不能隨意擴大工程規劃許可前置條件

朱迪

案? ?例

某市某通用電力開關器件廠準備在空閑用地上新建一座倉庫，并在完成建設工程設計方案編制后，于2023年3月向該市城區自然資源主管部門申請建設工程規劃許可證。該城區自然資源主管部門收到申請后，告知其倉庫的選址范圍在上一年度的國土變更調查中標示為耕地，要求其先編制耕地進出平衡方案，落實轉入耕地的地塊后，才能批準其申請的建設工程規劃許可證。經查詢，該宗地的不動產登記檔案中，地塊所涉建設用地批準書、建設用地規劃許可證等建設用地審批手續齊全。在2022年新冠肺炎疫情停工期間，工廠留守員工為改善吃飯問題，在廠區內空閑用地種植蔬菜。該地塊在2022年年度國土變更調查時標示為耕地，在辦理建設工程規劃許可證時被限制，還要另外承擔方案編制、耕地開墾等費用。該廠對城區自然資源主管部門要求其先行編制耕地進出平衡方案的做法不滿，便向市自然資源主管部門投訴，要求糾正該城區自然資源主管部門的做法。

分? ?析

首先，已批土地應按建設用地管理，按現狀限制使用無依據。依據《土地管理法》第八十一條“依法收回國有土地使用權當事人拒不交出土地的，臨時使用土地期滿拒不交還的，或者不按照批準用途使用國有土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令交還土地，處以罰款”的相關規定，不按批準用途使用土地將面臨處罰。而且，土地批準用途不因現狀的改變而改變，如果要改變已批準土地用途，應按照審批事項調整規定，履行告知、聽證等完整的行政許可調整程序。本案中，該廠區土地的批準用途為工業用地，其依法享有按工業用地使用廠區土地的權利，該城區自然資源主管部門因地塊現狀為耕地而對其使用加以限制并沒有法律依據。

其次，進出平衡是農用地之間平衡，已批土地不在此列。各地實施的耕地進出平衡制度的依據是自然資源部、農業農村部、國家林業和草原局共同發布的《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》。此文要求各地有必要根據本級政府承擔的耕地保有量目標，對耕地轉為其他農用地及農業設施建設用地實行年度進出平衡，應當通過將林地、園地、草地等其他農用地及農業設施建設用地整治為耕地等方式，補足同等數量、質量的可以長期穩定利用的耕地。本案中，該城區自然資源主管部門要求已依法批準的建設用地編制耕地進出平衡方案，與國家關于耕地進出平衡的政策不符。

最后，進出平衡不是項目建設的前置條件，強制要求不合理。依據《城鄉規劃法》第四十條規定：“在城市、鎮規劃區內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府申請辦理建設工程規劃許可證。申請辦理建設工程規劃許可證，應當提交使用土地有關證明文件、建設工程設計方案等材料?！币簿褪钦f，實施耕地進出平衡不是工程建設的前置條件，相關管理部門不能隨意將其作為建設工程規劃許可的條件。本案中，在該廠申請辦理建設工程規劃許可時，該城區自然資源主管部門強制要求其編制耕地進出平衡方案，既不合理也不符合相關法律法規規定。

綜上所述，地方職能部門在轄區范圍組織耕地年度進出平衡方案的編報和審批工作，要求實施農業結構調整、農業設施建設等導致耕地轉出的實施主體負責補足耕地，這項工作本無可厚非，但不能隨意擴大政策的執行范圍。以土地現狀是耕地為由，將依法審批的建設用地也納入耕地進出平衡管理，并將編制耕地進出平衡方案作為建設工程規劃許可的前置條件，違背耕地進出平衡的初衷，也不符合《城鄉規劃法》等相關法律法規規定，違反了依法行政的原則。

本案中，該市自然資源主管部門在核實情況后，對該城區自然資源主管部門做法進行了糾正，指導該城區自然資源主管部門依法受理了該廠申請辦理建設工程規劃許可的申請。