提高規劃應對風險的實效性

近日，自然資源部辦公廳印發《平急功能復合的韌性城市規劃與土地政策指引》（以下簡稱《平急政策指引》），作為落實《全國國土空間規劃綱要（2021-2035）》要求發布的第二部國土空間規劃政策指引，將對地方制定相應政策起到重要指導作用。

統籌發展和安全的戰略選擇

統籌發展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是治國理政的一項重大原則。黨的二十大報告提出要“打造宜居、韌性、智慧城市”。韌性城市就是讓城市的各種重要機能像彈簧一樣，能夠從容應對自然和社會壓力，并快速恢復原狀。韌性規劃作為一種規劃方法，核心是構建一個安全可靠、靈活轉換、快速恢復、有機組織的城市空間治理體系。統籌發展和安全的空間需求，亟待發揮國土空間規劃戰略引領和剛性約束作用，加強韌性城市的規劃工作。

2023年4月，中央政治局會議提出，在超大特大城市積極穩步推進城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設。同年7月，國務院辦公廳印發《關于積極穩步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），要求統籌做好“平急兩用”公共基礎設施空間規劃和用地保障工作，編制平急功能復合的國土空間規劃。為此，自然資源部國土空間規劃局基于對全國21個超大特大城市開展的全面調研，于同年8月印發《關于統籌做好“平急兩用”公共基礎設施國土空間規劃和用地保障工作的通知》。經過一段時間的實踐，各地也提出在推動“平急兩用”公共基礎設施建設中，仍需自然資源部指導規劃編制方法、細化實施路徑與支持政策。同

時，我國城鎮化率已超66%，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，也對促進城鄉要素流動、構建城鄉互補關系提出了更多的空間要求。

基于此，自然資源部國土空間規劃局組織制定了《平急政策指引》，以

“寧可備而不用，不可用時無備”為原則，進一步深化平急功能復合的韌性城市規劃要求與土地支持政策，提高規劃應對風險的實效性。這是繼去年自然資源部印發《支持城市更新的規劃與土地政策指引（2023版）》后，圍繞統籌發展和安全，促進規劃與土地政策銜接的又一次努力。通過這個政策指引，自然資源部將更高效地支持完成打造韌性城市的任務。

推進“平急兩用”公共基礎設施建設

《指導意見》提出積極穩步推進“平急兩用”公共基礎設施建設，編制平急功能復合的國土空間規劃。《平急政策指引》準確把握平急功能復合的內涵，將發展與安全統籌在一個規劃里，“平時”重點保發展，“急時”重點保安全。這就要求，既要在空間上守住底線，又要在時間上應對風險變化、做好預案；不僅要考慮“平時”和“急時”功能的兼容性，更要考慮兩者功能的可快速轉換性。

公共安全是國家安全的重要體現，事關國計民生。城市規劃要堅持人民至上、生命至上，從滿足人民美好生活的安全需要出發，貫徹落實總體國家安全觀，充分發揮規劃的統籌引領作用，推動城市安全治理能力現代化。

具體在空間布局上，要堅持城鄉融合，把城市作為有機體，推動城區基礎設施與公共服務設施向周邊鄉村地區延伸，形成“平急兩用”公共基礎設施點、線、面結合的網絡化布局。在面上，要結合都市圈、城鄉生活圈的人口社會、資源稟賦等特征，根據不同災種與分級響應需求，劃定平急功能復合區，推動區域統籌聯動；在線上，要充分考慮“急時”應急救援疏散和物資供應需求，預控應急保障通道；在點上，要加強分級響應的“平急兩用”公共基礎設施節點規劃安排，明確功能轉換與復合利用要求。

需要注意的是，“平急兩用”不是從無到有的空間資源配置問題，還涉及存量資源資產關系、權益的調整。在規劃統籌布局后，“平急兩用”公共基礎設施如何落地實施，如何可持續經營，要充分考慮其復雜的權屬關系，保障群眾權益，進一步發揮農民、集體經濟組織的積極性和市場機制作用，實現城市與鄉村的共建共享。同時，要堅持底線思維，依法依規推進“平急兩用”公共基礎設施建設。

將韌性要求落實到規劃上

平急功能復合的韌性城市規劃是為應對當前不確定性，對現有國土空間規劃體系“做加法”，將韌性要求落實到規劃上，將“平急”不同功能疊加到同一空間上，因此對規劃編制也提出了新要求。

其一，要加強調查評估。一方面，當前城市面臨自然災害、社會安全等突發事件風險日益增多，亟待對城市應對災害的韌性水平進行評估。《平急政策指引》強調，要將韌性評估納入國土空間規劃實施體檢評估，依托國土空間基礎信息平臺，發揮新技術新方法的支撐作用，識別城市面臨的風險特征，找出城市空間布局和基礎設施配置在應對災害方面存在的問題和短板。另一方面，對存量基礎設施的改造利用是“平急兩用”公共基礎設施建設的重點，這就涉及復雜的權屬關系和多元利益主體。為了解決社會資本參與度不高問題，激發多元主體活力，《平急政策指引》強調發揮好自然資源主管部門維護資源資產權益的職責，充分利用好國土調查、地籍調查等法定成果數據，明晰符合“平急兩用”功能轉換條件的存量空間和潛在資源。

其二，要開展應用場景分析。各地在人口分布、土地資源、地理環境、基礎設施抗災能力等方面的差異性較大，需要因地制宜探索“急時”可轉換的應用場景類型。《平急政策指引》鼓勵地方從醫療救治隔離、避難安置、疏散救援、物資供應等“急時”功能保障需求出發，圍繞“平疫”“平災”“平賽”

“平假”“平戰”等不同“平急”情形，梳理各類“平急兩用”應用場景和空間需求，根據應用場景分析，提出配套的土地政策，保障規劃實施。

其三，要將平急功能復合的韌性城市要求納入國土空間規劃體系。《平急政策指引》按照“多規合一”要求，明確在不同類型不同層級國土空間規劃編制中，應根據城市安全韌性等需求，

完善平急功能復合的韌性城市規劃和管理內容。總體規劃要注重空間統籌安排，從優化全域城鄉安全格局角度，提出平急功能復合的目標、原則、工作重點和空間布局總體要求。詳細規劃要明確差異化的平急功能復合管控引導要求。開發邊界內單元層面的詳細規劃要落實細化“平急兩用”空間資源的用地選址和規模、承載規模、功能轉換等要求；實施層面的詳細規劃要進一步確定用地邊界和功能轉換等空間管控及應急使用要求；村莊規劃及其他類型詳細規劃要充分利用鄉村閑置資源，植入“急時”功能。專項規劃要統籌銜接各類空間資源的配置和布局要求。細化落實總體規劃階段相關內容，劃定平急功能復合區，明確不同應用場景的設施布局和配套要求。依法批準的專項規劃主要內容經法定程序納入詳細規劃中，方可作為用途管制（含規劃許可）的依據。

探索相關土地政策創新

為破解地方反映的用地指標缺乏、用地報批難等難點堵點，自然資源部相關司（局）重點從用地計劃保障、供地支持、規劃許可管理、應急狀態下土地使用等方面，細化完善了“平急兩用”公共基礎設施項目實施的支持保障政策。

一是優先保障“平急兩用”公共基礎設施項目用地計劃實施，支持將符合國土空間規劃的“平急兩用”公共基礎設施項目納入國家重大項目清單，依據清單配置國家指標。

二是針對項目用地指標缺乏問題，明確供地支持政策。涉及使用農村集體建設用地的，可采用入股、聯營等方式使用農村集體建設用地建設“平急兩用”公共基礎設施項目。

三是針對項目用地報批難問題，優化用途管制工具。在可行性研究階段，地方自然資源主管部門應積極參與項目選址選線，重點關注紅線底線要素并提出建設性意見，并按需開展規劃選址綜合論證；在規劃許可管理階段，將建設項目“平時”“急時”不同情景下的設計用途和彈性兼容安排納入管理內容和流程。

四是為支撐“平急”快速轉換，明確應急狀態下“平急兩用”公共基礎設施項目土地使用的政策措施。允許在應急狀態下，“平急兩用”公共基礎設施項目先行使用土地。同時，針對永久性用地和臨時用地兩種情形，提出了應急狀態結束后用地審批辦理以及分期繳納土地價款的有關政策要求。