美國針對中國起重機實施安全審查的警示作用

劉寶成 李霄松

2024年2月21日，美國總統(tǒng)拜登簽署行政令，指示美國國土安全部和海岸警衛(wèi)隊牽頭，加強對其國內(nèi)主要港口使用的搭載先進軟件（遠程控制軟件）的外國制造船岸起重機可能存在的安全風險（海事網(wǎng)絡(luò)安全）進行審查與監(jiān)管；美國啟動了替代計劃，以強化本土針對此類設(shè)備的制造能力和供應(yīng)鏈韌性。此類設(shè)備及操作系統(tǒng)的核心供應(yīng)商——振華重工等中國企業(yè)與機構(gòu)成為其關(guān)注焦點。該事件有可能進一步發(fā)酵，對中國制造搭載先進軟件的輸美產(chǎn)品和設(shè)備造成一系列沖擊。

美國對振華重工發(fā)難的原因

國家安全考量

基于中國制造的船岸起重機裝備了可用于遠程控制的先進軟件，美國政府懷疑其中存在潛在的網(wǎng)絡(luò)安全漏洞，包括間諜軟件或后門程序，擔心其可能被用于情報收集或網(wǎng)絡(luò)攻擊。截至目前，美國政府的指控停留于對國家安全潛在威脅的假定，并未掌握實證。2022年底通過的《國防預(yù)算案》授權(quán)開展關(guān)于外國制造的起重機對美港口網(wǎng)絡(luò)及國家安全威脅展開研究，①該報告尚未公布。

近期白宮新聞發(fā)布會指出，美國海事運輸系統(tǒng)（MIT）每天面臨多起企圖擅闖其控制系統(tǒng)與網(wǎng)絡(luò)單元的不速之客。美海軍少將John Vann強調(diào)，海岸警衛(wèi)隊已對美港口200個船岸起重機開展網(wǎng)絡(luò)安全漏洞評估，發(fā)現(xiàn)其在設(shè)計制造之初就搭載遠程控制與信息收集單元與技術(shù)，認為這將對美港口安全帶來重大外部威脅。

美國交通部海事管理局（MARAD）在其警示公告中指出，② 中國“國家交通運輸物流公共信息平臺”（LOGINK）、同方威視③（Nuctech）掃描系統(tǒng)以及振華重工制造的全自動船岸起重機存在被遠程控制的風險，對包括美國在內(nèi)的全球港口基礎(chǔ)設(shè)施的信息與運營安全帶來潛在安全漏洞，應(yīng)采取嚴格的監(jiān)管和預(yù)防措施。

《華爾街時報》在2023年3月5日報道稱，中國正通過其制造的船岸起重機監(jiān)視美國港口，并具備遠程控制的能力，能夠在關(guān)鍵時期干擾重要物資的運輸。該報道援引美軍方將其視為對軍用港口、泊位的嚴重威脅，將振華重工制造的船岸起重機比做“特洛伊木馬”，稱其能夠通過監(jiān)視軍用物資調(diào)配從而推演美全球軍事部署。美國港務(wù)局協(xié)會（AAPA）則反駁稱，并沒有起重機被用于遠程控制并威脅港口運作的確鑿證據(jù)，認為該指控“聳人聽聞”。

自2023年7月起，美國著手調(diào)查瑞士ABB公司與上海振華的業(yè)務(wù)關(guān)系；2024年1月，美國致函ABB公司提出：“允許振華在中國將ABB的技術(shù)和軟件安裝到運往美國的起重機上，引發(fā)了美國關(guān)于智能、網(wǎng)絡(luò)安全和供應(yīng)鏈風險的擔憂，因此是不可接受的，必須立即糾正。”ABB公司回應(yīng)稱，公司為包括中國公司在內(nèi)的以及在美國港口使用的全球起重機制造商提供軟件和硬件，特別說明其起重機軟件技術(shù)是“供應(yīng)商獨立的”，即中性的，不存在其他目的和用途。雖未具體提及起重機，美國聯(lián)邦調(diào)查局和其他安全機構(gòu)已發(fā)出警告，指出中國對美國基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成了潛在的威脅。

美國此舉的戰(zhàn)略意圖

美國此舉企圖實現(xiàn)一舉多得的戰(zhàn)略目標：

1.通過渲染國家安全，倒逼美國制造業(yè)回歸，運用政府補貼實施保護主義的進口替代政策，在重點領(lǐng)域增強其在全球供應(yīng)鏈中的主導(dǎo)權(quán)；

2.借助2023年初的“高空氣球事件”，進一步渲染來自中國的信息安全威脅；

3.在中國富有競爭力的產(chǎn)業(yè)中，尋求對華戰(zhàn)略脫鉤的突破口；

4.向第三國企業(yè)和機構(gòu)發(fā)出警示信號，以遏制其在高端制造領(lǐng)域與中國深度合作；

5.瞄準產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)化、智能化的趨勢，將打擊中國制造的載有軟件的起重機作為典型案例，以備將所有載有軟件的中國產(chǎn)品納入監(jiān)管和限制行列；

6.以制造假想敵來煽動民情，討好美國產(chǎn)業(yè)工人，為總統(tǒng)競選的連任拉票。

美國港務(wù)局協(xié)會稱，振華重工是美國港口大型船岸起重機的最主要供應(yīng)商，在業(yè)內(nèi)具有壟斷地位，呼吁國會采取措施促進起重機制造業(yè)回遷美國本土，大力支持美國港口設(shè)備制造業(yè)本土化。

振華重工在美國的市場份額、使用情況、價值規(guī)模

振華重工是世界領(lǐng)先的港口機械制造商之一，其大型船岸起重機產(chǎn)品在全球100多個國家/地區(qū)廣泛使用。目前，全球港口使用的大型集裝箱船岸起重機70%-80%由振華重工制造。

21世紀初，振華重工起重機進入美國市場，因深受業(yè)內(nèi)用戶青睞，如今已遍布美國主要港口，尤其是集裝箱起重機。《華爾街日報》稱，約80%的美港口船岸起重機由振華重工制造。在信息技術(shù)方面，振華重工與微軟、挪威Kongsberg Gruppen集團、瑞士ABB等全球企業(yè)合作，實現(xiàn)設(shè)備互聯(lián)、實時數(shù)據(jù)分析及服務(wù)。

振華重工董秘辦表示密切關(guān)注此事件，同時稱該公司在美業(yè)務(wù)占比不到10%，初步判斷該事項對公司影響較為有限。

美國可能采取的打壓手段

法律和行政命令

拜登簽署行政令授權(quán)國土安全部、海岸警衛(wèi)隊采取更積極主動的審查和監(jiān)管措施。包括：國土安全部將制定《海事網(wǎng)絡(luò)安全標準》，以應(yīng)對相關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全威脅；海岸警衛(wèi)隊被授權(quán)處置海事系統(tǒng)面臨的現(xiàn)存和潛在惡意網(wǎng)絡(luò)活動，“控制和審查存在已知或可疑網(wǎng)絡(luò)安全威脅的船只和港口設(shè)施”。

海岸警衛(wèi)隊將發(fā)布一項《海事安全指令》（Maritime Security Directives），針對位于美國重要商港的中國制造船岸起重機采取了網(wǎng)絡(luò)風險監(jiān)管行動，重點審查與起重機相關(guān)的信息和操作技術(shù)。同時，海岸警衛(wèi)隊提議更新其海事安全法規(guī)，增加專門針對懸掛美國國旗的船只、外大陸架設(shè)施和受《2002年海上運輸安全法》約束的美國設(shè)施建立最低網(wǎng)絡(luò)安全要求的法規(guī)，并開啟公眾意見征詢，直至2024年4月底新規(guī)則正式實施。

行政令同時規(guī)定，對海事網(wǎng)絡(luò)攻擊事件或主動網(wǎng)絡(luò)威脅做出強制性報告，包括對船只、港口及其設(shè)施的威脅，并計劃新任命一名海事安全主管。

近年來，佛羅里達州共和黨眾議員Carlos Giménez多次提案，呼吁應(yīng)對中國制造的船岸起重機為美港口所帶來的安全威脅。《2022年美國港口起重機法案》提議，禁止美國購買中國起重機，并鼓勵向其他制造商采購；《2023年港口起重機安全和審核法案》，提議加強監(jiān)管美港口使用的“外國對手”（Foreign Adversary）制造的起重機，特別是“將其信息和操作技術(shù)組件連接到美本土網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施中的起重機”。

監(jiān)管及限制措施

對振華重工及保持對美業(yè)務(wù)的同類企業(yè)可能采取的措施包括：（1）進行全面安全審查，并接受不定期“飛行檢查”；（2）要求其作出書面合規(guī)承諾；（3）責令其定期向監(jiān)管部門提供報告說明；（4）指派專員進廠監(jiān)督；（5）以國家安全為由限制振華重工進入美國市場。

技術(shù)和供應(yīng)鏈限制

責令美國企業(yè)并威脅第三國企業(yè)，拒絕向振華重工及同類中國企業(yè)提供關(guān)鍵技術(shù)和組件。振華重工是中交集團的子公司，2020年，以南海島礁建設(shè)與軍民融合為由，美國商務(wù)部將5家中交集團子公司列入技術(shù)轉(zhuǎn)讓限制名單，同時，美國國務(wù)院對其高管做出簽證限制。

美國替代振華重工的方案

日本三井起重機

美國政府已與日本三井造船株式會社美國子公司PACECO Corp.達成協(xié)議，該公司計劃重啟在美國本土的船岸起重機制造，該計劃具體信息并未公布。1958年該公司推出第一臺專用船岸集裝箱起重機，但在20世紀80年代末退出美國本土制造業(yè)。

日本三井是世界知名的起重機制造商，有能力滿足美國港口的技術(shù)標準，但其產(chǎn)品成本遠高于振華重工。在質(zhì)量和價格方面，振華重工起重機迄今在美國市場并沒有替代產(chǎn)品，少部分美港口使用的芬蘭科尼起重機（Konecranes）價格高出振華重工同類產(chǎn)品30%。

截至目前，PACECO重回美國制造業(yè)的計劃還停留在尋找合作伙伴與場地的階段，投資與生產(chǎn)落地、產(chǎn)品輸出與市場推廣尚需數(shù)年時間。

國內(nèi)制造

基于拜登政府提出的“投資美國計劃”（Investing in America Agenda），美國政府將在未來五年內(nèi)投入超過200億美元用于港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中包括重建本土起重機制造業(yè)，以結(jié)束中國在大型貨物起重機領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。然而，投資的具體細節(jié)尚未完全公開，從時間表和支持美國起重機制造商的具體措施分析，投資計劃實施與效果顯現(xiàn)尚需數(shù)年時間。

替代方案的時間周期與經(jīng)濟成本

替代振華重工起重機將涉及技術(shù)評估、采購、安裝和調(diào)試等環(huán)節(jié)，可能需要數(shù)年時間。替代計劃的經(jīng)濟成本預(yù)估巨大，包括采購成本、安裝費用以及潛在的運營效率損失。

該事件的預(yù)期危害

該事件是美國以國家安全之名降低對“中國制造”依賴的初步行動，預(yù)計此類限制性舉措將進一步發(fā)酵，有可能對中國制造的搭載先進軟件的所有輸美產(chǎn)品和設(shè)備將造成一系列沖擊，進而對中美貿(mào)易總量及商品結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大消極影響。

以2022年高達7594.3億美元的中美貿(mào)易總值為例，前十大類輸美商品中，至少有6種當前或即將涉及軟件搭載，占比20%以上（見圖1）。著眼于未來，幾乎所有產(chǎn)品均呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化、智能化的發(fā)展趨勢，尤其是自動駕駛和遠程操控技術(shù)的廣泛應(yīng)用，美國可以沿用該項慣例，對所有中國輸美商品采取類似的打壓措施。

在此案例中，為上海振華提供技術(shù)支持的瑞士ABB公司在應(yīng)對美國質(zhì)詢過程中采取了明哲保身的態(tài)度，并沒有為上海振華提供有力的辯護和佐證，規(guī)避美國的打壓。鑒于美歐在“美國-歐盟貿(mào)易和技術(shù)委員會（TTC）”框架下的對外行動更加協(xié)調(diào)一致，特別是在當前激烈的地緣政治沖突中形成了更加密切的同盟關(guān)系以及對中國立場的一致偏見，若美國在該起重機案例中實現(xiàn)了其政治企圖，則歐盟極有可能如法炮制，或至少選擇美國的貿(mào)易舉措。如此一來，中國高技術(shù)產(chǎn)品出口將遭遇巨大障礙，外貿(mào)結(jié)構(gòu)升級將面臨更嚴峻的挑戰(zhàn)。希望相關(guān)企業(yè)及主管機關(guān)對該案件，尤其是其顯露的先兆性苗頭予以重視，并制定相應(yīng)的策略予以積極應(yīng)對。

中國對美國發(fā)難的應(yīng)對策略

振華重工要采取更加積極主動的應(yīng)對措施。鑒于該事件將持續(xù)發(fā)酵，可能波及整個行業(yè)乃至更多中國制造的包含信息軟件的輸美產(chǎn)品，建議政府責成中國機電產(chǎn)品進出口商會介入，與我駐美大使館經(jīng)濟商務(wù)處密切配合，主動與美方對應(yīng)的政府機構(gòu)和商協(xié)會進行交流和交涉，爭取公正的解決方案。

中國工業(yè)經(jīng)濟聯(lián)合會和中國機電產(chǎn)品進出口商會應(yīng)與商務(wù)部制定反制措施預(yù)案，以該案件為契機，圍繞我國對美歐的出口產(chǎn)品可能在未來遭遇同類安全審查和限制措施的風險進行全面評估，并制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)保護策略。

作為長期戰(zhàn)略，我國通過持續(xù)創(chuàng)新提高自主可控能力，提高產(chǎn)品國際競爭力，或者推進市場多元化等經(jīng)營策略也尤為重要。

（編輯 季節(jié)）

① Study of cybersecurity and national security threats posed by foreign manufactured cranes at United States ports.

② 2024-002-Worldwide-Foreign Adversarial Technological， Physical， and Cyber Influence

③ 同方威視已被美商務(wù)部列入監(jiān)管實體名單。