新公共服務理論視域下高校行政管理問題與優化路徑研究

杜鵑

摘要：管理理論隨著時代變化不斷發生著變革，高校行政管理模式也應該與時俱進。現行的高校行政管理一直存在行政管理人員服務姿態不端、服務意識淡薄、師生參與不足、缺乏監督機制、價值導向不明、權責劃分不清等現象，對高校發展形成一定阻礙。在借鑒新公共服務理論的基礎上，高校可采取樹立新公共服務理念、強化制度建設、提高行政管理執行力等措施，發揮行政管理人員和師生群體在行政管理中的作用，推動高校行政管理模式的改革與創新。

關鍵詞：新公共服務理論；高校行政管理；優化路徑

中圖分類號：Ｇ６４文獻標識碼：Ａ文章編號：１００９ — ２２３４（２０24）03 — ０１３４ — ０４

高校行政管理作為支持學校人才培養、教學科研、社會服務等職能的重要力量，積極探索行政管理體制改革與創新，實現以服務帶動管理，以管理促進服務［１］。然而，就當前的高校行政管理工作來看，官本位思想濃厚、管理體制權力化、管理權責模糊不清等問題普遍存在，對高校追求高質量的發展掣肘明顯。管理即服務是新公共服務理論學的核心理念，在教育部實施雙一流建設戰略背景下，高校應將全校師生作為重點服務對象，通過構建科學高效、穩定有序的行政管理模式，由管理為主走向服務為主，切實提高行政管理工作效率和水平，加快一流大學和一流學科建設，實現高等教育內涵式發展。

一、邏輯機理：新公共服務理論為高校行政管理提供行動指南

（一）新公共服務理論

新公共服務理論誕生于20世紀80年代，是由美國著名公共行政學家羅伯特·登哈特和他的同行們共同提出，是指關于公共管理在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。其創新之處在于對傳統公共行政理論及公認的新公共管理理論的反思與批判，并以服務這一全新視角開創了公共行政范式，受到學術界的廣泛關注［２］。新公共服務理論的核心內涵包括：第一，管理的職能定位是服務而不是掌舵，在追求公共利益的前提下，要積極轉變思想和職能，將自身職責放在幫助公民表達自身利益需求、傾聽并滿足公眾利益訴求上；第二，管理的責任對象是公民，而不是“顧客”，要轉變服務顧客的思想，樹立服務公民的理念，并與公民建立合作與信任的關系；第三，管理的推行思維具有戰略性，在具體執行過程中應激發人們創新恢復原本應有的公民自豪感和公民責任感，通過主動參與、齊心協力，實現更好的公共需求和公共利益。

（二）高校行政管理基本內涵

行政管理是運用國家權力對社會事務的一種管理活動，也可以泛指一切企業、事業單位的行政事務管理工作。高校是一類具有特殊功能、特殊性質，且能為社會提供特定類型公共服務的場所，其行政管理工作主要包括教育管理、教學科研、學科建設、教育改革等內容，旨在落實國家和地方政府相關政策要求，為一線教學和科研服務，實現高校人才培養的教育目標［３］。

（三）新公共服務理論對高校行政管理的啟示

在大力推進雙一流建設戰略背景之下，新公共服務理論作為一種新的公共行政范式，能為高校行政管理提供行動指南。

1.職能轉變：高校行政管理應致力于服務而非掌舵

新公共服務理論重新定位政府角色，強調政府應致力于“服務”而不僅僅是“掌舵”。高校行政管理的主體是校內各級管理部門，包括校級職能部門（學校黨委組織部、校長辦公室等）、教學管理部門（教務處、學生處等）、專業技術管理部門（財務處、實驗崗、出版社等）、二級學院行政部門（學院綜辦、教務等），這些管理部門服務的對象是廣大師生群體［４］。傳統的高校行政管理工作主要是通過制定規章制度和政策文件，要求廣大師生嚴格落實并完成，在這一管理過程中，主體和對象之間難以在管理層面上形成良性的互動。新公共服務理論認為公共管理最重要的本質是服務，因此，高校行政管理部門應逐步從管理走向服務，通過建立一個具有完整性、能夠響應廣大師生群體需求的公共機構，通過相互合作和集體努力，更好地為廣大師生群體服務。

2.價值導向：高校行政管理應以“公共利益”為目標

新公共服務理論呼吁維護公共利益，并主張培育公民的參政議政能力和責任感。高校行政管理是為廣大師生提供公共服務，追求個人利益而非公共利益的行政管理方式，無疑會影響高校人才培養的質量［5］。毋庸置疑，在高校行政管理過程中，應有策略地動員廣大師生參與制定各項公共決策，加強師生對學校相關政策和制度理解的同時，得到廣大師生群體信任和支持的管理部門能夠更好地執行公共政策，這也是促進公共利益和民主價值觀實現的有效途徑。

3.受益群體：高校行政管理工作應尊重廣大師生的權利

新公共服務理論倡導民主公民權，把滿足公民對美好生活的向往作為政府服務的出發點和落腳點，要充分意識到政府是為公民服務而不是為顧客服務，若是為顧客服務，服務的對象是少部分人群，在服務內容和服務質量上具有一定的傾向性。顯然，高校行政管理工作面向的是學校全體師生，應在尊重他們權利的前提下，將他們的需求和建議作為參考，為他們提供公共服務并創造更好的服務條件，推動高校行政管理水平的提升［６］。

二、現實困境：新公共服務視角下高校行政管理存在的問題

當前，高校正處于一個變革時期，在行政管理工作實踐過程中，在取得可喜成績的同時也面臨諸多問題，無法滿足現代大學發展需求。

（一）高校行政管理人員服務姿態不端、服務意識淡薄

服務是新公共服務理論的核心，從這一視角審視我們當前的高校行政管理人員，主要存在以下幾個方面的問題：一是受“官本位”傳統思維的影響，部分行政管理人員認為自己得到了一官半職，自身地位發生了變化，在工作實踐中常常注重命令，而忽視了廣大師生群體在教與學中存在的實際問題和客觀訴求，導致行政管理效能依然不高［７］；二是在長期以績效成績作為高校考核指標的常態背景下，部分行政管理人員認為傳達上級政策和指令是管理工作的唯一職責，導致他們服務意識十分淡薄；三是高校行政管理人員自身素質能力不高。高校行政群體十分龐雜，學科帶頭人、博士、碩士、專業技術人員與行政管理人員身份混雜問題普遍存在，有些人對行政管理工作的經驗相對匱乏，導致工作開展不順暢。

（二）高校師生參與不足、缺乏監督機制

新公共服務理論倡導公民公共參與議政。實際上，高校行政管理工作僅僅依靠管理人員一方的力量是遠遠不夠的，還需要學校全體師生對行政管理工作的共同關注和參與，才能對行政管理工作起到有效的監督作用。因此，拓寬廣大師生參與行政管理工作渠道、激發師生參與積極性和主動性也是高校行政管理工作的應有之義、應盡之責［８］。目前，導致高校師生參與不足的主要原因可以歸結為這樣幾個方面：一是長期以來，出于學校信息保密的實際需求，高校行政管理部門對行政管理工作相關信息公開不充分，導致廣大師生對行政管理的認知度不足，難以調動起參與的積極性；二是學校師生參與行政管理工作的渠道不完善。雖然很多學校都大力倡導師生共同參與，對于師生力所能及參與進來的也僅限于一些行政管理工作的小事上，但不可否認的是公眾的力量是巨大的，如果將廣大師生的力量利用起來，能在行政管理中發揮更大的作用；三是廣大師生參與意識淡薄。在高等教育由精英化邁向普及化的新階段，廣大師生對于學校的教育教學關注愈發增強，對于行政管理工作的認識不足，往往只有在遇到實際問題后，才能出現主體意識的覺醒。作為一所學校，它的最高目標應該是教育所有的人，他們可以將自己的信念變成現實，應該鼓勵所有的人共同參與管理和領導工作，并從中受益。從這個層面來說，高校行政管理應及時采取措施，通過多種手段喚醒廣大師生的自主意識，促使他們為高校的高質量發展出謀劃策，從而實現共同成長。

（三）價值導向不明、權責劃分不清

作為一種典型的公共利益，廣大師生公共利益的實現是高校行政管理工作的戰略目標。因此，高校在推進行政管理工作過程中，應將公共利益這一戰略目標融入行政管理工作規劃中，但在現實當中，高校行政管理工作主要存在以下幾個方面的不足：一是管理目標不明確。要實現高校的高質量發展，首先需要設定明確的目標，從橫向上應根據各層級管理部門的職責工作，設定符合實際及發展規律的目標，目前，高校對各層級行政管理部門的目標缺乏精準定位；從縱向上來看，對于各層級需要按照不同階段設定不同的管理任務和目標，但目前高校在階段上的目標界定也比較模糊；二是權責劃分不清。由于高校行政管理工作具有業務流程與內容的廣泛性、復雜性和融合性，再加之行政管理機制的不完善，導致部分行政管理人員對其應承擔的責任尚不明晰、權責劃分不清，這也是造成行政管理工作效率不高的重要因素之一；三是缺乏求真務實的工作作風。長期以來，高校行政機構效率低下，部分行政人員把校園變衙門，“門難進、臉難看、事難辦”的現象普遍存在。還有部分行政人員思想陳腐、不思進取，對新形勢、新任務、新技術不管不問，抱著“多一事不如少一事”的心理工作，因此，這些問題看似發生在表面，歸根結底還是價值管理工作導向不明、權責劃分不清導致的。

三、應對策略：新公共服務理論視域下高校行政管理的優化路徑

在新一輪“雙一流”建設背景下，高校開展行政管理工作要以新公共服務理論為指導，由管理為主走向服務為主，突出廣大師生的主體地位，充分調動和發揮人的主觀能動性和創造性，通過集體努力實現公共利益，更好地為高校人才培養質量的提升而服務。

（一）樹立新公共服務理念是優化高校行政管理的思想基礎

1.樹立服務管理理念

根據新公共服務理論中“服務而不是掌舵”這一思想啟示，培養行政管理人員樹立服務管理理念，使其從傳統的管理轉變為服務思想，是改變行政管理人員官僚作風、特權作風和自我中心意識的重要前提。新公共服務理論認為政府的主要職能是為公民提供公共服務，因此，高校應加強對行政管理人員的行政倫理、服務倫理、法律法規等方面教育，使其增強主動服務意識和公仆意識，主動聽取廣大師生的聲音，在回應師生需求的同時，共同尋找解決問題的方法，使得行政管理工作更加符合廣大師生的訴求，此外，在工作過程中不斷優化服務意識、創新服務理念、選代服務方式，并逐步學會在改變中求發展。

2.樹立民主行政理念

新公共服務理念強調要在思想上具有戰略性，在行動上具有民主性。政府可以通過對公民教育方案的參與及對公民領袖的培養，激發公民的自豪感和責任感。長期以來，在高校行政管理過程中，廣大師生的監督權、參與權和知情權受到了不同程度的剝奪，且行政管理人員對于師生的要求缺少及時、有效的回應，未能真正體現民主這一特性。因此，需要行政管理人員樹立民主行政理念，做到全心全意為廣大師生服務、對師生負責，注重師生愿望的實現，嚴肅回應師生需求，只有真正做到民主行政，才能使得更多的師生參與到行政管理活動中，共同促進行政管理效能的提升。

3.樹立人本行政理念

新公共服務理論強調政府工作人員及參與政府治理過程的公民都應該受到重視。在高校行政管理過程中，行政管理需要密切關注廣大師生需要并且準確回復訴求的同時，更應該通過教育監督的方式幫助師生挖掘自身權利和主體意識：一方面用以人為本的思想為指導，加強行政管理人員思想建設和道德建設，提高其政治覺悟，建立校內外良好的工作關系，互相理解和尊重，實現自我成長和學校發展的雙贏；另一方面通過多種形式宣傳，鼓勵師生參與高校行政管理，為行政管理提供多元化決策的可行性方案，從而培養師生對學校管理的責任感。

（二）強化制度建設是優化高校行政管理的重要保障

1.完善行政管理工作機制

在高校行政管理工作中，明確各個層級行政管理部門的職責和任務，是最為關鍵的環節之一，也是履行各項管理職能的重要基礎。針對當前高校權責劃分不清的現狀，高校首先應從自身實際出發，全面梳理和構建行政管理制度，對各處室進行嚴謹合理的權限分配、分級分責，同時，通過構建完善的問責工作制度，確保責任落實到人，強化制度執行；其次，通過對日常行政工作的全場景覆蓋，明確不同業務類型的流轉程序，實現行政管理統籌規劃，并通過對辦事流程的不斷優化和改善，提高行政管理服務質量，塑造學校良好管理形象；最后，圍繞廣大師生的實際需求，采取校務、工作通報等方式，全面增強高校各個部門之間的協同性，提升行政管理工作的整體服務效果。

2.完善行政管理人員考核機制

教學和科研永遠是高校工作的重中之重；行政管理工作在學校里只是輔助，相對邊緣化。因此，高校對行政管理工作的考核與獎懲，不會特別重視，當前高校行政管理人員存在服務姿態不端、服務意識淡薄、服務能力不足等問題，究其原因是缺乏完善的行政管理人員績效考核機制。行政管理人員績效評價機制的構建，直接影響著高校行政管理人員工作的積極性和人力資源管理的有效性。新公共服務理論強調公民權和公共利益處于行政的中心位置，而政府組織的自身職業標準及全體公民的公共利益、政治規范、法律約束、社區價值等都被約束為行政管理職責。因此，行政管理人員績效考核應該包括行政職務業績考核、行政值班履職考核和遵守規章制度情況考核。隨著智慧校園的建設，高校可以充分借助大數據的支撐，構建行政管理人員績效考核機制，以量化考核輔以定性考核的方式，對每個行政管理人員的工作表現和工作業績進行科學衡量和評價，使其樹立為全體教職工服務、為學生服務、為學校服務的意識，同時，構建與工作績效匹配的收入分配機制，將考核成績與各種物質、精神利益掛鉤，強化貢獻激勵作用，進而有效提升高校行政管理人員整體工作效能。

（三）增強行政管理執行力是優化高校行政管理的核心要義

1.信息公開，建立暢通的對話渠道

新公共服務理論強調要與公民建立合作與信任的關系，這條規則在高校行政管理工作中同樣適用。信息公開是高校塑造良好形象的重要手段，及時地公開信息，有助于消除消息不對稱、隱形腐敗等現象，有利于保障廣大師生和社會公眾知情權、參與權和監督權。因此，高校應堅持以公開為常態、不公開為例外，在遵循公正、公平、合法原則的基礎上，及時、準確地公開行政管理信息，同時通過拓寬政務網站、微博、微信公眾號、短視頻等網絡反饋機制，暢通對話渠道，發揮社會公眾的監督力量，促進行政管理工作的有效開展。

2.加強培訓，提高管理人員的能力

高校行政管理定位于“服務”而非“掌舵”，行政管理人員作為服務工作實施的主體，其能力素質水平直接關系著行政管理工作的水平。近年來，隨著高校行政管理內涵與外延的不斷拓展，對行政管理人員的要求也越來越高。學校的發展離不開一支優秀的教師隊伍，更離不開中高層干部的協調配合。為進一步提升高校行政管理人員的素質能力和業務水平，給廣大師生提供更好的服務，高校應加大對行政管理人員的培訓力度，最大限度地發揮行政管理人員的工作效能。具體可以從以下幾個方面入手：一是加強對行政管理人員的崗前培訓，讓新人更快適應自己崗位的工作，提高業務技能、工作效率、道德素質和工作質量；二是根據戰略目標和行政管理人員的培訓需求，構建具有針對性的培訓課程體系，提高培訓實效性，例如開設高校辦公室及行政管理人員綜合素質與履職能力提升專題培訓班，通過專家引領、互動研討、經驗分享、教學觀摩、案例評析、內化反思等途徑，掌握公文寫作規范、規律及處理規范，辦公室信息化應用等相關知識和技能，提升行政管理人員職業素質和政治素養。三是加強行政管理人員心理健康輔導。相比于其他專業教師，高校行政管理存在工作點多、薪酬偏低、晉升渠道狹窄等問題，這也是造成行政管理人員工作懈怠、敷衍、缺乏服務意識的根源。因此，高校除了完善行政管理機制和激勵機制之外，還應加強對行政管理人員心理健康的輔導，為行政管理人員提供更多的精神層面的支持，有效緩解行政管理人員的心理焦慮問題，以最大限度保障學校持續穩定健康地發展。

四、結語

新公共服務理論將民主、公民權和服務視為理論的中心和基礎價值觀，基于該理論的高校行政管理，應堅持管理與服務相結合的思想理念，以保障廣大師生的合法權益和滿足廣大師生的合理訴求為出發點，以提高廣大師生的服務體驗為著眼點，積極轉變職能定位、職能權責，想師生之所想、急師生之所急，在制度框架下，凸顯師生的權利、意識和價值，主動為廣大師生解決問題，使廣大師生獲得正向體驗，從而充分發揮行政管理工作應有的作用，促進高校的高質量發展。

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〔責任編輯：丁冬〕