WTO諸邊談判模式的優勢、法律地位及前景

張軍旗

【關鍵詞】WTO改革??多邊談判模式??諸邊談判模式??諸邊協定

世貿組織（WTO）多哈回合談判只取得非常有限的成果，總體上歸于失敗，其主要原因在于多邊貿易談判（下稱“多邊談判”）模式有致命缺陷，即要求WTO全體成員協商一致達成一攬子協議。在此背景下，諸邊（plurilateral）談判開始受到各成員的高度重視。諸邊談判是指部分成員參加的談判。理論上，諸邊談判既可能生成對全體成員產生效力的多邊貿易協定（下稱“多邊協定”），也可能產生對部分成員有約束力的諸邊貿易協定（下稱“諸邊協定”）。實踐中，有些諸邊談判基礎文件明確規定要達成多邊協定或開放式諸邊協定，[1]而大多數談判基礎文件并不做這種規定，具有開放性。諸邊談判模式因具有明顯效率優勢，有望取代多邊談判模式成為WTO規則供給的主要途徑。在WTO改革中各成員應積極參與和推動諸邊談判，并促成諸邊談判及其成果完全合法化，以重振WTO的談判功能。

諸邊談判模式的優勢與實踐

在多哈回合談判陷入僵局的情況下，2007年英國華威大學委員會的報告《多邊貿易機制：路在何方？》就曾主張使用諸邊模式進行貿易談判。[2]歐盟在其《關于WTO現代化的概念文件：未來歐盟建議介紹》中明確提出應追求諸邊談判，并將談判成果依照最惠國待遇原則適用于WTO各成員。[3]在一些成員的積極推動下，諸邊談判模式逐漸成為WTO規則發展的重要實踐和有效路徑。

一、諸邊談判模式的優勢

與多邊談判模式相比，諸邊談判模式有兩個方面的顯著優勢：一是協定可以由部分成員達成。這就突破了全體成員之間協商一致的要求，轉而采用部分成員之間協商一致的原則，大大降低了達成協議的難度。二是可以就單一或少數議題達成協定，從而避免一攬子承諾導致的困難。諸邊談判模式擁有的這些優勢大大提高了談判效率，人們期望借由諸邊談判提高貿易自由化水平。

在多哈回合談判失敗之前，多邊談判是規則供給的主要途徑。多哈回合談判失敗后，諸邊談判模式由于能顯著提高規則供給的效率而在實踐中出現較快發展。在可預見的未來，很難想象WTO成員會恢復采用傳統的多邊談判模式。盡管有學者認為，諸邊談判模式只是傳統多邊談判的補充，[4]但高效的諸邊談判模式能更好地順應各成員貿易自由化的需要，因此完全有望取代原有的多邊談判模式而成為WTO規則發展的主要途徑。

二、諸邊談判模式的已有實踐

早在關貿總協定時期就存在諸邊談判和諸邊協定，只是數量較少。WTO早期也有采用諸邊談判的零星實踐，例如，1996年部分成員談判簽署了《信息技術協定》（ITA）。近年來，諸邊談判有了顯著進展，如2017年12月不同組合的部分成員分別發布了《關于電子商務的聯合聲明》等4個聯合聲明；2021年12月，不同組合的部分成員分別發布了《貿易與環境可持續發展部長聲明》等3個部長聲明。這些“聯合聲明”或“部長聲明”被統稱為“聯合聲明倡議”（JSI），即部分成員就某一議題開啟談判的基礎文件，所有談判毫無例外對WTO所有成員開放。在2024年WTO第13屆部長級會議上，123個成員達成了《促進發展的投資便利化協定》，只是未能被納入《馬拉喀什建立世界貿易組織的協定》（下稱《WTO協定》）附件4（諸邊貿易協定）。同時，另一項諸邊談判成果《服務貿易國內規制參考文件》被納入世貿組織成員方承諾表，并正式生效。[5]其他諸邊談判也正在進行。總體看，目前諸邊談判在WTO貿易談判中呈現勃興之勢。

三、作為談判結果類型之一的開放式諸邊協定倍受重視

諸邊協定分為封閉式諸邊協定和開放式諸邊協定，前者對參與方產生權利和義務；后者僅對參與方產生義務，而該協定之下的權利則依照最惠國待遇原則同等適用于所有WTO成員。

以開放式諸邊協定為目標的談判基礎文件通常規定，若談判結果能夠滿足參與方議定的“臨界數量”（或稱“臨界多數”），即此類協定所涵蓋產品的國際貿易量占到該產品國際貿易總量特定多數的份額，其中的權利就依照最惠國待遇原則適用于WTO所有成員，從而形成開放式諸邊協定。若未達到臨界數量的要求，則該協定無法生效。臨界數量由參與方決定，并通常由秘書處根據相關統計資料確定是否達到了這個數量。因此，開放式諸邊協定又被稱為“臨界數量協定”。為了防止“搭便車”現象發生，臨界數量要求通常比較高，例如《信息技術協定》規定的臨界數量是約90%。[6]由于多邊貿易協定需要全體WTO成員協商一致，涵蓋某產品100%的國際貿易量，這樣僅有微量進出口額的成員的反對也會阻撓協議的達成。以達到90%左右的臨界數量為生效條件，可有效避免這種反對造成的不利影響，因此這使得此類協定較容易達成，同時可以有效地防止或緩解“搭便車”現象的影響，而未被涵蓋的極少數貿易份額在可容忍的范圍之內。總之，此類諸邊協定避開了少數成員可能提出的反對，實現了一個準多邊化的規則制定。這是開放式諸邊協定近年來受到高度重視的根本原因。

諸邊談判及其成果在WTO體制中的法律地位

《WTO協定》未對諸邊談判的法律地位作出明確規定。如果諸邊談判產生了多邊協定，多邊協定的合法性自不待言。《WTO協定》還明確規定了諸邊談判結果類型之一的封閉式諸邊協定的合法性，并規定此類諸邊協定僅對各該協定的參與方具有約束力，但對未參與的WTO成員既不產生權利也不產生義務。[7]但《WTO協定》對開放式諸邊協定并無任何規定。

一、諸邊談判及開放式諸邊協定的合法性之證成

由于諸邊談判及開放式諸邊協定在《WTO協定》中并無明確規定，其合法性遭到一些成員的質疑。例如，印度和南非于2021年3月致函總理事會，強調“聯合聲明倡議”的法律地位必須在《WTO協定》的條文基礎上予以評估，其認為只有經過《WTO協定》第9條（決策）或第10條（修正）中規定的全體成員協商一致或多數票決，“聯合聲明倡議”及開放式諸邊協定才能合法化。[8]言外之意，當下諸邊談判及開放式諸邊協定不具有合法性。

對印度和南非的主張先不加評論，但在對《WTO協定》作出修改前，諸邊談判及開放式諸邊協定的合法性應通過WTO部長級會議的行為及各成員的行為來證成。首先，2017年和2021年的前述7項“聯合聲明倡議”雖然由參與方貿易部長發布，但都采用了WTO部長級會議的官方文號，體現了部長級會議對這些“聯合聲明倡議”的認可。部長級會議允許部分成員以其名義發表宣言或倡議，這雖未經過正式的決策程序確認，但部長級會議本身就是權力機構，完全有可能采取一些與現有規則不盡一致的行為而不引起合法性問題。其次，據筆者統計，WTO至少有134個成員參加了上述7項“聯合聲明倡議”中的至少一項，占164個成員的81.7%。這代表了WTO絕大多數成員對諸邊談判的認可。最后，“聯合聲明倡議”及其下諸邊談判的合法性一旦確定，就能確認作為談判結果（包括開放式諸邊協定）的合法性。

二、諸邊談判及開放式諸邊協定法律地位的明確化

從長遠來看，諸邊談判及開放式諸邊協定的法律地位應在《WTO協定》中得到明確，這需要部長級會議作出決定對《WTO協定》進行修正。據《WTO協定》第10條規定，協定及其附件的修正程序應通過部長級會議協商一致作出決定；如在確定期限內未能協商一致，則應以成員三分之二多數作出決定。[9]

2024年2月26日，阿聯酋首都阿布扎比，世界貿易組織第十三屆部長級會議開幕。

即便部長級會議對《WTO協定》作出上述修正不能達成協商一致，要達到三分之二多數也不困難。原因有二：一是絕大多數成員（如上所述80%以上）已參加了諸邊談判實踐，這些成員不可能不支持這些諸邊談判及其成果在WTO體制中的合法性；二是不接受修正的成員在成為少數的情況下面臨可能不被保留WTO成員資格的風險。由于對《WTO協定》的上述修正必然具有改變各成員權利和義務的性質，因此經WTO成員三分之二多數作出修正決定后，根據《WTO協定》第10條第3款之規定，“修正僅對接受的成員生效”，“部長級會議可以成員3/4多數決定根據本款生效的任何修正是否屬如下性質：在部長級會議對每種情況指定的期限內未接受修正的任何成員有權退出WTO，或經部長級會議同意，仍為成員”。[10]即在以上情況下，未接受修正的成員將面臨不被部長級會議認可為成員的風險。因此，在沒有重大利害關系的情況下，即便不積極支持修正的成員也可能寧愿接受修正而不愿承擔上述風險。而將諸邊談判及開放式諸邊協定納入《WTO協定》顯然不可能對某成員產生重大損害。

諸邊談判成果與WTO法律體系的銜接

關于如何適當地將諸邊談判成果納入WTO法律體系中這個問題，既涉及將諸邊談判成果置于WTO法律體系中哪一部分的問題，也涉及通過何種程序將其納入的問題。

一、在修正《WTO協定》之前可將開放式諸邊協定列入“部長宣言和決定”

《烏拉圭回合多邊貿易談判結果最后文件》包含三部分：《WTO協定》、部長宣言和決定以及《關于金融服務承諾的諒解》。這三大部分共同構成了WTO法律體系。在《WTO協定》作出修正以前，開放式諸邊協定的合法性可以證成，但將其納入《WTO協定》附件沒有明確的條文依據。在此情況下，將開放式諸邊協定列入“部長宣言和決定”是一個可行選擇，但這只是權宜之計。從嚴格意義上來說，開放式諸邊協定也是貿易協定的類型之一，應與多邊協定、封閉式諸邊協定一樣被納入《WTO協定》附件中，這就需要對《WTO協定》作出修正。

二、諸邊談判成果納入《WTO協定》的程序及其調整

諸邊談判有可能產生新協定，也可能產生針對現有協定的修正。在與WTO法律體系的銜接上，這兩種情形應該適用不同的納入程序。毫無疑問，對原協定的修正應適用《WTO協定》第10條的修正程序。新協定如不屬于修正的情形，就不應適用該條的修正程序，而應適用《WTO協定》第9條的一般決策程序。

一是諸邊談判產生的新協定納入WTO法律體系的方式。諸邊談判有可能產生多邊協定、封閉式諸邊協定和開放式諸邊協定，這三類協定的納入均可適用第9條的一般決策程序。現有《WTO協定》對于如何將封閉式諸邊協定納入WTO法律體系，附件4作出了協商一致的要求，但這一要求過于嚴格，不利于貿易規則的發展。為了適當安置開放式諸邊協定，可考慮將《WTO協定》附件4（諸邊貿易協定）之下分設封閉式諸邊協定（A類）和開放式諸邊協定（B類）兩類。對如何將開放式諸邊協定納入WTO法律體系的方式也應規定為適用一般決策程序，這樣，開放式諸邊協定只要能夠達成，就有高概率通過三分之二多數的決策要求，從而被置于附件4的B類中。

二是諸邊談判產生的修正納入WTO法律體系的方式。諸邊談判若談成對現有WTO各協定的修正，其納入WTO法律體系的方式也因修正的對象協定不同而不同。諸邊談判的結果若修正的是多邊協定，則適用《WTO協定》第10條規定的修正程序。按其規定，該條只適用于《WTO協定》和多邊協定，而對諸邊協定的修正則按各諸邊協定的規定執行，這里所說的“諸邊協定”指封閉式諸邊協定。對開放式諸邊協定的修正也應遵循各協定自身規定的修正程序。

三是減讓表和具體承諾表的修改。只要諸邊談判成果被納入《WTO協定》附件中，該協定涉及產品關稅的部分即可順理成章地納入《1994年關稅與貿易總協定》（GATT1994）的減讓表中。相應地，諸邊談判成果若涉及服務貿易具體承諾的內容，亦可順理成章地納入《服務貿易總協定》（GATS）具體承諾表中。有些談判基礎文件或談判成果對此也有明確規定。例如，烏拉圭回合《關于基礎電信談判的決定》明文規定，后續談判產生的任何承諾都應列入《服務貿易總協定》所附具體承諾表中。[11]

辯證看待諸邊談判模式

目前對WTO諸邊談判可能產生的消極影響主要有如下顧慮：諸邊協定可能使全球貿易規則面臨碎片化的風險，[12]相應地也會對最惠國待遇原則構成侵蝕，因此WTO應要求新發起的諸邊談判以多邊化為最終目標；[13]諸邊談判議題可能只符合特定國家的利益，容易形成“既定規則”，從而對以后國際經貿規則的發展造成傾向性影響，因而WTO應該制定規則使議題選擇機制化和規范化；[14]諸邊談判可能使發展中國家和地區（即發展中成員）難以在談判中發出自己的聲音，[15]或對其特殊和差別待遇形成挑戰。[16]

從理論和實踐來看，上述疑慮不應成為發展諸邊談判的障礙，其對諸邊談判可能產生的消極影響也無須過分擔憂。

第一，由WTO為諸邊談判規定多邊化目標會對規則發展形成妨礙。以上所稱“多邊化目標”僅指形成多邊協定而不包含開放式諸邊協定。從理論上講，該目標的實現可能包含兩種情形：一是諸邊談判進行過程中逐漸吸引了WTO全部成員加入并達成多邊協定；二是部分成員暫時達成的封閉式諸邊協定或開放式諸邊協定逐漸吸引其他成員參加而演變成多邊協定。在第一種情形下，規定多邊化目標就意味著要求談判吸引全部成員加入并協商一致達成協議，否則不能生效。這種要求甚至將開放式諸邊協定都排除在外，顯然會對規則發展構成妨礙。第二種情形意味著WTO容許通過諸邊談判達成諸邊協定，并讓該諸邊協定生效，至于以后能否演變為多邊協定，實際上完全不可控。因此，由WTO規定多邊化目標既脫離實際，也會妨礙規則的發展。

第二，諸邊談判應由參與方主導而不應受到來自WTO的嚴格限制。諸邊談判的議題選擇、決策方式、規則內容、協定適用等應取決于諸邊談判的參與方，這是由諸邊談判的性質決定的。諸邊談判確定的是參與方之間的權利和義務。WTO或其他成員沒必要對其施加嚴格限制。諸邊談判倡議只要符合最低限度的要求，如與貿易有關、談判結果保持開放性和透明度，WTO就應容許其存在。當然，這不妨礙WTO鼓勵、倡導某些議題的談判或促進談判向某種方向發展。

第三，成員可通過積極參與以防范和緩解“既定規則”的影響。諸邊談判本屬部分成員參與的談判，不必苛求參與方考慮非參與方的訴求，更何況非參與方的訴求本身處于未知狀態。如果某成員擔心參與方達成的諸邊協定形成某種既成規則，影響未來國際經貿規則的發展，它可積極參加到該項談判中去影響規則的制定。后續加入的參與方既可以在加入協議過程中尋求達成某種彈性或例外，也可以在后續談判中主張自己的訴求。另外，某一成員還可與志同道合的其他成員確定新的談判議題，或就類似的議題提出新的規則。后者雖然看起來可能產生規則的沖突，但由于其約束的主體并不相同，因此并不會產生真正的規則沖突。至于對未來規則的影響，則大可自由競爭。

第四，客觀看待發展中成員在諸邊談判中的影響力和待遇問題。發展中成員的影響力及特殊和差別待遇問題同樣存在于多邊談判中。對此，我們可以從以下方面進行認識。一是不少情況下實力較弱的發展中成員未參加談判并不影響其自身利益。例如，開放式諸邊協定中，實力弱小成員即便屬非參與方卻仍可享有該協定下的權利而無須承擔任何義務。又如，多邊談判或諸邊談判中，就某一產品而言，均只有占有進出口份額最大的幾位成員有權相互提出談判要求，[17]其原因在于，進出口份額大的成員之間博弈的結果即是當下能夠實現的最佳交易條件。由于談判結果總是要在參加成員或全體成員間適用最惠國待遇原則，那么實力弱小的成員參加談判的必要性就不強了。二是發達成員主導的“綠屋會議”決策模式很大程度上是基于決策效率的考慮。全體成員直接參加談判費時費力，而且不易達成協議。西雅圖會議后“綠屋會議”的參加范圍大致維持在20—40個成員（歐盟計為1個成員），少數核心成員仍然發揮著主導作用，但也會吸收發展中成員代表參加，并不是簡單將發展中成員排除在外。三是發展中成員的確存在談判能力不足的問題。發展中成員可通過多種方式加強能力建設，諸如積極參與談判和WTO的其他活動，發展中成員之間協調立場以集體談判的方式增加籌碼等。WTO也應該通過技術援助幫助發展中成員提高參與國際經貿談判的能力。這與諸邊談判模式的采用并不矛盾。四是現有諸邊談判均有發展中成員的積極參與。據筆者統計，發展中成員的數量分別占到各該倡議參與方總數的61%—79%，這也與發展中成員占WTO成員總數的比例（四分之三）大體相當。這說明并未出現發達成員排除發展中成員的參與或明顯損害發展中成員優惠待遇的傾向。

第五，不必過分擔憂諸邊談判造成國際經貿規則碎片化的問題。國際法本身就是碎片化的，[18]國際經貿規則同樣如是。自20世紀90年代以來，區域貿易協定的數量迅速、持續增加，國際經貿規則的碎片化特征日益突出。統一化的國際經貿規則更像是一個“烏托邦”。[19]在此背景下，諸邊談判最多只是增加了碎片化的程度。貿易規則碎片化只會在規則管理、適用和遵守等方面引起一定的消極影響，但屬于技術性的、可以克服的困難，并且在缺少規則與規則碎片化之間，顯然人們更關注前者。更何況開放式諸邊協定已幾近多邊化，規則統一性并不弱。

結語

自關貿總協定轉變成WTO以來，其成員數量大幅增加，權力結構日益分散化，繼續使用多邊談判模式更加困難，多哈回合失敗后重啟多邊談判的希望渺茫。各成員采用諸邊談判模式的實踐已為談判功能的重振注入生機，但仍需修訂《WTO協定》以確認諸邊談判及其成果的合法性、與WTO體系的銜接方式等。為了推動國際經貿規則深入發展，各成員應在WTO改革談判中不墨守成規，積極對《WTO協定》作出修正。在此過程中，中國一直發揮積極作用。經過改革開放幾十年的發展，中國綜合國力大幅提升，成為世界第二大經濟體、世界第一貿易大國和新興市場國家的代表，在多邊貿易體系中的影響力毋庸置疑。《中國關于世貿組織改革的立場文件》和《中國關于世貿組織改革的建議文件》雖然沒有明確提及諸邊談判和諸邊協定，但中國是諸邊談判的積極參與者，[20]甚至在沒有美國參與的情況下引領《促進發展的投資便利化協定》的談判并取得成功，展現了中國參與諸邊談判的積極、務實態度。作為WTO的重量級成員，中國應在促進《WTO協定》進行修正、諸邊談判的發起和議題設定、對發展問題的持續關注等方面繼續發揮建設性作用，以促進多邊貿易體制規則供給功能的正常發揮。

本文是國家社科基金一般項目《“逆全球化”風潮下國際貿易法治的困境、出路及中國的選擇研究》（項目批準號：18BFX207）的階段性成果

[1]?有些諸邊談判基礎文件明確提出該諸邊談判以達成多邊協定為目標，參見：?WTO?Doc.，?Joint?Statement?on?Investment?Facilitation?for?Development，?WT/L/1130，?10?December?2021;?WTO?Doc.，?Joint?Ministerial?Statement?on?Services?Domestic?Regulation，?WT/MIN?（17）/61，?13?December?2017;?WTO?Doc.，?Joint?Ministerial?Statement?–?Declaration?of?the?Establishment?of?a?WTO?Informal?Work?Programme?for?MSMEs，?WT/MIN?（17）/58，?11?December?2017。

[2]?The?First?Warwick?Commission，?The?Multilateral?Trade?Regime：?Which?Way?Forward？?Coventry：?University?of?Warwick，?2007，?p.30.

[3]?European?Commission，?“Concept?Paper：?WTO?Modernization?-?Introduction?to?Future?EU?Proposals，”?September?18，?2018，?http：//trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2018/september/tradoc_157331.pdf.

[4]?石靜霞：《世界貿易組織談判功能重振中的“聯合聲明倡議”開放式新諸邊模式》，載《法商研究》2022年第5期，第15頁；鐘英通：《WTO體制中諸邊協定問題研究》，西南政法大學博士論文，2017年3月，第83頁。

[5]?李寧：《世貿組織第13屆部長級會議取得多項務實成果：“此次會議是多邊主義的又一次重大勝利”》，中國商務新聞網，2024年3月4日，https：//epa.comnews.cn/pc/content/202403/04/content_14379.html。

[6]?WTO?Legal?Text，?“Ministerial?Declaration?on?Trade?in?Information?Technology?Products，”?December?13，?1996，?https：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/itadec_e.htm.

[7]?《WTO協定》第2.3條，參見：https：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/04-wto_e.htm。

[8]?WTO?Doc.，?The?Legal?Status?of?“Joint?Statement?Initiatives”?and?Their?Negotiated?Outcomes，?communication?from?the?delegations?of?India?and?South?Africa，?WT/GC/W/819，?19?February?2021.

[9]?《WTO協定》第10.1條，參見：https：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/04-wto_e.htm。

[10]?《WTO協定》第10.3條，參見：https：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/04-wto_e.htm。

[11]?WTO?Legal?Text，?“Decision?on?Negotiations?on?Basic?Telecommunications，”?December?15，?1993，?https：//www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/19-bastl_e.htm.

[12]?徐崇利：《中美實力變遷與國際經濟立法模式的走向：“規則—契約”譜系下的制度選擇》，載《法學家》2020年第5期，第89頁；柯靜：《世界貿易組織改革：挑戰、進展與前景展望》，載《太平洋學報》2019年第2期，第27頁。

[13]?屠新泉、石曉婧：《重振WTO談判功能的諸邊協議路徑探析》，載《浙江大學學報（人文社會科學版）》2021年第5期，第223頁。

[14]?鐘英通：《WTO改革視角下的諸邊協定及其功能定位》，載《武大國際法評論》2019年第1期，第119-122頁。

[15]?都亳：《開放的諸邊主義：世界貿易組織談判改革的路徑》，載《太平洋學報》2019年第9期，第96頁。

[16]?Jane?Kelsey，?“The?Illegitimacy?of?Joint?Statement?Initiatives?and?Their?Systemic?Implications?for?the?WTO，”?Journal?of?International?Economic?Law，?Vol.25，?No.1，?2022，?pp.3-8.

[17]?傅星國：《WTO非正式決策機制“綠屋會議”研究》，載《世界貿易組織動態與研究》2010年第2期，第33頁。

[18]?Report?of?the?Study?Group?of?the?International?Law?Commission，?Fragmentation?of?International?Law：?Difficulties?Arising?from?the?Diversification?and?Expansion?of?International?Law，?A/Cn.4/L.702，?July?18，?2006.

[19]?Urnst-Ulrich?Petersmann，?“A?Post-WTO?International?Legal?Order：?Utopian，?Dystopian?and?Other?Scenarios，”?Journal?of?International?Economic?Law，?Vol.24，?No.2，?2021，?p.5.

[20]?僅未參加化石燃料補貼改革談判，參見：??“Fossil?Fuel?Subsidy?Reform，”?WTO，?https：//www.wto.org/english/tratop_e/envir_e/fossil_fuel_e.htm。