開魯催收“增補承包費”于法無據

馬銀杰

近日，通遼市開魯縣某政府工作人員以強硬態度阻止村民春耕，其理由為“未繳費不得耕作”。然而，村民已經簽訂了長達30年的土地合同，租金悉數支付，合約本應在2034年到期，仍被要求額外繳納每畝200元的土地承包費。

“開魯止耕”事件表面是耕地費用的繳納問題，實質是土地用途的變更問題，核心是土地用途管制。該事件主要存在兩個問題：一是改變自己承包地的土地用途；二是采用2020年公布的“三調”地類，按“三調”中的新增5000畝耕地收取費用。出現這些問題的主要原因是相關人員對名詞內涵不明晰、把握邏輯不準確，把“三調”確認的地類作為法定許可和合法使用土地的依據，把“三調”地類涉及的數據作為收費依據。基層工作中，也存在把空間規劃地類作為現狀地類使用、混淆土地使用權和所有權、把不動產登記當作合法使用土地的主要依據等現象。

我國的土地制度是以社會主義公有制為基礎，以用途管制為核心的中國特色社會主義土地制度。《土地管理法》第四條規定：“國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。”該條中涉及空間規劃、土地用途、土地征收、農用地轉用、土地所有權、土地使用權和不動產登記等專有名詞。因此，明晰專有名詞的內涵、把握邏輯關系是基層自然資源主管部門在實際工作中正確判斷、合法履職、解決問題的關鍵。

國土空間規劃，是對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上作出的安排，是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。規劃用途是指未來的用途，是國家行政行為，未來用途的實現需要批準手續；土地現狀（即土地調查地類），是指按照國家制定的統一技術標準，全面查清全國土地利用狀況，直接掌握真實準確的各類土地數據。土地現狀是事實狀態，土地現狀并不意味著就是合法狀態；土地合法（即土地利用合法），是指土地使用者遵循國家政策通過法定途徑取得權屬并依法使用的行為狀態。土地所有權是土地所有者在法律規定的范圍內，對其擁有的土地享有的占有、使用、收益和處分的權利，是一定社會形態下土地所有制的法律表現。土地所有權是權利和權能，是完全的物權；土地使用權是指單位或者個人（即土地使用者）依法或依約定，對國有土地或集體土地所享有的占有、使用、收益和有限處分的權利。土地使用權的外延比較大，這里的土地包括農用地、建設用地、未利用地，國有土地使用權的取得方式有劃撥、出讓、出租、入股等，農民集體土地使用權是指農民集體土地的使用人依法利用土地并取得收益的權利。土地使用權的權利和權能有一定限制，是不完全的物權。

農用地轉用是指按照土地利用總體規劃和國家規定的批準權限獲得批準后，將農用地轉變為建設用地的行為，是土地性質的改變；土地征收是指國家為了公共利益需要，依照法律規定的程序和權限將農民集體所有的土地轉化為國有土地，并依法給予合理補償安置的行為，是土地權屬的改變；不動產登記是指經權利人或利害關系人申請，由國家專職部門將有關不動產物權及其變動事項記載于不動產登記簿的事實，是一種行為。因此，空間規劃不同于土地現狀，土地現狀不同于土地利用合法，土地利用合法不同于擁有土地的所有權，土地的所有權不同于土地的使用權，農用地轉用不同于土地征收，土地使用權不同于不動產登記。

結合“開魯止耕”事件，做好土地用途管制應當從以下幾個方面著手。

加強土地用途規劃，充分考慮區域環境特點、自然地理條件、人口和經濟發展情況和生態保護等因素綜合評估。優化生產、生活、生態三位一體用地結構，合理安排空間。

堅持國土空間和地類的唯一性，嚴格依照有關規定將土地供給和開發利用信息錄入土地市場動態監管與監測系統，對土地開發利用情況進行定期分析論證，利用監測數據，嚴查違法行為。

加大培訓和宣傳的力度。加強培訓，提高執法人員的專業素質和執法水平，確保執法工作有效性和公正性。加強宣傳，提高公眾對違法行為的認識和了解，形成全社會共同參與監管的良好氛圍。