鏟除“民生”幌子下的新形象工程

劉蘭

“星級支部創建過程中，有沒有刷標語、做牌匾？”“我們的黨建和黨風廉政建設工作都在所屬機關工委領導下開展，具體工作中都是盡量緊縮開支，追求實用、簡樸、實際效果好就行了。”近日，云南昆明市紀委監委駐市生態環境局紀檢監察組到駐在單位開展新形象工程排查工作，這是自今年昆明市紀委監委開展新形象工程起底排查的一個縮影。

作為形式主義、官僚主義的一種新表現，新形象工程的病因由來已久，其帶來的危害不亞于形象工程。如何防范和糾治新形象工程，已成為基層治理的一項新課題。

“老套路”披上“新馬甲”

新形象工程借“新”之名，為“老套路”披上“新馬甲”，比如河南三門峽頂著生態環保之名，違規占用耕地挖湖造景；陜西鎮安縣披著民生外衣，斥資7.1億元修建配有假山和瀑布的豪華中學。不管是什么名義，都是“新瓶裝舊酒”，從根本上說是政績觀、權力觀出了問題。

“新形象工程的病根往往源于某些領導干部長期錯位的政績觀。部分領導干部犯了‘政績沖動癥，只要‘顯績，不要‘潛績，只為造勢一時，不要造福一方。這些領導干部在工作中不怕群眾不滿意，就怕領導不注意，熱衷于打造領導可視范圍內的項目工程，熱衷搞大手筆、大動作，不考慮實際情況，最終讓一時的政績變成長期的包袱。”四川大學公共管理學院教授范逢春告訴記者。

湖南省湘潭市委原書記曹炯芳就是這樣的典型，他上任后為“盡快見到政績”，在全市大拆大建，累計鋪排項目345個。他的濫權妄為，造成包括楊梅洲大橋在內的33項工程爛尾。

河南省三門峽市城鄉一體化示范區，以生態修復之名違規挖湖造景，建成好陽河濕地公園。

甘肅省榆中縣市民公園耗費巨資，卻建在偏遠的郊區，建成后多年“閉門謝客”。

“這種錯位的政績觀實質就是利己主義的光鮮放大，問題的根源在于上有所好，下必甚焉。一些領導干部為了在政績上添光彩，扭曲了、利用了‘講政治的提法，表現出‘為公，實際上是‘利己。”中共成都市委黨校教授劉益飛分析。

新形象工程出現，還與一些領導干部扭曲的權力觀分不開。有些新形象工程誕生于程序不規范、論證不充分、決策無集體的“一言堂”之中。“一些領導干部在重大項目決策中獨斷專行，對事關經濟社會發展全局和涉及群眾切身利益的重大行政決策事項，不嚴格遵循法定程序。有的領導干部做決策不遵循客觀規律，不分析資源稟賦和環境承載，不做成本收益分析，僅憑個人經驗主觀臆斷拍板。扭曲的權力觀必然會造成決策浪費，最終給地方財政造成大窟窿。”范逢春說。

甘肅省榆中縣市民公園耗費巨資，卻建在偏遠的郊區，建成后多年“閉門謝客”。在面對追問時，當地官員回復“還沒想好怎么用就先建了”。這種未經科學論證就盲目開建的項目注定會失敗。

形象工程為何會從“舊”到“新”呢？南開大學周恩來政府管理學院政治學系教授季乃禮認為，這是由官員的評價系統所導致的。

“以前評價官員多與GDP發展掛鉤，于是出現了一些帶有經濟發展特征的形象工程，譬如某產業園的建造，某新城的建設等。進入新時代之后，經濟指標在評價官員的比重中逐漸下降，其他指標的比重逐漸上升，比如生態文明與文化，帶有這些因素的工程就成了新形象工程，如景觀帶、旅游區體現人與自然的和諧，幸福城側重于體育、休閑等。隨著新質生產力的提出，代表高科技、高質量和高效能的工程紛紛出現，最典型的是各地推出的數字政府建設，投入巨資更新軟件系統、購置大屏幕等。”季乃禮告訴記者。

形象工程演變成新形象工程，兩者有何共同點？受訪專家表示，這些工程通常很顯眼，不是為民而建，而是為上級領導而建；修建周期多與主政領導的任職周期一致，工期長的工程多會被拋棄；耗資巨大，超出地方財政承受能力；工程要體現當地某個領導的意志。

但新形象工程也有其新特點。“隱蔽性是其最顯著的特點”，北京大學公共政策研究中心副主任莊德水說，在全面從嚴治黨的背景下，原先以豪華樓堂館所為主角的形象工程減少了，一些地方“上有政策，下有對策”，?打著改革、為民造福、文化傳承等相關政策旗號，確保“師出有名”，具有很強隱蔽性。比如江西某縣在財政吃緊的情況下，“勒緊褲帶”投入6.8億元建設“中國之最、世界一流”的進士園，最后卻游客寥寥，常年虧損。

新形象工程還具有模糊性。“新形象工程在諸多方面存在變異性，其是非評判有難度，功過界限比較模糊，甄別不容易。”范逢春說，新形象工程往往以作秀代替做事，導致“發展項目不發展，民生項目不民生”。從形式上看，新形象工程似乎有上級政策支撐，有貌似正常的決策流程，較以往的形象工程更難定性。

新形象工程的幾重危害

新形象工程不僅毀了形象，傷了民心，還加重了基層負擔，新形象工程帶來的危害不亞于之前的形象工程。

“有些地方花巨資打造新形象工程，卻不顧現實需求、不顧實際產出，浪費了寶貴的財政資源，造成地方財政困難，引發地方債務風險，對長遠發展造成了嚴重傷害。”北京師范大學法學院教授彭新林說。

鄭俊康擔任廣西柳州市委書記期間，主推柳州輕軌建設，面臨巨大的資金缺口，只能舉債修建。因為背負了巨額債務，柳州被人戲稱為“地方債網紅城市”。2023年末，財政部通報隱性債務問責典型時，柳州也在其中。據悉，這一隱性債務從2018年到2021年，新增了176.95億元。

“把巨額的資金投入新形象工程，甚至大肆舉債、寅吃卯糧，必然會擠占本該用于改善民生的資金。導致的結果就是，一些市政工程、城市的基本維護以及農業發展等投入都會受到影響，損害了民眾的利益。”季乃禮說。例如上文提及的花巨資建設進士園的江西某縣，卻一直未能解決長期困擾當地的飲水、衛生院、菜市場、停車場等民生問題。

還有些地方本末倒置，借新形象工程去補“經濟賬”。甘肅某市打造“戈壁水鄉”，增加了旅游收入，但由于該地常年干旱少雨，水資源短缺。為維持該工程的人工水域，該市三年來超量抽取地下水1.6億立方米，導致地下水位持續下降，生態退化風險加劇。以生態環境為代價換取經濟發展，這筆“糊涂賬”也被中央督察組點名批評。

除了對經濟和民生領域的影響，新形象工程也會損害政府的形象。“新形象工程違背了群眾意愿和利益，令民生項目空洞化、空心化，使一些好政策在落地過程中變質、爛尾，折損了政府部門的公信力。”范逢春說。

河南省信陽市息縣在推進人居環境整治工作中，脫離實際，出臺文件“一刀切”要求定期清理本地區國道、省道、縣道等主干路兩側野樹雜草。對主干路兩側可視范圍和領導干部調研檢查經常走的線路整治標準要求過高，卻放任村內環境特別是背街小巷臟亂差；對公路沿線某村莊12戶房屋“刷白墻”“加青瓦”，但對村內其他房屋未作任何整修，造成整治工作變形走樣。

“新形象工程巧立名目、勞民傷財，一些項目不僅滿足了領導干部的政績需求，還為其提供了奢侈享受，背后蘊藏權力尋租和隱性腐敗風險。”彭新林說。貴州獨山縣曾舉債400億元打造“天下第一水司樓”等旅游項目，最后查出，不僅獨山縣原縣委書記潘志立受賄，連同獨山縣原縣長梁嘉庚、原宣傳部長胡昆等，均受賄幾十萬到上百萬元。

打好“預防針”?念好“緊箍咒”

整治新形象工程不是為了讓干部“不作為”，而是為了促進經濟社會的高質量發展。整治新形象工程問題，必須根據其特點靶向治理，一方面，要打好“預防針”，建立新形象工程的預防機制；另一方面，要念好“緊箍咒”，強化新形象工程的責任追究。

在預防方面，首先要推動各級領導干部樹立正確的政績觀。“具體做法是，改革政績評價體系，樹立科學的考核導向，將民生改善、生態環境保護、社會和諧穩定等長遠目標納入考核范圍，加強對務實擔當干部的正向激勵，用制度手段鏟除新形象工程的生存土壤。”范逢春說。

其次是落實好民主、科學的決策程序，把決策權關進制度的籠子。莊德水認為，把好決策關，就是要嚴格遵循公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定的決策程序，同時加大民意征集和第三方評估等工作力度，強化財政預算的績效管理，從源頭增強公共財政使用的規范性，從而避免“一言堂”，防止決策腐敗。

在責任追究方面，首先要完善新形象工程的識別機制。“對民生工程建設和新形象工程建設要合理區分，要有清晰的界定。這就需要建設每一項工程時考慮當地實際的經濟發展水平和民生需要。”莊德水說，要依據新形象工程重面子輕里子、重顯績輕潛績、重短期輕長遠的特點，建立辨別新形象工程的識別機制，揪出假民生工程，讓新形象工程現出原形。

同時，要加強監督執紀問責，形成震懾。彭新林認為，一方面，要對領導干部決策用權加強監督，促進紀檢監督、審計監督、群眾監督、輿論監督等多方面相貫通，形成監督合力。另一方面，要健全責任追究制度，以“倒查”為抓手，把當初“拍腦袋”做出新形象工程的責任人挖出來，該問責的問責，強化問責“緊箍咒”。

今年3月以來，多地發文集中整治防范新形象工程，不僅成立工作專班倒查相關問題，還對外公布受理監督舉報的渠道。安徽多地紀委監委派駐（出）機構在監督單位督促排查新形象工程，例如蚌埠駐市市場監管局紀檢監察組已督促監督單位排查項目171個。

早前，河南、黑龍江等地還成立工作專班，倒查當地新形象工程相關問題。河南南召縣提出倒查2016年至今涉及勞民傷財等方面的“政績工程”“面子工程”“新形象工程”的突出問題，黑龍江綏芬河市重點整治2021年以來新建或投入使用的8類新形象工程。

與此同時，財政部也印發通知，從強化預算約束角度，對中央部門和地方財政落實黨政機關習慣過緊日子提出明確要求，督促各地區各部門堅持過緊日子不放松，并嚴肅查處使用財政資金搞形象工程等違規行為。

建立預防機制和責任追究機制，既能讓黨員干部樹立以人民為中心的政績觀，又能進一步織密監督網絡，從而徹底鏟除“民生”幌子下的新形象工程。