在“多規(guī)合一”引導(dǎo)下的近期建設(shè)規(guī)劃編制探討

摘 要：面對(duì)近期規(guī)劃編制中存在缺少整體性和系統(tǒng)性，對(duì)城市建設(shè)面臨的重大問題缺乏針對(duì)性研究，難以統(tǒng)籌各職能部門的規(guī)劃、計(jì)劃，實(shí)施效果不理想等問題。本文將以漳州市中心城區(qū)“十四五”建設(shè)規(guī)劃為例，通過在“多規(guī)合一”引導(dǎo)下的漳州近期建設(shè)規(guī)劃的編制，打造以“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、要素聚集”為引領(lǐng)的工業(yè)新城，以“田園都市、生態(tài)之城”為目標(biāo)的宜居品質(zhì)之城。

關(guān)鍵詞：多規(guī)合一；近期建設(shè)規(guī)劃；編制文章編號(hào)：2095-4085（2024）06-0133-03

0 前言

近年來，漳州城市建設(shè)與發(fā)展在市政府統(tǒng)籌和領(lǐng)導(dǎo)下，通過近期建設(shè)規(guī)劃指導(dǎo)城市發(fā)展建設(shè)，由各政府職能部門分擔(dān)建設(shè)完成。但是，由于各政府職能部門之間存在空間發(fā)展規(guī)劃、具體建設(shè)計(jì)劃等有一定差異，不利城市協(xié)調(diào)建設(shè)、同步發(fā)展的要求，需要搭建一個(gè)新平臺(tái)，協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌城市各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)多贏局面。近年來國家層面提出“多規(guī)合一”與近期建設(shè)規(guī)劃具有緊密聯(lián)系，通過“多規(guī)合一”的工作方法，對(duì)漳州近期建設(shè)規(guī)劃編制中存在的問題進(jìn)行分析研究，提出“多規(guī)合一”形勢(shì)下對(duì)漳州近期建設(shè)規(guī)劃編制的實(shí)施策略，以“需求與問題——目標(biāo)與策略——行動(dòng)與計(jì)劃——保障與措施”各技術(shù)內(nèi)容之間的邏輯關(guān)系，將近期目標(biāo)通過合理地分解以及具體行動(dòng)計(jì)劃和保障措施予以落實(shí)。

1 規(guī)劃編制思路

在新時(shí)期、新要求、新機(jī)遇的發(fā)展背景下，使漳州市本輪近期建設(shè)規(guī)劃高效、合理地配置空間資源，針對(duì)城市現(xiàn)狀突出問題和城市發(fā)展的需要，對(duì)各部門發(fā)展需求、相關(guān)規(guī)劃的建設(shè)要求進(jìn)行統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)其在空間上和國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃、國土空間規(guī)劃的銜接配合，確保城市有序、健康地發(fā)展。

1.1 上版規(guī)劃評(píng)估，解析新時(shí)期發(fā)展目標(biāo)

以回顧漳州市上一輪近期建設(shè)規(guī)劃的實(shí)施績效入手，分析評(píng)價(jià)城市發(fā)展建設(shè)中存在的問題，根據(jù)各部門發(fā)展需要，把握住廈漳泉大都市區(qū)發(fā)展的機(jī)遇，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，深入研究國土空間規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)，構(gòu)建兩岸融合發(fā)展高地、國家開放型經(jīng)濟(jì)先鋒城市、海西先進(jìn)制造業(yè)基地、閩南魅力田園都市［1］。

1.2 以落實(shí)總規(guī)為契機(jī)的十四五建設(shè)規(guī)劃

漳州本輪近期建設(shè)規(guī)劃是根據(jù)新時(shí)期發(fā)展要求，按照漳州國土空間規(guī)劃相應(yīng)時(shí)期發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)部署，對(duì)城市空間發(fā)展策略和近期建設(shè)項(xiàng)目做出具體的安排。漳州本輪近期建設(shè)規(guī)劃編制以漳州市國土空間規(guī)劃和國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃的目標(biāo)要求為總則，綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對(duì)未來5年的城市國土空間規(guī)劃實(shí)施目標(biāo)進(jìn)行特色化分解。

1.3 以多規(guī)合一為基礎(chǔ)的統(tǒng)籌性規(guī)劃建設(shè)

為統(tǒng)籌漳州中心城區(qū)城鄉(xiāng)空間資源配置，優(yōu)化城市空間功能布局，積極推進(jìn)“多規(guī)合一”信息管理平臺(tái)建設(shè)，并牽頭職能部門改革項(xiàng)目申報(bào)與審批制度，建立一套保障“多規(guī)合一”應(yīng)用的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、運(yùn)行、更新機(jī)制。漳州本輪近期建設(shè)規(guī)劃符合“多規(guī)合一”信息平臺(tái)管控要求，將規(guī)劃作為各部門近期落實(shí)空間政策、建設(shè)項(xiàng)目安排主要依據(jù)，保障城市的可持續(xù)發(fā)展。

1.4 以重點(diǎn)項(xiàng)目為主題的行動(dòng)落實(shí)規(guī)劃

隨著我國建設(shè)重心由綠色GDP向保障民生、建設(shè)幸福社會(huì)的轉(zhuǎn)移，近期建設(shè)重心也會(huì)隨之進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，而漳州本輪近期建設(shè)規(guī)劃作為體現(xiàn)政府意志的策略性行動(dòng)規(guī)劃，理應(yīng)以公共投資建設(shè)項(xiàng)目、保障民生建設(shè)項(xiàng)目等為重點(diǎn)。在公共投資建設(shè)項(xiàng)目安排和公共政策制定方面，除了民生熱點(diǎn)項(xiàng)目優(yōu)先建設(shè)外，還必須高度關(guān)注社會(huì)資源的公平利用和社會(huì)利益的合理分配，確保公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化，從而提高人民生活水平，建設(shè)幸福和諧漳州。

1.5 以空間管制為限定條件的集約型發(fā)展規(guī)劃

當(dāng)前我國正探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子。社會(huì)的轉(zhuǎn)移，近期建設(shè)重心也會(huì)隨之進(jìn)行相應(yīng)地調(diào)整，而作為實(shí)施性的建設(shè)規(guī)劃，要堅(jiān)持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，綜合協(xié)調(diào)劃定中心城區(qū)空間管制的要求，推動(dòng)城市用地綠色集約發(fā)展。圖1為漳州市中心城區(qū)“十四五”建設(shè)規(guī)劃技術(shù)路線。

2 以“多規(guī)合一”為平臺(tái)的實(shí)施策略

2.1 以土規(guī)為基礎(chǔ)的基本框架

土地和空間是城市政府落實(shí)城市空間發(fā)展策略、保障各類配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)的重要手段。近期建設(shè)規(guī)劃根據(jù)項(xiàng)目庫統(tǒng)籌安排土地和空間，使土地與空間安排也能反映各部門的空間建設(shè)需求和管理要求，從而實(shí)現(xiàn)城市政府對(duì)于土地空間安排的公平與效率雙優(yōu)［2］。

2.2 以經(jīng)規(guī)為指導(dǎo)的行動(dòng)計(jì)劃

近期建設(shè)作為體現(xiàn)政府意志的策略性行動(dòng)規(guī)劃，理應(yīng)以公共投資建設(shè)項(xiàng)目、保障民生建設(shè)項(xiàng)目等為重點(diǎn)，而這些重點(diǎn)項(xiàng)目是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分。近期建設(shè)規(guī)劃以重點(diǎn)項(xiàng)目為推手，以點(diǎn)帶面，引導(dǎo)重點(diǎn)項(xiàng)目與重點(diǎn)片區(qū)的建設(shè)。

2.3 以多規(guī)為內(nèi)容的統(tǒng)籌發(fā)展

利用近期建設(shè)規(guī)劃搭建一個(gè)新平臺(tái)，以國土空間規(guī)劃及國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)，與綜合交通規(guī)劃、古城更新改造規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等進(jìn)行多規(guī)協(xié)調(diào)，充分利用城市規(guī)劃整合統(tǒng)籌城市空間各類專項(xiàng)規(guī)劃的作用，協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌城市各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)多贏局面。

2.4 以國土空間為導(dǎo)向的操作方案

近期建設(shè)規(guī)劃是實(shí)施漳州市國土空間規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)，是城市近期建設(shè)項(xiàng)目安排的重要依據(jù)。規(guī)劃中以漳州市國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)要求為總則，進(jìn)一步強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃等層面的控制力，保證規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí)，提高城市規(guī)劃的實(shí)施績效。

3 基于“多規(guī)合一”的漳州近期建設(shè)規(guī)劃編制方法

3.1 嚴(yán)格管控控制線

漳州本輪近期建設(shè)規(guī)劃在國土空間規(guī)劃指導(dǎo)下，以漳州市“多規(guī)合一”一張圖基底，劃定了重點(diǎn)建設(shè)區(qū)、適建區(qū)、限建區(qū)和禁建區(qū)等四區(qū)空間管控；與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線三條控制線做好銜接，在近期建設(shè)用地開發(fā)邊界范圍內(nèi)對(duì)國土空間規(guī)劃用地布局劃定城市綠線、藍(lán)線、黃線和紫線的四線管控。

結(jié)合空間管制和發(fā)展形勢(shì)，確定重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域、重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域、重點(diǎn)改造區(qū)域。漳州本輪近期建設(shè)規(guī)劃較為合理地安排了漳州市的生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間，為漳州市中心城區(qū)近期規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。

3.2 深化國土空間規(guī)劃用地布局

漳州本輪近期建設(shè)規(guī)劃將繼續(xù)實(shí)施“中心東移、跨江南擴(kuò)、面海拓展”的發(fā)展策略，合理拓展建設(shè)用地規(guī)模，調(diào)整中心城區(qū)城市空間布局，以中心城區(qū)686平方公里的“多規(guī)合一”一張圖為基底，優(yōu)化建成區(qū)用地結(jié)構(gòu)。主要表現(xiàn)在提高公共設(shè)施用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地以及綠地的比例。結(jié)合城市發(fā)展方向和近期重點(diǎn)發(fā)展的需求，完善新區(qū)用地布局，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施以及公共設(shè)施建設(shè)；結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展和提升安排新興產(chǎn)業(yè)用地，結(jié)合交通等重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)安排城市拓展用地，同時(shí)，注重舊城區(qū)重點(diǎn)改造和完善的地區(qū)，改善城市環(huán)境，引導(dǎo)發(fā)展公共設(shè)施及基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)用地空間存量的增長。

3.3 協(xié)調(diào)“多規(guī)”矛盾

優(yōu)化重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域的初步方案及控制線的劃定管控，漳州市本輪近期建設(shè)規(guī)劃在編制中依托“多規(guī)合一”一張圖平臺(tái)構(gòu)建用地空間信息數(shù)據(jù)庫，將建設(shè)規(guī)劃與土規(guī)、生態(tài)紅線、九龍江水域等進(jìn)行核對(duì)，著重對(duì)國土空間規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、外江水系藍(lán)線及水利設(shè)施規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線及飲用水源保護(hù)區(qū)、生態(tài)公益林和一般林地保護(hù)范圍、內(nèi)河水系藍(lán)線和市政管線基礎(chǔ)設(shè)施、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的空間范圍及管控要求的矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)解決，有效消除規(guī)劃差異，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局，為形成“山、水、城”融為一體的空間結(jié)構(gòu)奠定基礎(chǔ)，避免出現(xiàn)在近期建設(shè)中的建設(shè)項(xiàng)目存在違規(guī)建設(shè)現(xiàn)象［3］。

（1）近期建設(shè)規(guī)劃與土規(guī)核對(duì)。采集薌城、龍文和龍海三地鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃GIS數(shù)據(jù)庫成果，根據(jù)《縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》（TD/T 1027-2010），提取土地用途區(qū)（TDYTQ）要素類中的數(shù)據(jù)，在ArcGIS中運(yùn)用append命令合并三個(gè)區(qū)市的數(shù)據(jù)，分別統(tǒng)計(jì)輸出各類用途區(qū)的面積和具體位置，核對(duì)漳州中心城區(qū)近期建設(shè)范圍線內(nèi)有無禁止建設(shè)區(qū)。

（2）近期建設(shè)規(guī)劃與生態(tài)紅線核對(duì)。漳州規(guī)劃區(qū)生態(tài)紅線數(shù)據(jù)采用自林業(yè)部門的生態(tài)公益林、一般林地GIS數(shù)據(jù)。本輪近期建設(shè)規(guī)劃將生態(tài)公益林視為禁止建設(shè)區(qū)，一般林地視為限制建設(shè)區(qū)，將其與近期規(guī)劃范圍疊合后，核對(duì)中心城區(qū)近期建設(shè)范圍線內(nèi)有無占用生態(tài)公益林和一般林地［4］。

（3）近期建設(shè)規(guī)劃與九龍江水域的核對(duì)。九龍江水域作為漳州的母親河，采用自水利部門的漳州市中心城區(qū)九龍江水域GIS數(shù)據(jù)，將其與近期規(guī)劃范圍疊合后，核對(duì)漳州中心城區(qū)近期建設(shè)范圍線內(nèi)有無占用九龍江港道水域［5］。

3.4 優(yōu)化土地儲(chǔ)備策略

為了使城市近期建設(shè)規(guī)劃更具指導(dǎo)性和操作性，漳州本輪近期建設(shè)規(guī)劃在編制中土地儲(chǔ)備納入“多規(guī)合一”一張圖平臺(tái)：一是結(jié)合重點(diǎn)區(qū)域建設(shè)，實(shí)施土地儲(chǔ)備。漳州市土地儲(chǔ)備需要以“重大工程、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)地區(qū)”的開發(fā)為契機(jī)，將土地儲(chǔ)備融資與項(xiàng)目資金運(yùn)作有機(jī)結(jié)合。提前將漳州市的重大工程所在的重點(diǎn)建設(shè)片區(qū)的土地資源進(jìn)行提前儲(chǔ)備，納入到“多規(guī)合一”一張圖管理平臺(tái)，并根據(jù)規(guī)劃或重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的安排，科學(xué)合理調(diào)配土地資源。 二是結(jié)合市區(qū)“三舊”改造項(xiàng)目要求，實(shí)施土地儲(chǔ)備。中心城區(qū)能夠用于儲(chǔ)備的土地資源本來非常有限，但為了解決公共服務(wù)設(shè)施配套不足、建設(shè)滯后，保障性住房等用地安排困難的問題，可結(jié)合“三舊”改造， 在相應(yīng)“三舊”地塊科學(xué)合理安排公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、保障性住房等建設(shè)項(xiàng)目納入到“多規(guī)合一”一張圖管理平臺(tái)，間接實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備［6］。

3.5 建立“多規(guī)合一”一張圖近期建設(shè)項(xiàng)目庫

明確近期重點(diǎn)項(xiàng)目300余項(xiàng)，堅(jiān)持把保障建設(shè)項(xiàng)目、尤其是民生項(xiàng)目的落地作為重點(diǎn)，在“多規(guī)合一”一張圖中優(yōu)先調(diào)入公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，強(qiáng)化均等化配置，對(duì)調(diào)出的用地優(yōu)先滿足符合重點(diǎn)建設(shè)片區(qū)，保障民生發(fā)展需求。在“多規(guī)合一”一張圖的基礎(chǔ)上，同步開展信息聯(lián)動(dòng)管理平臺(tái)建設(shè)，整合空間規(guī)劃信息資源。制定信息平臺(tái)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)庫環(huán)境，對(duì)成果數(shù)據(jù)入庫。協(xié)調(diào)推進(jìn)各部門內(nèi)部信息系統(tǒng)、空間規(guī)劃數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)接，推進(jìn)近期建設(shè)項(xiàng)目的信息共享和綜合管控。與行政服務(wù)中心并聯(lián)審批系統(tǒng)對(duì)接，由信息聯(lián)動(dòng)管理平臺(tái)為并聯(lián)審批系統(tǒng)空間提供數(shù)據(jù)支撐，與并聯(lián)審批系統(tǒng)進(jìn)行信息互通。為建設(shè)項(xiàng)目審批提供輔助參考，統(tǒng)一的建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)和審批表作為“一張藍(lán)圖”和“一個(gè)平臺(tái)”的應(yīng)用拓展，在啟動(dòng)審批制度改革之后，通過優(yōu)化審批流程、減少審批環(huán)節(jié)、精簡(jiǎn)審批材料、壓縮審批時(shí)限，實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)和審批方式的新轉(zhuǎn)變。建立一套保障“多規(guī)合一”近期建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施應(yīng)用的體制機(jī)制，包括政策支撐和規(guī)范指引的運(yùn)行機(jī)制、項(xiàng)目生成機(jī)制等，為“一張表格”審批提速創(chuàng)造條件［7］。

4 結(jié)語

本文通過對(duì)漳州近期建設(shè)規(guī)劃編制的研究，將“多規(guī)合一”工作方法引入到漳州市近期建設(shè)規(guī)劃的編制以及具體實(shí)施過程中來，是從規(guī)劃編制方法上作出了一定的研究，使近期建設(shè)規(guī)劃方案的編制更合理，對(duì)城市近期建設(shè)更具指導(dǎo)性和操作性。本文提出以下建議：一是嚴(yán)格管控控制線，做好三生空間的統(tǒng)籌。二是深化國土空間規(guī)劃用地布局，實(shí)現(xiàn)用地空間存量的增長。三是分析多規(guī)間規(guī)劃差異，確立協(xié)調(diào)策略及機(jī)制。四是以“多規(guī)合一”一張圖平臺(tái)基底，優(yōu)化土地儲(chǔ)備策略，五是建立“多規(guī)合一”一張圖近期建設(shè)項(xiàng)目庫，促進(jìn)近期建設(shè)規(guī)劃的有效實(shí)施。

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