清潔取暖補貼政策實證效應及其合理性

王文宇

摘要：隨著節能減排目標逐漸明確、地方權責逐漸明晰，原有能源為主的發展路徑已無法滿足經濟新常態對發展提出的新要求，經濟轉型已成為制約區域經濟發展的重要影響因素。在此過程中，補貼政策和機制的施行無疑是推動地區居民改變生產生活方式、推動節能減排工作的一個重要途徑。本文以中央在山西省各市推行的清潔取暖補貼政策為例，在考慮地區發展因素的前提下，采用多時點雙重差分模型測度了政策對于區域大氣污染物排放影響的實證效應，以評估清潔取暖補貼政策的執行效果。同時利用實證研究結果考察山西及其他能源城市在轉型進程中存在的問題及痛點，并對補貼政策在推動城市轉型方面的合理性進行評估，以為在應對城市轉型及節能減排進程中存在的同類問題時提供參考與借鑒。

關鍵詞：清潔補貼政策；節能減排；預算約束

中圖分類號：X322文獻標識碼：Ａ文章編號：１００９ — ２２３４（２０24）03 — ００66 — ０６

一、引言

近年來大氣污染物排放高峰已成為國際氣候治理領域中的重要話題。為應對全球氣候變化問題，中國在努力完成自身經濟轉型這一關鍵任務的同時，也在積極主動地融入全球氣候目標的確立和實現過程。從2013年12月24日中國政府發布《國家“十二五”時期環境保護規劃》開始，二氧化碳等溫室氣體排放已經作為約束性指標納入經濟社會發展計劃當中。在提出雙碳目標之后，我國也在逐步加大節能減排力度，大力發展清潔能源，倡導低碳生活方式，努力為實現全球綠色發展貢獻自己的力量。除了中央層面的政策調整之外，地方政府也在積極完善自身經濟結構，轉變粗放型經濟增長方式，大量引進高新技術產業，力圖走出舊發展進程中的尷尬局面，完成經濟轉型。

山西省作為能源大省，在我國的能源戰略中具有重要地位。過去幾十年間承擔了繁重的國家建設及自身發展任務，致使煤炭資源被大量的開發與使用。較為粗放的能源經濟增長方式在支撐山西經濟發展的同時，對地區環境也造成了嚴重的破壞。隨著環保理念的深入人心，中央節能減排任務的規制，山西也呈現出大多數能源城市的通病，經歷著經濟轉型完成前難挨的陣痛和糾結。在經濟發展與資源、環境之間的矛盾日益突出的背景下，如何實現地區可持續發展已成為一個重要課題，制定合理有效的節能減排政策，對于優化地區產業結構和改善人民生產生活方式等方面都具有重要意義，這也是建設低碳型經濟社會的必然要求。在山西等地區推行的清潔取暖補貼政策，不僅是國家對地區發展的政策支持，也是落實節能減排、實現雙碳目標的重要舉措，其實施效果自然值得人們關注。本文以清潔取暖補貼政策作用機制為切入點，運用多時點雙重差分模型來衡量政策對該地區大氣污染物排放的實證效應；同時，利用實證研究結果考察山西及其他能源城市在轉型進程中存在的問題及痛點，并對補貼政策在推動城市轉型方面的合理性進行了評估，以為在應對城市轉型及節能減排進程中存在的同類問題時提供參考與借鑒。

二、山西清潔取暖補貼政策實施概述

2022年第五批北方冬季清潔取暖補貼支持項目名單的公示，標志著到目前為止，已經有88個來自不同北方省份的城市納入該政策的調整范圍。根據該政策公開信息顯示，補貼標準根據城市規模分檔確定，補貼時限長達三年。當然除了中央補貼撥款外，地方政府補貼的力度也相應增強。第一批試點城市空氣質量數據的改善也展示了上述政策的實施已取得了較為明顯的成就。例如第一批試點城市天津在施行政策的幾年間，年PM2.5平均濃度從2017年60微克/立方米下降到2020年48微克/立方米左右，下降幅度達20%，二氧化硫排放量也實現了近70%的縮減?？梢姽澞軠p排任務及上述政策的同步執行，極大地促進了地區大氣污染物排放量的縮減，對地區綠色發展創造了條件。

根據山西省發布的公開資料顯示。冬季清潔取暖的補貼資金主要來自中央、省級下達的市、縣級財政的專項安排。對于未得到上述資金支持的冬季清潔取暖項目，縣級財政需自行籌集所需資金。太原市作為首批公布的試點城市，按照省會城市補貼標準由中央每年補貼7億元，補貼金額為全省最高。此外，2018年和2021年第二批和第四批的試點城市名單中，山西也分別有另外的7市和3市納入政策的動態調整范圍中。除去清潔燃料的普及和使用外，截至2020年，太原市集中供熱面積已經由2017年的13086.7萬平方米增長至21160萬平方米，完成農村清潔供暖用戶約22.7萬戶，農村清潔供暖覆蓋率達80%以上。而且通過PM2.5濃度的初步統計，山西各試點城市均實現了不同程度的降低，節能減排任務得到了初步的實現，清潔取暖補貼政策的經濟效應明顯。目前，前三批試點城市已經退出了當前補貼政策的調整范圍，但他們對地方清潔機制的發展仍發揮著較為深遠的作用。

當前各地清潔取暖改造工程主要采用兩種方式進行，即直接對居民采暖運行補貼和制定取暖價格優惠政策。太原市主要采用“煤改氣”“煤改電”運行價格補貼政策進行。上述兩種方式運行中的最高補貼價格存在一些差異，但最高補貼金額達到了每戶居民2400元。并且根據居民選用不同的采暖方式，由市縣兩級財政補貼設備購置費用，補貼比例達到90%，或者直接補貼燃氣企業，居民只需支付較低比例的費用即可完成取暖設備改造。除山西晉城、運城外，山西省第二批試點城市也均制定了上述政策對地方居民取暖進行補貼，但各市最高補貼價格存在較為明顯的差異。此外根據《關于北方地區清潔供暖價格政策的意見》的要求，大部分試點城市（或全省統一）針對清潔取暖制定了價格優惠政策。清潔取暖補貼政策的中央撥付極大地帶動了地區節能減排的積極性，同時中央和地方的比例支付也極大地緩解了地區的財政壓力。中央設立部分資金的延遲支付，一定程度上也對地方政府的工作進行約束和監督。

三、清潔取暖補貼政策的作用機理及相關文獻綜述

在中國經濟發展步入新常態背景下，完成節能減排的任務也同樣受到了嚴峻的挑戰。從政府角度看，節能減排不僅關系到國家能源安全，而且也涉及社會穩定，生態安全等問題；從企業角度看，節能環保已經成為企業生存與發展必須考慮的重要課題。完成節能減排任務，除了要完成政府部門和有關企業的制約外，更重要的是要依靠人民群眾的主動參與及配合。我國北方地區冬季氣溫低、持續時間長，供暖作為北方地區耗能的主要形式，其污染相當嚴重。改變居民取暖方式意味著利用清潔能源對傳統化石能源的替代，可大幅削減大氣污染物的排放，但經濟發展水平不高、資源短缺等因素致使居民取暖方式轉變難度較大。在節能減排的背景下，通過促進北方地區居民采暖方式轉型升級來促進節能減排已成為政府和社會共同關注的焦點，并已成為今后一個時期的重要環保任務。

除了替換清潔取暖設備的大筆支出外，日常的運行成本也是居民采用清潔取暖的主要阻礙之一［1］。對經濟比較發達和技術比較成熟的城市而言，使用清潔能源取暖取代原有取暖方式比較容易實現，群眾接受度也高。而在經濟不發達地區，相比于政府的環境保護意愿及法律法規對企業的硬性約束而言，個體參與環保的積極性及成效都不盡如人意，所以要實現這一轉變就必須制定切實可行的政策從而實現對群眾的引導。隨著國家系列節能減排政策措施的推出，清潔供暖補貼政策的施行已成為解決北方地區冬季供暖方式轉變難題的主要途徑。如武娟妮等學者所證，“清潔取暖價格優惠和補貼政策在降低清潔取暖運行費用中起到了重要的作用［2］”，這些政策通過成本控制降低了民眾在改變行為時的交易成本，減少了現實阻礙與心理抵觸，其次是對倡導行為獎勵機制增加居民收入，大大地促進了居民改變取暖方式意愿水平，進而提升政策的現實效果與可持續發展，這也與昌敦虎等學者通過實證分析得出，家庭收入能夠顯著影響清潔取暖價格政策效果的結論相一致［3］。此外，譚美娜和羅宇潔在社會福利學視角下，運用費用效益分析法，得到政策的福利效果明顯，具有現實的可行性［4］。

除了對政策內容的研究以及政策實施效果的研究之外，部分學者還對轉變取暖方式在施行過程中存在的問題進行了梳理。例如常烴學者提出的當前清潔取暖成本較高，技術選擇缺乏論證以及地方財政持續支出壓力大等問題［5］。這些問題雖然對政策的實施效果不會直接產生影響，但卻會通過影響居民和地方政府的行為選擇從而間接對政策的實施效果產生影響?？傮w而言，清潔補貼政策對于節能減排目標的實現并不能產生直接的作用效果，而是通過成本或者收入的影響對居民的行為選擇產生影響，進而鼓勵居民轉變取暖方式，減少燃煤等化石能源的消耗，最終達到節能減排的目標。

四、實證結果分析

1.模型構建與樣本選擇

根據北方地區冬季清潔取暖支持項目信息公示，自2017年第一批試點城市開始，山西各主要城市分三批逐漸進入該試點政策范圍，包括2017年第一批的太原市、2018年第二批的7個城市以及2021第四批的大同、忻州、朔州三市。在發布第四批城市的同時已經有第一批城市開始退出該試點政策的調整過程。鑒于部分模型對退出機制的約束以及數據的可獲得性，本文選擇山西省前兩批共八個試點城市從2014年至2020年共7年觀測數據進行模型的構建和分析，詳細的數據結果如下表1所示。

在對上述清潔補貼政策的評價時，本文主要選擇當前政策評估中主要的使用的雙重差分模型（DID）進行計量識別。其原理是基于反事實框架來評估政策發生與不發生兩種情境下因變量的變化?？紤]到上述政策是分批在山西省啟動的，需要使用多期DID對上述觀測數據進行處理，而且在上述的政策梳理過程中發現2020年附近山西省部分城市盡管沒有納入中央政策的試點范圍，但是已經開始市級清潔補貼政策，人為選擇對照組的方式其實并未考慮到地區類似政策的施行，因此在本研究過程中多期DID模型的選擇可以很好地規避這一明顯的干擾。

根據上文論述，本文需要衡量清潔取暖補貼政策對山西省8個試點城市大氣污染物排放減少的促進效應，為此用于評估的雙重差分模型如下：

其中被解釋變量Yit選擇試點城市二氧化硫（SO2）年平均濃度作為節能減排目標的主要衡量指標，核心處理解釋變量Wit表示城市i在t期時的處理狀態，接受處理值為1，未接受處理為0。?滋i、?酌t分別代表城市的固定效應和年份效應，?著it為影響試點城市二氧化硫年平均濃度的隨機擾動項，Zit代表t年影響城市二氧化硫年平均濃度的一系列控制變量。此外通過上述對清潔能源補貼政策作用機理的分析以及相關文獻綜述，可知，地區發展以及家庭收入對政策效果的影響明顯，對此本文選擇了地區生產總值、城鄉居民人均可支配收入（元）、農村居民人均可支配收入作為影響城市二氧化硫年平均濃度的控制變量。

2.基準回歸結果

由于控制變量數值相較于因變量的量級較大，數據在進行預處理后帶入上述模型進行實證分析，得到多期DID基礎回歸結果（表2）。結果報告了是否存在其他影響因素的情況下清潔取暖補貼政策對山西省8個試點城市年二氧化硫平均濃度的影響（其中ln_gdp、ln_inc、ln_cinc分別代表預處理后的地區生產總值、城鄉居民人均可支配收入、農村居民人均可支配收入三類控制變量）?？梢钥吹綗o論是否添加其他控制變量，清潔取暖補貼政策對山西省8個試點城市年二氧化硫平均濃度政策效應都能在5%的水平上通過顯著性檢驗，并且恒為負效應。通過添加控制變量，R2值有小浮動的增加，回歸結果更為擬合，但是總體變動的幅度不大，基本可以得到上述政策效應的結果相對穩健，模型設計相對合理。

通過上述的實證結果，列1和列2政策變量的系數估計值均為-0.011，且均通過5%顯著性水平的檢驗，這說明清潔取暖補貼政策對于降低試點城市年二氧化硫平均濃度具有顯著影響，通過實施清潔取暖補貼政策，能夠使試點城市年二氧化硫平均濃度相對沒有實施該政策的其他城市來講降低1.1%。盡管模型中的系數估計值較小，但是考慮到因變量的量級和平均效應，上述效應本質上是非常顯著的，政策為整個地區的節能減排任務的完成發揮了較大的作用。

在添加其他控制變量的影響后，其中處理后的城鄉居民收入變量的系數估計值也較為顯著，說明的城鄉居民收入也能夠較為明顯地影響著試點城市年二氧化硫平均濃度變化。而與此相對應的農村居民收入水平對因變量的影響則相對不顯著?？梢酝浦摰貐^政策的效應并非只針對城市居民生產生活方式的轉變，政策的意義可以推行到整個地區所有群體，政策制定較為合理。而且也從另外一個層面推知，針對發展相對較慢的城市來講，城鄉居民對于地區節能減排的目標的實現具有同等意義，居民層面節能減排任務的實現或者清潔生產生活方式的轉變很大程度上依賴于預算約束。

此外，上述結果顯示地區GDP對于大氣主要污染物二氧化硫的年平均濃度影響不顯著。一方面說明地區經濟的發展開始逐漸脫離高排放、高污染的經濟增長模式，各產業的增加值也不需要以損害地區環境為前提。說明各地環保政策的在各行業的執行起到了較為明顯的作用；另一方面也說明了當前節能減排的任務中心要逐漸與一味要求企業承擔層面擴展得到對居民日常生產生活方面的約束。

3.平行趨勢檢驗

使用多期DID模型的前提是滿足平行趨勢假設，檢驗平行趨勢假設可以通過事件研究法對政策的經濟效應在年度之間的動態趨勢進行分解和分析。據此，建立如下回歸模型：

其中，M、N代表政策時點前和時點后的期數，Wit-j為虛擬變量，如果城市i在t-j時期施行政策則取值為1，其他與前述保持一致，以政策實施的前一期為基準得到回歸結果，并繪制政策效應時間趨勢圖（圖1），可以得到在清潔政策實施之前，估計系數在0附近波動，表明處理組和實驗組在實施政策之前不存在顯著差異，平行趨勢假設成立。而政策實施當年及之后的兩年時間內系數顯著為負，盡管系數較小，但對因變量的降低具有明顯的政策效應。但由于數據收集的時間較少，難以看出政策的長期經濟效應。同時由于補貼時限的限制，部分城市的退出，也很難得到政策穩定的長期效應。

4.時間安慰劑檢驗

通過上述過程，可以知道政策的實施確實產生了政策效應，且政策實施以前滿足平行趨勢假設，但上述結果的產生是否與時間有關，還需要進一步檢驗。本文的樣本是2014年—2020年，為了進行安慰劑檢驗，將政策的實施年份提前2年，構建虛擬的政策變量進行回歸檢驗。通過回歸結果顯示，得到系數的估計值在10%顯著性水平上仍不顯著，因此可以排除其他潛在的不可觀測因素的影響，得到上述政策效應的結果是穩健的。

五、結論與啟示

伴隨著節能減排目標的明確，各地方政府都在積極尋求新途徑來解決目前經濟發展所面對的能源與環保問題。黨的十八屆三中全會提出了“創新、協調、開放、共享”五大理念，生態文明建設被提到前所未有的高度，這要求我們必須樹立科學發展觀，走可持續發展道路。綠色發展是將是未來中國經濟發展的方向和主題。山西作為中國中部典型的資源型省份，以煤炭為主的經濟發展道路，化石能源消耗比例較高、大氣污染物排放較多，所以轉變發展方式、促進綠色發展成為山西省未來一段時間內關注的焦點。

通過實證研究結果表明：中央在山西各地市實施的清潔取暖補貼政策的確有利于降低試點地市二氧化硫年均濃度，進而推動節能減排工作的完成。由此可見，要想提升政府對于居民日常生活中能源消費監管的效率，在進一步完善我國相關法律制度建設的同時，構建一套科學高效的激勵機制以激發居民自覺自愿地參與到節能減排活動中去，更加有利于以上目的的達成。另外從實證分析中也可推知區域內以企業為目標的節能減排工作任務與實效已接近飽和狀態，這固然不意味著未來會放松企業節能減排監管，相反是提醒相關部門在制定節能減排政策的中心需延伸至居民日常的生產與生活。當然，以居民生產生活為對象的改造，不應僅僅依賴于法律法規的硬性約束。本文對于政策效果的研究雖然主要集中于成本與收入機制，但現實中真正影響居民日常生產生活模式的因素繁雜，包含著強烈的個人習慣與地區差異，所以對于居民日常生活的政策制定相對于以利潤為中心的企業模式而言要復雜得多。

清潔取暖補貼機制合理之處，即通過補貼與鼓勵行為機制逐漸引導人們改變生產生活方式，而非政策的“一刀切”。而且相比于懲罰機制，該政策的作用機制更溫和、更接近實際。清潔供暖補貼機制是我國一項嶄新的制度安排，除不斷推出與更新外，仍需在實踐中摸索與改進。政府的激勵政策雖對市場失靈所造成的損失具有一定的補償作用，但又不能與市場機制完全劃等號，換言之，雖然補貼政策對于能源型城市轉型起到了至關重要的推動作用，但是政策效果的真正實現仍需根據不同區域的實際情況有針對性地采取措施并加以進一步改善。

〔參考文獻〕

［1］ 郝春旭,璩愛玉,董戰峰,秦敬嵐,郭治鑫,胡睿.北方地區清潔取暖環境補貼政策研究［J］.生態經濟,2020,36(04):150-155.

［2］武娟妮,宋玲玲,王佳寧,王兆蘇,王選.補貼與價格優惠政策對北方農村清潔取暖費用影響［J］.地方財政研究,2021(05):65-74.

［3］昌敦虎,劉昕雅,繆琪,孫雅琪,武娟妮,董戰峰.不同補貼機制下的農村清潔取暖價格政策分析［J］.環境科學研究,2022,35(02):583-591.

［4］譚美娜,羅宇潔.社會福利學視角下清潔取暖補貼資金的績效評價研究［J］.中國集體經濟,2022(15):85-87.

［5］常烴.我國北方清潔取暖補貼政策分析與思考［J］.環渤海經濟瞭望,2022(02):26-30+37.

〔責任編輯：侯慶?！?/p>