激活農(nóng)村土地要素 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展

馮秀秀 楊艷軍

我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，推動(dòng)集體建設(shè)用地和國(guó)有土地“同地同權(quán)同價(jià)”，賦予集體建設(shè)用地完整的權(quán)能，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展、加快構(gòu)建新發(fā)展格局具有十分重要的意義。近年來(lái)，濮陽(yáng)市圍繞集體建設(shè)用地和國(guó)有土地“同地同權(quán)同價(jià)”，積極改革探索，為進(jìn)一步激活農(nóng)村土地要素、統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展貢獻(xiàn)自然資源力量。

改革的現(xiàn)狀

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市仍處于探索性試驗(yàn)階段。濮陽(yáng)市臺(tái)前縣作為河南省第二批試點(diǎn)縣，存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地共計(jì)14萬(wàn)畝，截至2023年底，僅出讓1宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)。

宅基地入市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)不足。第二輪集體土地試點(diǎn)工作，河南省選擇17個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，而農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)有長(zhǎng)垣市、鞏義市、孟津區(qū)、寶豐縣、新縣5個(gè)縣（市、區(qū)）。可行性試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)有限，沒(méi)有完全引入市場(chǎng)機(jī)制對(duì)宅基地進(jìn)行有效配置，流轉(zhuǎn)宅基地受眾多條件的限制。

法律規(guī)定缺位。2019年修正的《土地管理法》規(guī)定，除為了公共利益需要和在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級(jí)以上政府批準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施的成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要用地的，不得征收農(nóng)民集體所有的土地。為穩(wěn)妥推進(jìn)集體土地入市改革，集體土地入市嚴(yán)格限定在試點(diǎn)范圍，使得一些項(xiàng)目用地?zé)o法完善用地手續(xù)。如，濮陽(yáng)市濮陽(yáng)縣海通鄉(xiāng)，某企業(yè)有意向在一宗農(nóng)村集體土地上建民宿（酒店），由于不符合公共利益和成片開(kāi)發(fā)建設(shè)條件，而且海通鄉(xiāng)不在集體土地入市試點(diǎn)范圍內(nèi)，使得該企業(yè)不能通過(guò)入市的方式辦理用地手續(xù)。

面臨的難題

地方政府積極性不高。多年來(lái)，地方政府已形成通過(guò)出讓土地獲取財(cái)政收入支撐地方發(fā)展的路徑依賴，在現(xiàn)行財(cái)政稅收體制下，脫離土地出讓收入，地方發(fā)展將更為困難。

相關(guān)政策配套不到位。由于相關(guān)部門(mén)未能形成共識(shí)，無(wú)法對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的實(shí)際價(jià)值和長(zhǎng)期收益進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估，無(wú)法做到資產(chǎn)量化。金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地收益預(yù)期缺乏信心，導(dǎo)致抵押困難。企業(yè)對(duì)受讓農(nóng)村集體建設(shè)用地不夠積極，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市需繳納土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)，企業(yè)更傾向于使用國(guó)有建設(shè)用地。

收益分配機(jī)制有待完善。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配關(guān)系到政府、集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員多方利益，政府如果不能收取足夠的資金，將無(wú)法保障農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施持續(xù)投入；集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員如果不能獲得足夠的收入，也不愿讓集體土地入市。只有建立合理的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配機(jī)制，滿足多方需求，才能避免出現(xiàn)各類矛盾問(wèn)題。

對(duì)策及建議

調(diào)動(dòng)地方政府積極性。以工業(yè)用途集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市為切入點(diǎn)，通過(guò)土地綜合整治，耕地進(jìn)出平衡等辦法，將工業(yè)園區(qū)土地調(diào)整為集中連片的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。以“城中村”集體建設(shè)用地入市為切入點(diǎn)，優(yōu)化政府社會(huì)治理成效，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃指引，通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的方式對(duì)“城中村”進(jìn)行更新改造，合理布局城市空間。制定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市區(qū)域的財(cái)稅獎(jiǎng)勵(lì)政策，賦予地方政府適度集體土地入市批準(zhǔn)權(quán)。

全面調(diào)查宅基地使用情況。因地制宜地推進(jìn)宅基地入市，針對(duì)“空心村”，合理確定土地用途允許入市交易，能夠開(kāi)墾成耕地的優(yōu)先開(kāi)墾成耕地，能夠收回確定其他用途的，收回作為其他用途使用，并建立土地流出和流入綜合保障機(jī)制。對(duì)宅基地需求無(wú)法有效滿足的地區(qū)，盡快允許收入穩(wěn)定、有足夠保障能力的村民入市交易宅基地，加快騰退閑置宅基地。整合村莊宅基地資源，在合理設(shè)定村莊宅基地總面積前提下，根據(jù)村民生產(chǎn)、生活實(shí)際劃定宅基地。

建立集體建設(shè)用地配套費(fèi)制度。借鑒城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)制度，合理確定集體建設(shè)用地區(qū)域配套費(fèi)和宗地配套費(fèi)。征收集體建設(shè)用地配套費(fèi)，分配集體土地入市增值收益，避免因利益分配和調(diào)節(jié)產(chǎn)生社會(huì)矛盾。同時(shí)，兼顧基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施地塊集體經(jīng)濟(jì)組織利益訴求。