對鄉村發展的關切，以及標準化、精細化治理技術的實踐應用。基于行政推動，鄉村治理制度日益精細化。以網格化治理為代表的精細化治理方式成為破解治理困境的重要舉措，其在與優秀傳統文化、情感的結合中有效增強鄉村治理能力［5］。

其二，關于鄉村精細化治理實踐及運行邏輯分析。基于結構視角，通過轉變治理理念、治理目標、治理主體、治理客體、治理資源、治理方式等結構要素，推動鄉村治理邁向精細化［6］。破解鄉村環境治理體制困境要從價值、結構與過程等維度探求精細化轉向［7］。鄉村治理精細化將促進行政與自治的結合以及法治與德治的互動。與此同時，為應對日益復雜的社會問題，基層積極運用網格化治理、積分制治理等治理技術，提升鄉村精細化治理能力。技術理性助推鄉村治理數字化。基于數字化支撐的平臺型治理，助推鄉村高效能治理［8］。不論是村干部坐班制［9］、職責分工，還是績效考核、提級管理，這些均反映鄉村治理制度的科層化和精細化的趨勢。治理單元下沉，推動末梢治理，從而提升精細化水平。

其三，關于黨建引領鄉村治理的理論和實踐研究。基層黨組織是推動鄉村治理現代化的主心骨。現代政黨組織向鄉村社會的全面滲透，已成為鄉村治理的權力主體并充分整合鄉村社會［10］。中國共產黨的領導是當代中國的最大優勢。黨建引領鄉村治理是對治理環境變化和條件的積極回應和有力重塑。黨組織在鞏固基層政權和推進鄉村善治中發揮領導作用。黨建引領的關鍵在于黨組織在鄉村基層的“實際在場”［11］，還需打造公共空間、重構末梢治理主體并重塑互惠型共同體，進而構建黨領共治的鄉村治理結構。通過強化黨組織政治功能和組織功能，凝聚治理主體合力，提升鄉村善治能力。面對鄉村治理主體弱化、動能不足、社會資本匱乏，黨建引領通過再造主體動力、更新價值理念和優化社會資源、驅動組織功能再造，實現鄉村治理現代化［12］。通過自治、法治和德治的融合發展，黨建引領促進鄉村全面振興。黨建引領基層治理發揮價值遵循和行動倡導作用具有政治整合、資源整合以及利益協調、組織協調的作用［13］。基于黨建引領的屬性治理［14］，以黨建力量重組治理要素，為鄉村建設提供更多的組織資源并激發內生發展動能。黨建引領通過把制度優勢更好地轉化為治理效能，進而增強基層善治能力。

既有研究擁有重要價值，但還存在如下限度。其一，既有研究主要從鄉村精細化治理的生成邏輯、創新路徑、運行機制方面展開，側重微觀維度和實踐發展層面探討，還相對缺乏鄉村精細化治理的理論建構。其二，既有研究著重闡釋黨建引領鄉村治理的功能，但是對黨建引領鄉村精細化治理的主要機理探討還有待拓展。其三，既有研究成果主要基于組織動員視角，而基于善治能力視野分析黨建引領鄉村精細化治理的機制偏少。其四，既有的黨建引領鄉村治理研究更多是基于政策執行、治理效能的維度，而相對缺乏責任維度的審視。鄉村治理責任是相關治理主體良性互動、協同共治的核心因素。基于上述分析和判斷，本文將以黨建引領基層社會治理實踐為研究對象，從治理責任角度探討黨建引領鄉村精細化治理的實踐機制。

二、分析框架構建與研究案例選擇

責任是現代國家的核心底色。社會公共空間中，責任形塑人與人之間的互動方式，規制人與國家之間的互動模式［15］。在鄉村治理領域，治理責任主要是指鄉村基層組織凝聚力量、科學配置資源，進而推動鄉村治理的動力、意愿和職責。近年來，基層避責現象引發廣泛關注，特別是基層與地方政府的下級向上級的反向避責現象尤為突出［16］。國家現代化進程中，治理任務下沉，基層責任超載，鄉鎮采取多種策略規避責任，對基層現代化治理體系和治理能力構建產生負面影響［17］。黨領共治離不開基層治理責任主體的擴展。但是實踐發展存在基層治理責任與治理能力錯位、“責任甩鍋”等問題［18］，也面臨多元治理主體參與社會治理的責任困境［19］。治理責任視野下，黨建引領鄉村治理在于激發治理主體的主觀能動性，使其在責任觀念引導與責任結構約束之中積極履職盡責，進而推動治理有效。基于治理現代化情勢，以治理責任重塑為核心，能夠促進治理資源與治理訴求精準匹配，助力鄉村善治。以治理責任為紐帶，黨建引領鄉村善治在于科學界定治理責任范疇、優化治理主體責任結構、促進盡責式治理行動;通過構建以多元主體協同參與為邏輯起點、治理責任為主要架構、治理責任有效落實的責任履行機制，進而推動鄉村精細化治理和高質量發展。基于治理責任視野，本文分析黨建引領鄉村精細化治理的實踐機制，為達成鄉村善治提供理論支撐。

（一）黨建引領鄉村精細化治理的新視角：盡責式治理

黨領共治促進治理責任共擔以及結構優化，以責任擔當促進履職盡責，推動鄉村精細化治理，從而形成“黨組織引領、政府推動、自治組織協同、其他主體參與”的治理格局。（1）執政黨組織，其擁有權威性、影響力和組織力，在鄉村治理領域發揮統攬全局的作用;（2）政府組織，在鄉村治理技術采用、治理規則更新、治理目標制定方面發揮重要功能;（3）群眾自治組織，通過協同作用發揮，優化配置土地、資金、人員、技術等要素，從而推動鄉村發展;（4）其他治理主體，包括黨員、新鄉賢、涉農企業、村級集體經濟組織等。作為鄉村治理骨干的黨員推動治理信息傳達，凝聚和動員村民參與公共事務治理;新鄉賢、鄉村領頭雁、返鄉大學生、歸鄉能人等，在鄉村社會威望較高，是促進鄉村治理的中堅力量;新型農村集體經濟組織可為鄉村發展提供重要支撐。

基于盡責式治理視角，鄉村治理的核心命題是治理責任共擔與責任有效實現。治理責任旨在呈現一種以責任為中軸的治理形態，即治理場域中的不同治理主體以責任為互動準則。其一，各治理主體以負責的方式相互協作。在相互聯系的狀態中，多元治理主體采取負責任行為，形成相應的責任結構、職責邊界與究責機制。其二，責任是治理的中軸。治理有效要依靠盡責來實現，盡責是基層治理場域中制度化的行為方式。責任的落實除了需要具體主體完成之外，還需要穩固的制度作為保障。盡責式治理旨在關注責任通過哪些因素或機制發揮作用，特別是要厘清治理責任的實現方式。在盡責式治理中，責任既是一種理念，也是一種治理結構和治理行動。

盡責式治理離不開有效的實現方式。一是以組織載體優化為前提。充分發揮黨組織的政治優勢和組織優勢，優化基層社會治理體系，科學界定治理責任，提高政策執行力，激活末梢治理細胞。二是以重塑治理責任為橋梁和紐帶。城鎮化進程中的基層治理需求增多，原有粗放式治理難以適應變化的環境，乃至出現反向避責現象。激活治理責任可優化基層黨組織引領下的鄉村治理責任結構，推動治理需求責任到人、反饋到位，從而提升治理的主動性和敏捷性，促進基層善治。三是以要素資源整合為保障和支撐。推動信息技術、網格化治理、服務資源等要素的整合使用，使之與治理責任相匹配，促進鄉村治理體系轉型，使治理資源與治理責任結構相適應，提升鄉村治理的精確性并增強人民性，促進治理過程的透明化和標準化。四是以精細化治理為目標和導向。國家發展與鄉村社會轉型對鄉村治理提出更高要求，被動式治理難以適應治理現代化需求。鄉村治理需更加有效地推進國家治理目標的實現，也需更主動地滿足民眾日益增長的治理需求。質言之，把黨組織的領導核心作用與鄉村治理責任相貫通，進而以盡責式治理提升鄉村治理主動性、積極性，是推動治理精細化、邁向高效能的有效實現方式（見圖1）。

（二）案例選擇及研究方法

本文以陜西省商洛市鎮安縣創新基層社會治理的探索和實踐為主要研究對象。案例選擇主要遵循典型性、可復制和可推廣性原則。一是具有一定的典型性。鎮安縣黨建引領基層社會治理“1844”機制指的是圍繞一條主線即“治理方式扁平化、聯系群眾零距離、激活社會微細胞、智慧賦能高效率”;聚焦八大領域即“政策宣傳、防汛救災、矛盾調處、返貧監測、治安聯防、護林防火、風險防控、秦嶺保護八大領域”;創新四條路徑即“創新基本單元、資源整合、智慧平臺、系統調度四條路徑”;實現四大目標即“共同管理、共同治理、共同締造、共同幸福”。是脫貧地區鄉村治理創新的有益探索。它是綜合治理體系與運行機制的實踐，著力克服現代化進程中鄉村地區管不全、管不細、管不好的治理難題。地處秦嶺南麓的鎮安縣國土面積3 487平方公里，轄15個鎮（辦）、156個行政村（社區），2022年常住人口約29.57萬人。是典型的農業縣，傳統鄉村治理模式難以適應社會發展變化，需要日益精細化的治理。為此，鎮安縣深入推進黨建引領基層治理，結合鄉村治理實際積極探索基層黨建與鄉村精細化治理相融合的治理實踐。該縣面臨的治理形勢、治理要求和治理實踐集中體現了脫貧地區鄉村治理的共性特征。二是擁有可復制和可推廣性。2021年7月鎮安縣在防汛救災工作中形成“防、搶、撤”網格化治理工作機制，保障發生險情和極端天氣時群眾撤離及時、精準到位，從而最大程度保障民眾生命和財產安全。在此基礎上，探索形成黨建引領基層社會治理“1844”機制，全面提升社會治理水平。該做法獲2023年全國創新社會治理推薦案例和2022年商洛市優秀改革創新項目，已受到社會廣泛關注，并在商洛市全面推廣。2023年2月下旬筆者前往當地調研。調研主要圍繞黨建引領基層社會治理“1844”機制運行及其成效、鄉村治理議題與云蓋寺鎮、青銅關鎮、西口回族自治鎮、月河鎮等地的領導班子、村黨組織負責人、黨小組長、片區片長及鎮安縣委組織部相關負責人進行座談或訪談;同時實地調研8個鄉村治理示范村和偏遠山區村。此外，還將收集到的簡報內參、政策文件、媒體報道、工作報告等資料作為重要補充。

三、地方實踐

（一）實踐動因：破解治理需求與治理能力之間的張力

1.鄉村治理能力不足，尚未打通治理“最后一百米”。因山大溝深、居住分散，鎮安縣有1 059個村民小組。平均每個村民小組面積為3.33平方公里，偏遠村民小組有的達33.33平方公里。因管理半徑大、地域廣，導致轄區的山、水、林、田、湖、草、沙等資源存在一定程度的管理不到位現象。有的鄉村山高路遠且網絡信號弱，如果僅靠村委會干部開展管理，則力不從心。個別基層干部只報成績而不報問題。因監管偏弱、信息不對稱、服務不到位，而導致群眾的訴求通道不通暢、應急處突不及時、隱患問題難發現以及糾紛矛盾化解不力。

2.鄉村治理方式難以及時回應治理需求。以往縣、鎮、村（社區）的層級治理模式，治理中間環節較多，導致基層公共事務處置效能偏低。縣級部門各項治理措施執行效能不理想，政策措施難以及時有效化解基層矛盾糾紛和回應基層治理需求，自上而下的治理存在不及時、不敏捷等問題。與此同時，基層社會治理末端問題上報較遲緩，治理反應不迅速。自上而下的治理信息傳遞速度較慢，層層傳遞過程中治理信息容易失真。這可能將鄉村基層的一般問題演變成為復雜問題。治理方式難以有效應對基層治理需求，在基層治理的神經末梢往往造成一定的治理偏差。

3.條塊協同不足，治理效率偏低。基層治理資源分布于條塊治理部門與主體，治理資源配置存在一定程度的碎片化現象。行業部門人力、信息、資金等各類治理資源自成體系，各管一行、各治一線，通常引發顧此失彼、推諉扯皮、多頭治理等現象。各行業部門數據信息不兼容、難聯通，致使綜合運用效率不高。與此同時，因缺乏相應治理資源，基層治理屬地單位往往面對復雜治理情境而難以及時應對突發情況。若遇到突發緊急情況，基層治理條塊之間的會商研判不及時，存在難以科學決策、精準發布指令、及時調配力量、迅速處置。

（二）主要做法：組織調適、責任重塑與治理要素的優化

為有效破解基層社會治理難題，基于黨建引領“以人民為中心、以法治為依托、以科技為支撐”的治理思路，鎮安縣構建并實施以“治理方式扁平化、聯系群眾零距離、激活社會微細胞、智慧賦能高效率”為主線的基層治理機制。其聚焦政策宣傳、防汛救災、矛盾調處、返貧監測、治安聯防、護林防火、風險防控、秦嶺保護八大領域;注重創新基本單元、資源整合、智慧平臺、系統調度四條路徑;致力于實現“共同管理、共同治理、共同締造、共同幸福”四個目標。這些構筑了黨建引領基層社會治理“1844”機制。在縣級層面成立社會治理總指揮部，15個鎮（辦）和8個涉及基層社會治理的行業部門分別設置指揮部和專項指揮部專項指揮部包括政策宣傳專項指揮部、防汛救災專項指揮部、矛盾調處專項指揮部、返貧監測專項指揮部、治安聯防專項指揮部、護林防火專項指揮部、風險防控專項指揮部、秦嶺保護專項指揮部。，在156個村（社區）建立指揮所。全縣1 059個村民小組（或小區）被科學劃分為3 523個片區，并遴選相應的片長片長承擔政策宣傳、防汛救災、矛盾調處、返貧監測、治安聯防、護林防火、風險防控、秦嶺保護八大領域任務，掛牌上崗并重點做好發現問題、報告問題、處置問題、反饋結果等工作。。通過健全縣、鎮、村、組、片信息網絡系統，推動上下聯通、可視調度的三級指揮五級聯動的鄉村社會治理“鎮安探索”（見圖2）。

1.以黨組織為核心織密上下貫通、左右協同的組織體系。黨建引領基層社會治理“1844”機制充分調動各主體參與鄉村治理的主動性、積極性和創造性，不斷織密上下貫通、左右協同的鄉村治理組織體系。其一，黨組織有效嵌入鄉村基層社會。充分發揮黨組織的組織優勢，構建起縣委、鎮黨委、村級黨組織、黨小組為中心的治理組織，并將以黨組織為核心的治理組織實體化運行。黨組織成為黨領共治、系統聯動的核心動能。以黨小組為核心劃分若干片區，黨小組長指導、聯系若干片區的片長，片長主要從黨員骨干、新鄉賢等主體中選配。以片區為單位、片長為抓手，黨組織有效嵌入基層社會，增強組織力和治理功能。其二，注重超越條塊限度的橫向組織調適。通過審視以往行業部門碎片化、資源分割性、信息封閉性等問題，鎮安突出參與式治理、協同化治理，科學配置治理資源。以同級黨組織為中心優化府際權責關系和協調機制，適度超越部門界限和層級關系，從而將“部門為中心”轉向“流程化治理”，并由此予以組織調適。設置縣專項指揮部，每個指揮部由相應職能部門人員組成，專職協同參與等職責。在鎮指揮部層級，相關職能部門按照職權職責依法分類處理相應的治理問題。橫向組織調適超越條塊梗阻的制約，進而激發治理活力和發展動能，健全多元治理主體的互動機制。

2.以治理責任為主線形成主體清晰、科學分工的責任體系。強化責任意識并完善權責結構，明晰各治理主體責任。其一，以事權劃分治理責任，完善層級負責制。片長、黨小組、村“兩委”、鎮黨委、專項指揮部、縣指揮中心圍繞基層治理的小問題、一般問題、日常問題、違法行為、重大問題形成層級化解以及問題上報處置體系。在權責一致基礎上，各主體明確治理責任且在治理互動過程中構建制度化的治理關系。其二，重視數字賦能，健全屬性治理責任。以數字化治理方式推進治理過程可追蹤、治理結果可查看、治理事務可留痕。通過改變以往“村民-村干部”內循環體系，村民相關訴求可及時錄入治理信息系統，使群眾治理訴求與村莊治理外部體系更好地連接，促進訴求信息顯示有據可查，處理結果可視化。技術治理創新推動基層治理訴求超越屬地管理的限度，對治理訴求類型化標識，推動了以治理問題屬性為導向的積極治理。基于治理問題屬性劃分責任主體，明確治理主體的自主處置與問題上報規則，屬性治理成為超越屬地管理的有效方式。

3.以要素整合為策略推動扁平化、下沉式的精準賦能。通過黨建引領推動要素資源整合，鎮安縣將區域化要素資源更好地嵌入基層社會，推動治理資源面向基層精準賦能。其一，整合技術資源，深化扁平化治理。健全大數據平臺和可視系統，完善縱向貫通、橫向聯動的治理信息機制。縱向上，實現縣總指揮與專項指揮部、鎮（辦）、村（社區）、片區片長以及5 092個片長微信群、10萬戶村民的系統聯動和可視調度。橫向上，通過可視系統聯接政策宣傳、防汛救災、矛盾調處、返貧監測、治安聯防、護林防火、風險防控、秦嶺保護8個專項調度平臺，達到職能部門與末梢神經的點對點之間的貫通。綜合運用線上線下同步監測手段，完善一體化監測處置、一鍵指揮調度，做到早發現、早報告和早處置。遇到突發緊急情況，縣總指揮可跨級指揮調度黨小組長、片長，片長也可將突發情況直報各級指揮部，提高指揮效能。其二，超越行業部門壁壘，一體化運行治理資源。注重整合部門業務人員集中辦公，處理指揮中心交辦、行業部門專辦、鎮委辦上報問題，搭建行業部門特聘專家庫為基層善治提供咨詢服務。把部門已建成數據庫和監控系統全部整合接入大數據平臺，共享信息數據。在資金整合方面，采取財政預算、上級支持、集體經濟、社會力量共同支持的方式，保障片長工作補貼、大數據平臺運行。

四、實踐機制

通過重塑治理責任，黨建引領鄉村治理資源整合，優化鄉村治理責任結構，形成治理責任牽引下的精細化治理行動。該縣治理創新具有深刻的治理責任邏輯。以治理責任為基本準則，通過強化責任觀念、優化責任結構、彰顯盡責行動，進而推動精細化治理目標的達成、激發精細化治理的責任動力以及提升精細化治理效能（見圖3）。

（一）強化責任觀念，推動精細化治理目標達成

觀念背后所蘊含的內在價值能在利益多元的社會環境中增進社會共識，進而推動價值整合和行動協同。共同的責任觀念有助于消弭治理主體認知和精細化治理目標之間的隔閡。強化責任觀念是黨建引領鄉村治理的重要前提。其一，黨領共治的責任觀念健全治理制度并引導治理行動。黨組織在基層治理中嵌入“以人民為中心”的責任觀念，有利于塑造鄉村治理多元主體價值指向的最大公約數，增強鄉村治理制度的人民性和精確性，避免產生非預期的偏差現象。其二，以責任觀念化解治理主體觀念與治理目標分歧。以“共同管理、共同治理、共同締造、共同幸福”為治理目標，倡導各治理主體相應的責任共擔觀念，為打造共建共治共享社會治理格局奠定思想根基。強化責任觀念充分調動各主體參與鄉村社會治理的主動性、積極性和創造性。通過觀念共識協調利益關系，凝聚鄉村社會多重治理目標，也為基層政府、村“兩委”、新鄉賢、黨員、群眾等主體協同治理創造共識的觀念。其三，強化責任觀念有助于各治理主體對治理目標的共同理解。責任觀念使得各治理主體充分認識到基層治理中的權利、義務關系，塑造各治理主體行為期望，進而增進對治理目標的認同與理解。責任觀念與治理目標存在著內在價值的一致性，觀念是行動的基石，行動以目標為指引。責任觀念與治理目標的相互促進、相互支撐使得基層治理秩序更為協調一致。以責任觀念為基，鄉村治理最大程度容納國家治理目標、鄉村社會需求目標、村民個體發展目標，進而凝聚多重治理目標，增進鄉村治理的包容性與柔韌度。

（二）優化責任結構，激發精細化治理的責任動力

治理責任結構是治理體系的責任配置方式與治理機制的運作規則，重在解決治理主體與治理責任的匹配問題并增強治理動力。基于“一核多元”治理格局致力于推動和優化“人人有責”，激發各主體治理責任動力。其一，政黨屬性賦予鄉村治理體系的強烈責任性。作為馬克思主義使命型政黨的中國共產黨，具備強烈的時代責任感和歷史使命感。通過把高度的政治責任融入鄉村公共政策與組織行動，中國共產黨優化鄉村治理體系并彰顯出責任要素。其二，依托政黨領導核心推動治理責任的權威性配置。作為鄉村治理主心骨的基層黨組織發揮總攬全局、協調各方的積極作用。黨建引領鄉村治理責任的權威性配置，能得到其他治理主體的認同，多元治理主體協同合作的持續性較好。其三，以責任為主軸優化治理結構，激活系統聯動的治理動能。社會發展導致鄉村治理需求日益復雜且多樣。治理責任的主體已擴展到包括公共行政組織之外的自治組織、群眾、新型經營主體、社會團體等，鄉村治理結構更具開放性。通過重塑責任，更有利于構建系統聯動、責任共擔的閉環式基層治理體系。黨建引領基層社會治理“1844”機制從縱向、橫向兩個維度優化治理結構，自治、法治、德治被融入其中，進而形成縱向分層負責治理結構與橫向分工負責治理結構（見圖4）。黨領共治的治理責任涵蓋道德責任、政治責任、行政責任、法律責任等多維責任，形成配置科學、相互交織的責任網絡結構，推動鄉村治理轉向系統聯動治理和協同合作治理。

（三）彰顯盡責行動：提升精細化治理效能

治理行動是各治理主體充分發揮自身功能，履行治理責任的過程。治理行動主體的治理責任突出“人民至上”的取向，及時回應和反饋民眾的差異化需求并精準化解社會矛盾糾紛。其一，敏捷回應群眾需求。治理責任結構化也是治理職責的細分化，這有助于提升鄉村治理專業化和科學化水平。通過優化基層治理責任結構，鎮安縣細化縣域治理場域各治理主體的治理責任。通過信息技術推動治理責任履行的可視化、流程化，完善究責機制，從而增進治理主體的主動性和積極性，促使其履職盡責，及時收集、規范化處理和回應群眾需求。其二，精準化解矛盾糾紛。通過夯實基層治理責任，形成自下而上的矛盾糾紛化解責任鏈條。該鏈條融合多維治理責任和多元治理主體，使基層矛盾糾紛處置更加規范。與此同時，責任重心的下沉促進基層干部特別是鄉村干部更加深入群眾，準確把握治安形勢和治理薄弱之處。基于精準定位、分類管理和規范上報，推進多元矛盾糾紛的靶向防范和精準化解。其三，推動公共事務的協同共治。治理行動是實踐鄉村社會公共事務的責任行為。不同治理主體根據社會條件、責任擔當來積極發揮作用與功能，推動鄉村公共事務的共治，進而達成精細化治理目標。在鄉村治理實踐層面，黨員干部作為治理責任的核心主體，充分發揮引領型治理作用，帶動其他主體的積極參與。黨員干部負責任的治理行動是黨建引領鄉村精細化治理的重要展現。案例表明，黨小組長帶領片區片長，根據片區實際做好政策宣傳、汛情傳達、隱患排查、矛盾化解、治安防控等工作，這也調動起新鄉賢、村民等主體參與基層治理的積極性和主動性。治理責任牽引下的治理主體有效地執行各項政策措施，有助于達成預期治理目標，提升精細化治理效能。

新時代黨建引領鄉村治理，離不開黨建勢能釋放和黨領共治作用發揮，進而推動鄉村治理邁向精細化。基層治理現代化進程中，由行政系統單獨承擔管理責任逐步向多元治理主體共同承擔治理責任轉型［20］。治理責任轉型是基層治理范式的結構性轉換。盡責式治理是基層黨組織依托黨政權威促進基層治理責任邁向制度化和靈活性，達成基層治理有效與治理規范的積極效果。其一，通過強化責任觀念、優化治理責任結構、彰顯盡責行動，將治理責任深度地嵌入基層治理全過程。這不僅體現在治理行動過程，盡責式治理更重要的是筑牢基層治理體系與治理能力現代化的責任基礎。筑牢基層治理責任能避免治理主體多元、行動方式多樣所引發的責任缺失，以及規制基層組織避責的治理傾向。其二，構建和完善適應現代化治理趨勢的治理責任框架，推進多元主體更好地履行治理責任。盡責式治理視角下，黨建引領鄉村治理責任結構的優化，主要從責任承擔主體、責任承擔內容、負責對象、運行機制以及責任產生的結果推動鄉村治理形成權責清晰、邊界明確的治理體系，也推動治理主體結成緊密的責任共同體，進而整體性地驅動鄉村治理更為精細、更加有效。其三，注重發揮黨建化治理對鄉村社會的引領功能，增強基層善治能力。基層黨建與鄉村治理相融合，形成以基層黨組織為核心的鄉村社會治理結構體系。它使直接聯系和服務群眾更加密切，促進資源下沉、優化治理單元、強化黨組織的政治功能和組織功能，進而推動責任與權利的平衡、效率與公平的兼顧，提升鄉村治理體系運作效能。

五、復合型驅動：黨建引領鄉村精細化治理的三重實踐邏輯

黨領共治作用于鄉村精細化治理，是多維因素而不是單一因素作用的積極結果。案例分析表明，推動鄉村精細化治理生成的實踐邏輯主要表現為黨建化治理邏輯、盡責式治理邏輯和現代化治理邏輯。這三種邏輯在鄉村治理領域交織互動，共同驅動鄉村治理行為的精細化（見圖5）。創新黨建引領鄉村治理機制產生于強化基層基礎、國家治理重心下移以及鄉村振興的宏觀政策環境，也是欠發達地區鄉村治理主體整合多維治理目標、優化資源配置效率以及積極應對基層治理需求驟增的一種主動性創新行為。

（一）黨建化治理邏輯：以黨建引領筑牢精細化治理基礎

黨建引領蘊含跨組織協調、搭建治理網絡、構建治理共同體的制度要素，是推動多元主體協同共治以及提升基層治理能力的重要制度安排［21］。《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出：“堅持黨對基層治理的全面領導，把黨的領導貫穿基層治理全過程、各方面。”建強基層黨組織是筑牢基層治理基礎的應有之義。基層黨組織在基層治理中發揮引領作用，使得基層治理實踐日益呈現黨建化治理模式。黨建化治理邏輯是充分發揮黨建勢能和人民偉力，注重積極治理與為民服務相結合，從而以高質量黨建推動基層善治，筑牢基層精細化治理基礎。通過組織結構嵌入和制度體系整合，黨建引領基層治理重構治理體系、重塑基層治理秩序;它將鄉村治理結構潛能更好地轉化為治理效能，釋放鄉村精細化治理的強大功能和社會影響力。有力的組織領導是跨層級、跨行業部門協同治理的重要前提。黨建引領基層社會治理“1844”機制以黨建功能發揮為核心。它通過縱向維度對鄉村社會的有效嵌入、橫向維度對行業部門的組織調適，構建和拓展“一核多元”治理組織網絡，進而健全黨組織領導的上下貫通、左右協同以及系統聯動的治理機制。這優化了基層治理組織體系并強化基層黨建水平，更好地將黨組織的政治優勢、組織優勢轉化為治理優勢和發展效能。

（二）盡責式治理邏輯：以責任共擔增進精細化治理動能

責任是實現“政治使命”的價值取向［22］，也是現代國家建構的重要環節［23］。國家治理問題歸根結底是責任問題，責任共擔是現代化治理的顯著特征。多元治理主體的責任共擔既有利于各司其職、各歸其所、各守其序又有利于促進主體之間相互合作、互為配合以及相互制約，由此形成以精細化治理為取向的公共治理責任體系。黨建引領基層社會治理“1844”機制以積極治理超越“被動回應式”治理的限度，以治理責任為重要橋梁和紐帶，圍繞鄉村社會多重治理目標、治理需求和治理任務主動地調適組織結構。它通過構建層級治理、條條治理以及屬地治理與屬性治理相結合的責任體系，有效地回應和履行多維治理責任。整合利用縣域組織資源、治理要素，使基層治理體制機制得以優化和拓展。盡責式治理在一定程度上破除條塊化治理的壁壘，打造共享型的鄉村治理共同體，促進縣域精細化治理和融合治理。盡責式治理表現出社會治理的人民性、透明性、回應性和責任性，呈現出基層善治的核心底色。推動基層黨組織對鄉村社會統合、嵌入、吸納，以黨建勢能重塑和優化基層治理責任，從而賦予鄉村基層組織精細化治理能力。與此同時，通過基層黨組織推動治理資源整合并引入社會系統，增強了縣域范圍內黨組織、基層政府、群眾性自治組織、村民等治理主體推動鄉村精細化治理的職責、動力和意愿。各治理主體在規范的責任結構下以自覺的責任觀念、盡責的治理行動來促進鄉村精細化治理。

（三）現代化治理邏輯：以現代要素夯實精細化治理內核

基層治理現代化的重要標志是基層組織體系公共服務能力的增強［24］。實施鄉村振興戰略離不開鄉村治理有效。基于基層治理現代化和鄉村振興戰略等多重目標的引導，黨建引領鄉村治理只有在治理理念、治理體系、治理能力、治理方法方面積極調適，才能適應基層治理現代化要求并滿足民眾對基本公共服務日益增長的需求。鄉村精細化治理正是鄉村治理主體適應現代化治理要求，滿足基層治理需求的主動變革。鄉村精細化治理以人民性為前提，以滿足人民美好生活需要、回應利益訴求為價值取向。“以人民為中心的發展思想”是中國式社會治理現代化的內核，也是責任認同的基本內容。更加積極地回應群眾的治理需求，推動和滿足鄉村治理的差異化需要，提升群眾的安全感、幸福感和獲得感，是治理精細化與治理現代化的結合點。現代化治理技術的應用，在推進精細化治理的同時也推動了鄉村治理能力的現代化。鎮安縣通過片區信息精準錄入和各部門數據共享，匯聚起鄉村社會海量治理數據，借助大數據分析和挖掘，提升了鄉村治理決策的精準性、科學性。

鄉村治理存在多重邏輯互動并形成邏輯集，深入理解其復雜性和集合性是鄉村治理效能提升的必然要求［25］。鄉村治理變革既有國家治理制度邏輯，也有鄉村組織行為邏輯，二者在鄉村治理場域的互構塑造出鄉村精細化治理的實踐形態。鄉村治理是黨組織、政府、社會、個體在場的復合式治理［26］，其治理邏輯并非簡單的行政或自治邏輯，而是多重治理邏輯的復合驅動。黨建引領精細化治理在更深層次上推動多重治理邏輯的統合以及組織機制的銜接。其一，黨建化治理邏輯是鄉村精細化治理的根本前提。基層黨組織充分發揮黨建勢能作用，推動國家意志和方針政策在鄉村治理場域的落實。在強化基層黨組織建設的同時，它推動鄉村治理體系的積極變革，以共同締造夯實組織基礎，進而推動基層治理組織的有效覆蓋和良性運行。其二，盡責式治理邏輯構成鄉村精細化治理的關鍵要素，它創新政府與社會之間的互動鏈接機制。基于治理責任結構的優化，構建和完善多元治理主體在鄉村治理中的責任鏈條。只有依托治理責任紐帶將各治理主體以制度化方式更好地聯結起來，能充分發揮多元治理主體在社會治理過程中的積極作用。其三，精細化治理以鄉村治理現代化為發展方向。治理現代化推動鄉村轉向更具理性化、精確化、多維要素的治理范式，更好地化解鄉村公共服務管理粗放、供需模糊、績效粗疏。治理現代化不僅是推進鄉村精細化治理的有力舉措，也是引領鄉村精細化治理的基本政策導向和重要治理目標。

加強和創新鄉村治理進程中，盡責式治理賦予黨建化治理以責任邏輯，推動黨領共治下的多元治理主體的賦能賦責，進而形成治理責任共同體。黨建化治理是以治理現代化為基本取向，充分發揮黨建引領的積極作用。治理現代化進程中，盡責式治理的責任與傳統的道德責任相區別，前者以更具現代性的公共治理責任塑造鄉村治理主體的治理行為。這既是現代性治理責任因素的有機嵌入，也是國家善治進程中公共治理責任的合理化配置。這三者相互交織、互為支撐，協同推動精細化治理的達成以及基層治理基礎的筑牢。

六、主要研究結論與政策啟示

責任是中國式現代化治理的主要底色。治理精細化是鄉村治理的發展趨勢。基于案例實踐，本文提出盡責式治理概念并著重分析黨建引領何以促進鄉村治理精細化，研究主要結論有三點。

第一，黨建引領鄉村治理要超越行政化治理的限度，更加注重以治理責任塑造緊密聯結的治理關系，特別是突出善治取向的盡責式治理。鄉村治理效能欠佳與基層黨建懸浮化現象有關，往往導致民眾和社會的差異化需求難以有效回應。這既有治理責任配置不科學的因素，也有鄉村治理責任失衡失序的影響。隨著農業農村現代化的推進，不論是國家治理現代化，還是民眾公共服務需求差異化都對鄉村治理提出更高要求。鄉村治理主體在現代化治理實踐中要更具責任性和主動性。通過發揮主心骨作用，基層黨組織釋放黨建勢能，將黨的組織優勢和領導優勢創造性地轉化為治理效能，創新鄉村治理范式并以組織載體優化為前提保障，通過對鄉村社會縱向有效嵌入和橫向組織調適，形成共同締造的組織網絡;以治理責任為中軸，注重擺脫技術治理、行政治理的窠臼，圍繞鄉村社會治理目標和治理需求，以權責一致、責任明確為主要標準推進公共治理責任的配置和落地，發揮治理責任在鄉村治理中的紐帶和橋梁作用;以要素資源整合為保障和支撐，推動技術資源和行業部門資源向下賦能，為治理責任體系提供資源基礎。通過黨領共治和優化條塊關系，構建盡責式治理與精細化治理相耦合的共建共治共享型基層社會治理格局（見圖6）。

第二，黨建引領鄉村精細化治理體現出強化責任觀念、優化責任結構進而達成積極治理行動的盡責式治理機制。強化治理責任觀念是鄉村精細化治理的重要內容。通過“人民至上”的責任觀念統攝、引領多元治理主體思想觀念、價值取向，重塑鄉村治理共同價值觀;以責任共擔觀念調動多元治理主體協同共治，為積極參與社會治理提供思想基礎，也為整合多重治理目標提供了治理共識。黨建引領既能將政黨的責任性融入鄉村治理組織，更能依托政黨權威推動治理責任權威性配置，為鄉村治理責任結構的優化奠定基礎。在此基礎上，構建涵蓋道德責任、政治責任、行政責任、法律責任的多維責任網絡結構，能夠有效擴展治理責任主體范圍進而促進多元主體的聯動治理，形成責任共擔的閉環式治理體系。盡責式治理充分調動各主體參與鄉村社會治理的主動性和積極性，也推動鄉村治理空間重組、治理功能強化以及治理模式優化，促進鄉村治理扁平化、敏捷性和一體化治理。

第三，注重黨建化治理和共同締造的盡責式治理是新時代鄉村精細化治理的有效實現方式，也是黨領共治的重要創新。黨建化治理注重充分發揮黨建勢能，強化基層黨組織為民服務功能，促進基層治理的高效能、精細化。它全面構建黨領共治的組織網絡，推動引領型、賦能型協同治理與積極型、主動型互動治理的有效結合和多維互動，推動基層治理效能提升和善治能力增強。共同締造是中國共產黨政治功能在基層治理中的實踐表達［27］，通過領導、動員、宣傳、組織和凝聚積極發揮引領社會的作用。以黨建引領為核心的共同締造，積極塑造黨群共同體，充分發揮多元主體合力，以共同創造美好幸福生活為目標，推進黨建引領基層治理現代化的協同共治格局。通過黨建化治理和共同締造行為，有力推動多元治理主體以責任為準則的標準化和制度化的治理方式，把履職盡責作為現代化進程中參與基層治理的制度化、規范化行為。作為治理現代化進程中推動鄉村精細化治理有效實現方式的盡責式治理，其對于增強基層善治能力以及促進政府職能轉型具有重要作用。從鄉村社會治理責任和發展規律發力，創新鄉村治理機制，激活要素資源、釋放黨建勢能、注重共同締造，有助于促進“人人有責、人人盡責”治理責任共同體的構建和基層治理現代化的實現。

黨建引領鄉村精細化治理的地方探索對于新時代推進黨建引領基層治理有效具有啟示價值。其一，要著力推動縣域層面黨建聯動化。黨建引領基層社會治理要以“縣、鄉（鎮）、村（社區）聯動化”的黨組織建設來有效回應基層治理的內在張力，積極發揮基層黨組織統合作用，統籌整合治理資源，賦能基層治理。推進組織資源的優化配置、組織體系的多維互動以及上下貫通、激發組織活力和激勵干部作為。其二，著力構建科學、有效的治理責任體系。基層治理現代化離不開治理責任的積極承擔和有效履行。黨建引領基層治理現代化的重要面向之一是治理責任的體系化構建。有效的治理責任體系將推動協同共治并增強善治能力。明確的責任劃分、各司其職的治理行動是基層治理效能提升的關鍵一環。統合多元治理主體的治理責任，自治、法治和德治融合發展，才能推進治理責任共同體建設。其三，以精細化治理積極回應基層治理需求。鄉村發展、鄉村建設、鄉村治理要以現代化治理技術和政策工具為有力支撐。精細化治理是鄉村治理現代化的內在需求，也是增強治理能力的重要取向。鄉村精細化治理要突出治理需求的及時回應、矛盾糾紛的多元化解、治理資源的精準匹配、治理信息的快速傳播和執行，以高效能治理助力基層治理現代化行穩致遠。

中國式現代化要全面構建負責任、人民性和規范化的治理體系并邁向精細化治理，以善治能力增強助力“中國之治”。彰顯治理責任意識、治理責任結構、盡責行動的盡責式治理取向能較為充分地將使命型政黨的政治優勢、組織優勢，更好地轉化為治理優勢和發展效能。但是這種治理模式仍需因地制宜、與時俱進。關于黨建引領基層治理創新的研究，今后還要深度把握基層治理實踐規律，積極提煉具有普適性的治理機制，以更好地推動基層治理現代化。

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Responsible Governance：A Practical Mechanism for Party Building to Lead Refined Rural Governance

——Taking Zhenan County in Shaanxi Province as An Example

DANG YandongHE Degui*

（1.Marxist Theoretical Research Center for “Agriculture，Rural Areas，and Farmers”，Northwest A&F University;2.College of Humanities and Social Development，Northwest A&F University，Yangling， Shaanxi?712100，China）

Abstract：Responsibility is an important measure of good governance ability.To fully leverage the potential of Party building，it is necessary to focus on governance responsibility as a link，promote responsible governance based on the attributes and conditions of rural governance responsibility，better innovate organizational carriers，integrate element resources，and optimize governance responsibilities，thereby promoting refined rural governance.Based on the research findings of the exploration of grassroots social governance and safety led by Party building，in order to overcome the difficulties of poor block relationship and suspended governance，we promote the implementation of governance responsibilities and the reform of governance paradigms through the concept and method of integration and coexistence;By strengthening the concept of people first responsibility and optimizing the governance structure of “everyone has a responsibility”，it achieves the expected governance behavior of “everyone is responsible”.From the perspective of the “Great Governance View” and efficient governance，we should examine the implementation path of Party building leading refined rural governance.We should pay more attention to the reconstruction and optimization of governance responsibilities，the updating and improvement of governance methods，and the improvement and innovation of governance mechanisms，so as to promote responsible governance of grassroots Party leadership and co-governance and enhance the ability of rural grassroots governance to govern effectively.

Keywords：responsible governance;Party building guidance;governance responsibilities;refined governance;good governance ability

（責任編輯：馬欣榮）