多元價值兼顧下的舊城鎮更新的土地資源價值評估研究

梁旭初 譚俊杰 袁媛 林定桂

關鍵詞：舊城鎮；城市更新；土地資源價值評估工具；廣州

0 引言

存量規劃時代城鎮的高質量發展需通過以人為本的城市更新實現。隨著城市更新往縱深推進，舊城鎮更新實踐是未來推動城鎮高質量發展的重要手段。

舊城鎮是指有一定建成年代的，以居住、商辦為主的國有建設用地，物質環境衰敗，產業凋零，亟待更新。舊城鎮涉及的利益主體更多元[1]，相較舊村舊廠有更強的外部性，其更新需兼顧傳承歷史文化、提升居住品質、推進城市產業等多元目標。然而，當前我國的更新規劃體系和制度建設的優化總體滯后于實踐進程[2]，在舊城鎮規劃中突出表現為對用地價值的評估工具仍習慣于倚重物質空間要素指標，而忽視了非物質空間要素的指標獲取。重物質輕非物質的評估工具導致微觀實踐上出現舊城鎮存量“拆”與“留”的文化保護困境[3]22。要推動以人為本的舊城鎮更新，亟需開發舊城鎮更新規劃中新的評估工具，以期全面保護傳承城市歷史文化、提升居民生活品質及重塑產業發展，實現包容性發展[4]。

本文以廣州市番禺區舊城鎮更新為例，利用多源大數據和實地調研數據，運用空間分析、語義分析等方法，探討結合物質空間指標和非物質空間指標的“價值評估—更新指引”用地價值評估體系創新，以期為多元目標下的舊城鎮更新規劃的用地價值評估與更新指引等評估工具的革新提供借鑒。

1 我國城市更新觀念轉型與更新規劃評估工具不匹配

我國城市更新正從經濟型舊區改造走向社會型城市更新[5]，更新手段從大拆大建轉為“繡花”功夫微改造，更新要素從物質空間為主的改造轉向物質空間與社會空間并重，更新目標從以經濟效益最大化主導轉向兼顧多種效益，更新參與主體從以政府、開發商為主轉向以多方深度參與為主。城市更新在空間上不僅需要推動城市居住空間、公共服務設施、環境衛生等建成物質空間環境的優化，還需保育歷史文化、引導產業升級，處理好政府、市場、社會的治理關系，實現城鎮的多維全面發展。轉型中的城市更新正經歷“追求效益”轉向“價值承載”的內涵演變[6]，成為有效推動現階段我國城市高質量發展的重要工具。

隨著城市更新的內涵演變，在單一更新項目的規劃與實施的微觀尺度上，已有研究基于文化資本激活[7]、社會資本保育、歷史文化價值的異化與回歸[8]等視角，從更新改造的非物質維度進行批判性分析。與此同時，有一批以非物質維度導向的更新規劃項目付諸規劃編制與實施[9]。這些微觀尺度上的項目構建了以文化、健康或社會資本為核心的更新規劃價值評估工具，以此推動更新規劃的制定與實施，取得不俗成效。然而在城市整體更新規劃的宏觀尺度上，雖然倡導對歷史文化、社會發展的重視，并對制度建設[10-11]、治理模式[12-13]等方面進行政策創新，但是從技術視角上缺乏編制宏觀規劃過程中的適用性工具，與城市更新規劃相關的土地資源價值評估工具大多仍以物質空間更新為主。具體來看，城市更新改造規劃存在“價值評估—更新指引—更新實施”的技術路徑：價值評估又稱估值，即識別不同舊城資源改造的迫切性及方向性差異；更新指引又稱賦值，即對特定更新資源制定差異化的改造目標、策略和時序等；更新實施為保障規劃落地提出對應機制。其中，對改造潛力資源價值的精準識別提出更新指引的工具尤為重要[14]。已有研究多選用網絡收集的多元數據，以物質空間要素如土地投入強度與效益[15]、建筑安全[16]、用地功能及建筑狀況[17]等為核心切入點構建指標體系，運用空間分析為主的方法實現用地價值評估，為改造規劃的編制提供指引。上述的價值評估與更新指引工具高度重視物質空間要素，而欠缺對歷史資源、產業發展質量等非物質空間要素的考量。此外，兩類評價指標的結合仍有待深入。宏觀尺度上，價值評估工具中多元價值觀念的缺失，致使宏觀規劃決策重物質輕非物質，進而使微觀尺度上產生存量文化保護困境[3]22-23。

2 舊城鎮更新的多元目標與更新現狀

2.1 舊城鎮更新的多元目標

舊城鎮的地類屬性、權利主體具有多樣性和復雜性。首先，舊城鎮地類復雜且相互嵌套；其次，舊城鎮涉及的權利主體更廣泛，城鎮居民是極重要的權利主體。因此，舊城鎮更新應有別于過去房地產化的再開發路徑[18]，減少依靠實體空間增量開發實現經濟增長的方式，而是應該充分考慮各地類的更新改造方向和居民日常生活保障。同時，涵蓋大量公共服務設施和歷史地段的舊城鎮有強外部性，其改造價值導向應是多元包容的。

具體而言，舊城鎮更新需實現提升居住品質、傳承歷史文化和提升城市產業3個主要目標。提升居住品質不僅要滿足最基礎的日常生活訴求，還需應對提升型的訴求[19]。完整社區概念描述了這兩種訴求的融合，“社區不僅指住房，還包括服務、治安、衛生、教育、對內對外交通、娛樂、文化公園等多方面因素”[20]。可基于完整社區理念構建指標體系對舊城鎮進行評估分析，提出舊城鎮的改善需求。此外，保留城市記憶是城市更新行動的重要目標[21]。習近平總書記提出，城市規劃和建設要高度重視歷史文化保護，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居環境改善，更多采用微改造這種“繡花”功夫，注重文明傳承、文化延續，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉愁。也就是說，舊城鎮更新需通過歷史文化資源的綜合評估，識別重要的歷史文化傳承場所，對其進行針對性的改造和活化利用指引，傳承城鎮的傳統文化，保留場所精神。最后，提升城市的產業發展，匹配發展戰略訴求。舊城鎮更新不應僅被動解決城市問題，還需主動將舊城鎮更新與未來發展方向對接[22]。應通過對現有產業狀況的評估，對不同現狀特點的商業舊城資源提出針對性部署，完成城市發展的戰略目標，提升城市產業發展。例如合理的改造功能引導區安排，能為有效調整城鎮的產業與空間結構建構基礎[23]。

2.2 舊城鎮更新的現狀困境

本文以廣州市番禺區的舊城更新為例，分析舊城鎮更新的現狀困境。番禺區位于廣州市域中南部，銜接主城區和南沙自貿區，是粵港澳大灣區背景下“南拓”的重要戰略支點。番禺區舊城鎮作為戰略拓展的重要空間載體，承擔著文化傳承、產業發展、人居提升等重要任務。然而舊城鎮現狀基礎設施老舊、社區生活圈設施配套不均、公共空間貧乏等“城市病”凸顯，城市空間改善需求強烈。因此，早在2009年，為落實廣州市“南拓”戰略，結合廣州舉辦亞運會的契機，番禺就已不成體系地開展了一系列的舊城改造項目。2016—2019年，結合廣州“1+3”城市更新政策的出臺，番禺區又進一步開展了沙灣古鎮、南大干線沿線、市橋河兩岸等區域的有序更新（見圖1）。截至2021年，番禺區舊城鎮更新已驗收43個微改造項目，惠及1.3萬個家庭。

盡管單體項目成效不俗，但項目類型均以老舊小區微改造為主。項目的實施雖然提升和改善了老舊小區內部的公共服務設施和公共環境，然而番禺區舊城鎮改造尚未完全達成多元目標。從技術編制的視角上看存在兩點問題：一是微改造實踐并未充分解決城鎮公共服務供給，空間上的分散布局未能系統統籌街區、片區資源，未能充分滿足居民需求。二是微改造項目多為單一的物質環境優化，對城鎮的綜合功能、文化傳承、產業活力等問題改善效果有限。此外，改造規劃對舊城鎮商業多從鎮級尺度提供產業優化的總體指引，缺乏差異化的明晰的具體舊城資源改造指引。

出現上述問題的原因是舊城鎮的多元改造需求與更新改造規劃的“價值評估—更新指引”評估工具的錯配，即舊城鎮更新的訴求囊括物質空間要素和非物質空間要素的系統性多元訴求，而更新改造規劃的“價值評估—更新指引”評估工具重點仍然停留在改善單個居住小區的物質條件上。亟需探索存量時代下舊城鎮更新改造規劃前期的用地資源評估與指引工具創新，以適應日益復雜多元化的更新需求。

3 基于多元兼顧視角下的“價值評估—更新指引”工具構建

要實現舊城鎮更新的多元目標，在規劃編制上需做好兩點：一是開展細致的基礎調查與潛力評估，建立適宜的指標體系，識別潛在更新對象及分類[24]；二是因地制宜提出改造指引，在保護地方多樣性、延續地區文脈、提升活力等方面主動發力[25]。

番禺區城市更新資源要素多、構成復雜，本文首先基于政策解讀及廣州市的城市特點，明確舊城鎮定義，并對舊城鎮資源進行甄別和提取。在此基礎上，結合權屬和空間分布將資源劃分為最小單元。對每個最小單元資源要素進行分析評估，分系統、分類別地制定差異化措施，分門別類構思改造的方向指引[26]。本文從多元價值兼顧的視角，對其土地資源評估構建 “價值評估—更新指引”的思路（見圖2）。

（1）價值評估：識別重點資源，對潛力資源分門別類

一是構建更新潛力用地評估體系，建設更新資源庫。基于番禺區舊城鎮的現狀和未來發展預期，依托多源大數據，構建番禺區舊城鎮改造潛力評估體系對舊城鎮資源進行整體評價，根據評價結果識別更新潛力資源，納入更新資源庫。

二是構建用地價值評估體系，將潛力資源分門別類。基于番禺區的特點及其規劃的人居環境改善、文化傳承、產業復興的多元目標，依托多源數據，從文化價值、人居價值和產業價值3個方面構建指標體系進行價值評價。根據用地價值評估結果，界定保護傳承、人居改善和產業提升3類更新項目的空間布局。

（2）更新指引：因地制宜，分類引導城鎮更新

因地制宜，制定空間分類施策指引。在功能導向上，針對不同類型的用地，提出各自的城市更新導向，明確片區的主導功能；在實施路徑上，依據主導功能及地區特色，制定差異化實施路徑。

其中，保護傳承類集聚的片區以歷史文化保護為前提、以活化為重點，以微改造、混合改造等為實施路徑，實現歷史風貌協調，針對特色進行活化利用。人居改善類集聚的片區在功能導向上以改善環境配套為主，補短板、惠民生，空間上采取織補式更新，打造完整社區。產業提升類集聚的片區需提升產業活力、產業創新，分類盤活，實施聯動式改造，向上銜接“十四五”等上位規劃，聚力重點產業平臺；向下鼓勵功能混合和用途兼容，由傳統開發模式向經營模式轉變。

4 舊城鎮更新“價值評估—更新指引”工具的重點內容

4.1 多元價值評估：識別核心更新資源與界定更新分區

4.1.1 數據來源與方法

本文從多渠道收集研究數據作為研究基礎，包括地方政府提供的基礎數據、網絡多源大數據，以及實地調研獲取的一手數據等。評價方法有基于POI的空間點集相關性分析，基于網絡評論的語義分析法，基于衛星圖片、街景圖片的語義分割等。

4.1.2 科學識別核心更新資源

番禺區舊城資源的總量大，受資金資源等限制，難以同時改造。因此有必要識別出需迫切改造的舊城資源，將其納入更新資源數據庫。

本文制定必然認定項和低效評分項兩條入庫路徑。必然認定項包含兩類舊城資源，處于危房清單中的舊城資源和在番禺老舊小區名錄中對應的舊城資源，均納入更新資源數據庫。低效評分項以判斷城鎮用地舊城資源是否低效為目的，根據低效用地的定義和特征，從安全、用地效益和戰略意義3個維度5項低效用地評估體系綜合評價各舊城資源（見表1），用5刻度量表作為衡量基準，將最終得分大于3分的用地入庫，最終得出本輪番禺區更新資源數據庫（見圖3）。

4.1.3 辨析重點更新資源分區

不同地類的舊城資源都可擁有重要的歷史文化價值，因此先對更新資源數據庫的舊城資源進行歷史文化價值評估。筆者構建了基于4個指標的歷史文化價值評估指標體系（見表2）。評分體系中指標得分為5分制，將各項得分疊加權重，得出用地舊城資源的歷史文化總得分，總得分在4分以上的納入文化傳承更新片區（見圖4）。

此后，將被納入人居文化更新片區的舊城資源剔除后，從創新能力、活躍程度和商業質量3個維度對更新資源數據庫中剩下的商業用地進行產業價值評估；從單體建筑設施完善度和社區服務設施完善度2個維度對更新資源數據庫剩下的居住用地進行人居價值評估（見表2）。得分均為5分制，將各項得分疊加權重，得出產業用地舊城資源的創新能力、活躍程度和商業質量3個維度得分，以及居住用地舊城資源的單體建筑設施完善度、社區服務設施完善度2個維度得分。比較每個舊城資源的不同維度得分，得分最低的維度將作為更新的指引方向（見圖5-圖6）。

4.2 因地制宜進行分類更新指引

根據用地價值評估的分片分類結果，對不同用地片區的更新提出針對性指引。

4.2.1 合理保育傳統歷史文化

歷史街區的更新應注重歷史文化遺產的保護與傳承，實施漸進更新[27]。對番禺區舊城鎮的文化傳承更新片區提出延續歷史建筑風貌、塑造街巷環境、街區道路系統優化和文化活化利用4方面指引：一是以保存歷史原真性為原則，對歷史建筑進行重點修繕；二是對于保留的圍墻或建筑立面，采用立面裝飾將歷史特色上墻，形成可視化的文化傳播帶；三是優化街區道路系統，內部交通實行弱機動化；四是加強歷史文化資源的展示利用，將歷史文化與歷史建筑結合，利用非物質文化展示、非物質文化同現代經濟結合等方式，將歷史文化扎根現代生活。

4.2.2 分類完善社區建成環境，塑造完整社區

完整社區的塑造包括空間完整性、設施完整性、文化完整性和治理完整性[28]。根據居住價值評估結果，更新資源數據庫中的居住用地可分片提出3類更新策略。

（1）基礎類更新片區

依據改造迫切度，對房屋本體、水電氣路、環衛設施等滿足居民最基本生活需求與安全保證的設施進行完善和更新，改造過程重視居民的參與和意見。

（2）完善類更新片區

在社區基礎設施改造中，應重點優化能夠滿足居民高層次社交和活動需求的空間和設施，包括社區綠化、公共活動場所、交通站點設施等活動空間，以及慢行系統、無障礙設施、停車和充電設施等市政配套設施。改造過程中，應充分考慮和融入當地文化特色，確保改造方案既實用又具有在地性文化的特征。

（3）提升類更新片區

要求改造中重點對公共服務設施及基礎商業設施查缺補漏，完善包含社區綜合服務站、社區衛生服務站、幼托設施、老年服務站在內的基本公共服務設施，包括綜合超市、便民商業網點、快遞站點在內的便民商業設施等的布局，構建15分鐘社區生活圈。

4.2.3 分類引導產業更新改造，優化城市商業產業

根據產業估值評估結果，更新資源數據庫中的商業用地可分片提出3類更新策略。

（1）創新能力提升片區

創新街區是以促進企業創新性發展為核心功能的緊湊空間，舊城的復雜性、高密度、文化與人口多樣性是創新街區形成的客體基礎。提升舊城空間客體的硬體軟體環境，提高空間客體要素與創新主體要素的功能匹配度，能形成創新“溢出效應”[29]。一是通過商業空間微改造，打造企業孵化器，同時還需增加小型公共空間、第三空間等的公共創新中心的建設，提供匹配的空間載體。二是需設立相關創新政策支持，發揮政策工具引導作用，提供創業創新的軟體環境。

（2）活躍程度提升片區

因地制宜植入在地特色文化，通過打造核心商業文旅節點，塑造重點商業走廊，營造商業文旅活動等方式，打造具有地方特色的商業文旅品牌體系。首先，重點對具有歷史意義的商業文化建筑加以改造，打造核心節點。其次，結合戰略規劃，通過改造塑造地方特色的商業走廊，營造適宜小微企業參與的空間環境。最后結合地方文旅規劃，在番禺區的核心節點、核心商業走廊開展多樣化的品牌商業文旅活動。

（3）產業質量提升片區

通過改造當地特色的主題特色商業街區，發掘商業亮點，提升消費者對商業的品質認可和消費客單價的提升。挖掘在地文化主題，打造主題商業街。同時，使改造建筑風格與地域文化保持一致。園林景觀對商業氛圍的營造很重要，需根據商業主題，選擇合適的景觀元素配套修飾，塑造高品質的商業氛圍。

5 結語

舊城鎮更新的總目標應是多元的，既需維持建成空間的持續高品質和實現可持續發展，又需重視歷史文化的傳承和創新，還需關注公共利益的優先落實，恢復舊城空間經濟的持續發展[30]。因此，對應的舊城鎮更新改造規劃也需制定合適的評估工具，對土地資源實施多元視角下的價值評估，從宏觀視角上給予地塊最優的改造用途。

此前廣州市番禺區的舊城鎮更新在單一地塊上取得部分成效，但缺乏綜合、系統的資源評估體系，導致改造重點落在物質空間要素，而欠缺對非物質空間要素的改造指引；同時對老舊小區外的用地改造指引匱乏，導致商業用地的優化提升及歷史街區的漸進改造缺乏有效實踐。基于多元目標，本文以番禺區舊城鎮為例，構建了舊城鎮潛力資源的“價值評估—更新指引”評估工具。首先在價值評估階段構建了必然認定項及低效評估指標體系，識別需迫切改造的舊城資源并納入更新資源數據庫。其次構建了涵蓋歷史文化、人居價值、產業價值的多元價值評估指標體系，對更新資源數據庫的資源進行評估并分類。優先評估歷史文化價值，識別文化傳承改造片區；之后對居住用地、商業用地分別進行評估，識別出基礎類、完善類和提升類3類居住用地片區，以及創新能力提升、活躍程度提升和產業質量提升3類商業用地片區。最后，在更新指引階段針對不同片區分類提出改造指引。

本文以多源數據為基礎，從歷史文化、人居價值和產業價值3個維度切入，結合物質空間和非物質空間的用地價值構建“價值評估—更新指引”工具，有助于實現舊城鎮改造的多元目標。本文中的指標體系是基于番禺地區特色且在數據可獲取性有限的前提下構建的，存在一定局限性。在城鎮高質量發展的背景下，今后需探索提煉具有更強系統性、更具實施性的舊城鎮改造規劃編制技術思路框架，同時因地制宜地探索特色的物質空間與非物質空間相結合的更新資源評估體系，推動城市更新行動，促進城市轉型發展。