重點地區海綿城市建設系統方案規劃實施協同模式的探討

趙昀 章明

關鍵詞：海綿城市；系統方案；規劃實施協同機制；規劃實施平臺

0 引言

海綿城市是一種以降雨徑流綜合管控為出發點、以強化城市生態系統維持修復具備“彈性”為目的的城市建設模式，是統籌解決水安全、水環境、水生態、水資源等城市水系統問題的重要措施和手段，是以綠色基礎設施（GI）技術為基礎，強調源頭減量、過程控制與末端治理三者并重的一套降雨徑流全流程管控的技術體系。仇保興[1]認為，海綿城市的本質是城市建成后地表徑流保持不變的開發模式，讓城市彈性地適應環境。在城市規劃設計和建設階段，將海綿城市作為韌性城市的重要組成，可以充分發揮建筑、道路、綠地、水系等生態系統對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現自然積存、自然滲透、自然凈化的控制效果，降低內澇風險、治理面源污染，進而在城市發展、區域開發建設中更好地體現生態服務效應等社會價值[2]。因此，通過編制海綿城市專項規劃并將專項規劃成果納入城市規劃編制與管控體系，為城市規劃建設管理提供管控依據和支撐，是實現海綿城市的重要途徑[3]。

上海作為全國第二批海綿城市建設的試點城市，自2014年起積極推進各層次海綿城市的規劃和建設，以2021年上海市住建委要求各區推進系統化方案編制為標志，可以將上海海綿城市規劃建設分為“海綿城市專項規劃+近期項目庫計劃”（以下簡稱“海綿專項+近期計劃”）階段和“海綿城市建設系統方案”階段（以下簡稱“系統方案”）（見表1）。“海綿專項+近期計劃”完成了對市、區層面海綿城市建設指標體系的構建和各區年度建設任務安排，而“系統方案”是對專項規劃的補充和優化，是在上位專項規劃和技術導則的指導下針對開發建設活動相對集中區域展開的系統集成，并結合區域自然生態格局、海綿城市分區管控特點、建設適宜性條件等對管控單元詳細指標進行分解與優化，從而實現從“源頭”到“末端”的統籌，明確了區域海綿城市建設的目標策略、方案措施及建設計劃。

“海綿專項+近期計劃”模式對上海市海綿城市的規劃控制和項目建設起到積極作用，但在實踐中也暴露出統籌不足引起的海綿城市建設系統性的缺失、指標逐層分解引起的地塊指標管控不合理、建設運營階段實施協調難等問題。“系統方案”改善了規劃設計階段的設計統籌問題，但對海綿城市的建設和運營階段的協同協調機制、政府企業“共建共享”的推進機制、動態調整的過程管控方式都缺乏有效手段。因此本文通過借鑒規劃實施協同機制的思路，探討了將“海綿城市建設系統方案實施平臺”作為系統方案深化的工程建設運維方向。

1 海綿城市專項規劃推進中存在的主要問題

1.1 海綿城市建設中部門統籌協調有待加強

2016年，上海市規劃和自然資源局、上海市住建委組織編制《上海市海綿城市專項規劃（2016—2035）》[4]，確立了全市海綿城市規劃體系的整體框架，制定了海綿城市建設指標體系，并要求以此為基礎指導各區按照水利片區建立分區指標體系。2017—2018年，各區編制完成海綿城市建設規劃，將海綿城市的主要控制指標落實到控規的編制單元。隨后，上海各區通過編制“海綿城市建設三年行動計劃”，以海綿城市建設重點項目庫方式（主要包括道路廣場、水務系統、綠地公園、建筑小區4大類），按年度計劃安排項目落實。由此，上海海綿城市建設形成“海綿專項+近期計劃”的推進框架，實現了市、區、街道（鎮）層面的項目分期落實。

由于海綿城市建設內容涉及多個橫向管理部門（如綠林、水系、市政、道路等）技術要求的改變，也存在項目實施順序調整帶來的管理風險（如新開發區域地塊年徑流總量控制率提高可以降低市政管網和調蓄設施的要求，應予以系統優化，但基于運營風險考慮，市政水務部門往往按照原技術規范要求執行），目前仍缺乏相應的平臺與機制予以統籌協調，影響了海綿城市專項規劃的落實效果。“近期項目庫計劃”主要根據各區實際情況，重點推動點狀項目，缺少大小“海綿”的銜接內容，影響海綿城市建設效果。此外，部分地塊層級的海綿城市源頭控制要求雖然以土地出讓合同等方式實現了“指標落地”（《上海市海綿城市規劃建設管理辦法》2018）[5]，但與過程控制、末端治理項目缺乏整體考慮，如忽視地塊間及區域層面海綿建設工程的整體協調，導致單個項目的海綿城市建設成果在全系統中所發揮的作用有限（見圖1-圖2）。

1.2 專項規劃對地塊控制指標的逐層分解有待細化優化，以匹配地塊發展特性

上海已將海綿城市建設內容納入土地出讓合同和建設管理規程，有力地保證了相關海綿城市建設要求的落實。地塊的海綿城市控制指標（年徑流總量控制率（源頭部分））通過市海綿城市專項規劃、區海綿城市建設規劃的層層分解細化到各控制單元后，根據單元內用地性質、綠地率、開發動態等情況綜合平衡確定（表2-表4為上海浦東新區海綿城市建設規劃對各開發地塊進行指標控制的因子協調過程，主要因子由各項取值經調整后確定）。這個過程重視指標分解落實，但對于地塊海綿城市建設的現狀情況及改善空間考慮不足，難以很好地體現各個地塊海綿城市建設的差異性，存在指標冗余（取值過低）或難以實現（取值過高）的問題，例如同為住宅用地，低密度小區與安置房小區海綿城市建設要求難以區分；同為工業用地，研發類與生產類卻要求采用相同的海綿城市建設指標。

1.3 海綿城市建設工程的利用效率有待提高

海綿城市的規劃指標是個多目標的控制系統，多以“年徑流總量控制率”為主要指標，結合水安全、水環境、水生態、水資源、城市綜合生態等指標形成綜合體系，其他規劃指標包括綠地占比、河湖水面率、徑流峰值削減率、徑流污染控制率、生態護岸比例等[6]。但實際管理中因設計、審查存在難度，往往只采用“年徑流總量控制率”作為地塊層級的單一管控指標。單一指標的海綿城市建設管控模式容易導致灰色綠色設施不匹配、重灰輕綠、重建輕用等問題。例如，部分地塊開發中，基于建設成本、建設周期和維養難度等考慮，地塊開發主體更多傾向于一次性完成灰色設施報建要求，較少對綠色設施進行規劃建設，也容易忽視與周邊設施的體系化協調。從開發角度看，灰色設施一般會進入項目開發成本，成本可控；而綠色設施較難平衡“海綿”留滯作用和景觀效果，若要實現較好的效果也會增加建設成本，因此部分開發企業會選擇建設更少的綠色設施以降低成本。目前LEED（建筑、社區）、Wellness及我國2019版綠色建筑等標準對綠色基礎設施的相關管控要求并不高，且可以通過其他指標來替代。從運營角度看，綠色設施往往需要更多的運維支出，項目開發企業積極性不高，對海綿城市設施的長期有效利用形成挑戰（見表5）。

此外，海綿城市建設工程的運營存在責任主體不愿接手、海綿設施運營費用較高等問題，運維狀況普遍不佳。目前海綿設施運行養護管理標準和制度、養護費用標準（上海）尚待出臺，特別是對于政府投資的道路、綠化等項目，海綿養護費用列支缺乏途徑。而居住小區、學校等地區海綿城市建設工程，由于缺乏專業化的管理運營人員和經費支持，導致設施往往因運維問題而處于閑置或廢棄狀態。最后，缺乏對海綿城市建設、運營的動態監測與建成后對整體系統的后評估機制，無法對海綿建設效果進行跟蹤和及時補充完善，也是目前海綿城市建設項目達不到預期效果的關鍵原因之一（見圖3）。

1.4 海綿城市規劃建設各方主體共建共識有待提升

海綿城市建設是推動城市韌性建設，惠及各方的公共政策行為。雖然政府在努力推進項目建設和運維，但實踐中各方主體接受程度和參與度仍然較低。其中，建設主體對綠地景觀帶來的商業價值的追求多于對海綿城市建設措施的實際效果及其形成的生態價值的考量，以完成任務方式滿足政府合規要求，較少在意海綿措施的實際效果；運營業主（尤其是居住社區的業主）如果運維不當易引起環境、安全、健康等問題，高昂的運維費用導致業主較難長期堅持維護管理；政府主管部門面對海綿城市工程建設運維的跨部門管理協同需求缺乏系統參與。海綿城市建設并未形成各方主體共建設、同運營的共識，也缺少相應的平臺與機制進行事前、事中和事后的協調。

同時，公眾缺乏對海綿城市的普遍了解。一方面，由于海綿城市以灰色工程建設為主的方式使得大量的建成效果隱藏于市政綠地工程中，市民不易感知；另一方面，綠色海綿設施建設運營效果未達到預期或出現其他問題，降低了市民居民的認同感。葉琳[10]討論了浦東新區建設海綿城市過程中存在諸多問題，如海綿項目營養土的運營維護高于一般養殖土；小區海綿設施被垃圾污染無法使用；居民對海綿設施的兒童友好性、衛生性等方面存在負面評價（如坑塘水面滋生蚊蠅、維護不當造成異味）等，都影響各方主體對海綿城市建設運維的認同度與參與度。

2 改進路徑的探討——海綿城市建設系統方案

馬洪濤[11]指出，由于海綿城市規劃編制涉及不同專業，易出現不同專業的海綿專項內容彼此缺乏聯系，規劃過于宏觀缺乏工程落地性，只關注項目而缺乏整體效果等問題，因此提出編制系統方案加以解決。上海針對重點地區的區域綜合開發中試點了海綿城市建設的系統方案，2021年6月上海市住建委發布《關于進一步推進本市海綿城市建設工作的通知》，提出在各區試點區域內編制系統方案的要求，隨后各重點開發地區開始系統方案的實踐。

項規劃和工程建設管理體系的創新嘗試，包括3方面內容：（1）銜接統籌：系統實施方案編制旨在對編制范圍內各上位規劃與相關規劃中的海綿城市建設要求與指引進行統籌與協調。按照最新批復的控制性詳細規劃、雨水排水系統專業規劃，對原海綿城市上位規劃中的指標進行優化調整，并同步協調正在編制的區域城市設計概念方案、道路設計方案等，統籌建設基礎條件與邊界條件，保證海綿城市管控要求的合理性。（2）目標分解與指標管控：以排水系統為指標管控的基本單元，在優化上位規劃目標與指標的基礎上，實現對編制范圍內各地塊、河道、綠地、道路等工程項目的海綿城市建設指標的全面分解，并論證目標可達性。（3）全流程落實海綿工程：對區域規劃實施進行總體統籌管理，按照各系統的海綿城市建設工程項目，落實管控指標要求，明確各項目的責任主體、實施時序，海綿城市建設管控要求，工程設計、施工、驗收及后續運維要求等（見圖4）。

2.1 海綿城市建設系統方案統籌協調各部門建設內容，緊密銜接海綿專項規劃與建設工程

海綿城市建設系統方案的核心目的是對分散于各政府部門管理的相關建設內容予以統籌協調，促進區域海綿基底與地塊海綿措施的共同推進，從而有效規避海綿建設“唯指標論”、各部門橫向統籌不足等問題。系統方案主要針對城市開發建設的重點地區或是由區域綜合開發主體推進的成片地區，可以有效組織相關政府部門和社會組織資源，以海綿城市規劃的核心目標（一般為上位專項規劃對區域的源頭控制要求）進行各部門與組織的綜合協同：統籌生態空間的農地（農委、規劃、土地）、林地（綠林）、綠地（綠林）、水系（水務、海洋）；城鎮空間的道路廣場（建委、交委、綠林）、綠地公園（綠林）、市政給排水（水務）、水系（水務、綠林、環保）、項目建設（規劃、土地、建管、綠林等）等部門，通過系統方案將建設內容予以體系化組織，把海綿城市建設和管控要求落實到各個部門，形成區域海綿基底與地塊海綿工程的良性互動。

以金橋地鐵上蓋綜合開發項目中的海綿城市建設系統方案為例，在系統方案編制過程中，針對上蓋工程部分結構已建且荷載分布嚴重缺乏預留的情況下，為實現區域海綿城市建設指標上位要求，重點強調了對上蓋項目板上、板下由開發主體負責的建設內容。上蓋周邊由政府主管部門負責建設內容的統籌：“源頭減排”強調開發主體負責的上蓋層盡可能增配綠色基礎設施滯留凈化；地面層考慮上蓋負載有限，重點突出以綠色基礎設施串聯上蓋層與地面雨水調蓄設施作為核心工程。“末端治理”強調了由政府主管部門負責的水系、道路、綠地等建設內容的同步實施，要求加快推進周邊外環運河盡快貫通，并增加排口濕地、邊灘濕地等建設內容，以支撐區域海綿目標實現（見圖5-圖6）。

以新楊思核心區的海綿城市建設系統方案為例，方案重點圍繞綠化、林業和水務管理部門對實現區域海綿城市目標的系統統籌，核心打造綠色基礎設施示范區，提升“大海綿”生態廊道、水系等優質生態基底空間對于周邊地區的降雨徑流控制作用，通過對“源頭—過程—末端”全流程的海綿指標重新分配，綜合采取滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，優化城市雨洪管理系統，降低內澇風險，優化區域水生態與綜合生態品質，最大限度地減少城市開發建設對生態環境的影響（見圖7）。

2.2 海綿城市建設系統方案依據地塊詳細設計，優化與落實海綿城市的控制要求

重點地區或成片開發區域編制海綿城市建設系統方案時，一般都已進行了較為細致的整體城市設計研究，可結合功能業態和空間形態，在保證海綿城市控制指標不弱化的前提下，適當地進行地塊間指標優化，從而更好地保障相關工程的落實。由于目前缺少建筑方案或城市設計來驗證海綿城市建設的可行性，部分高建筑密度低綠地率項目的海綿城市建設指標較難實現，從而導致項目在設計、施工、驗收等階段需要進行大量協調工作。

此外，既有管控要求推算的指標同實際情況存在差距。以浦東楊思地區為例，現狀小高層住宅小區（未進行海綿工程改造）年徑流總量控制率模擬分析值為45%—50%，多層住宅小區為40%—45%，而浦東新區海綿專項規劃的指標體系中一般以50%作為下限控制，離達標還存在一定差距。對于公共綠地，模擬分析表明年徑流總量控制率可以達到90%以上，綠地內如有濕地時甚至可達95%，但浦東新區海綿專項規劃或指標體系中一般以85%—90%進行控制，具備進一步優化空間。因此，系統方案的編制可以實現對既有海綿城市專項規劃已有目標管控體系的優化，從而保證建設項目海綿城市控制指標得到落實（見表6，圖8-圖9）。

3 規劃實施協同機制的作用探討

海綿城市建設系統方案解決了“海綿專項+近期計劃”模式存在的多部門橫向統籌不足，以及指標逐層分解管控造成的海綿規劃實施階段指標不合理等問題，但對于海綿城市建設實施過程中的“重灰輕綠”現象，動態指標優化和實施評估跟蹤并無更好的辦法。上海目前正在積極探索的“規劃實施協同機制”可以對海綿城市建設系統方案的落實與海綿工程的建設和運維提供解決路徑。

3.1 促使開發主體與政府形成合力，助推海綿城市建設系統方案落地

上海針對區域綜合開發試點實施“建設項目規劃實施平臺”（以下簡稱“規劃實施平臺”），其核心是推動實施，以“地區總圖”和“建設項目設計方案審查”為支撐，整合開發、設計、建設、運營、管理的力量，通過規劃實施協同服務，充分發揮實施主體能動性，實現建設項目全生命周期管控的管理制度和工作機制。“規劃實施平臺”工作模式已在徐匯西岸、濱江金融城，楊浦濱江，浦東新區臨港地區、三林濱江、張家浜楔形綠地等多個項目進行實踐。2021年上海市政府已正式出臺相關實施意見[14]，要求進一步推廣。

“規劃實施平臺”要求綜合實施主體匯總區域內市政道路、基礎設施、公共配套、連通設施、公共空間等基礎性、公益性、公共性項目，形成“項目實施庫”進行管理，并編制“地區總圖”和“管理手冊”（作為地區總圖的說明文件）。“地區總圖”經市區規劃資源部門審批后相關要求可以納入土地出讓合約，保障項目落地。

海綿城市建設有著同區域綜合開發相似的情況，作為同樣需要跨多部門管理的近期實施項目，可以借鑒“規劃實施平臺”模式，以實現區域海綿城市控制目標為前提，打造“海綿城市建設系統方案實施平臺”：以海綿城市建設系統方案作為“地區總圖”，通過與各主管部門綜合統籌形成“項目實施庫”，再按照系統最優的開發節奏將項目庫任務按年進行分解，從而實現政府相關部門與開發主體的協同推進。通過實施協同機制，各主體協商確定整體解決路徑，并將系統規劃相關內容通過合約約定方式，明確開發主體與政府部門職責分工，互相配合建設落地。浦東新區張家浜楔形綠地、臨港示范區等實行規劃實施平臺的項目實踐中都包含海綿城市的相關建設內容，并取得良好的實踐效果（見圖10）。

3.2 全生命周期要求促進海綿城市建設主體由建設者向運維者轉變

“規劃實施平臺”要求區域綜合開發項目以“全生命周期管理”理念重新定義相關項目“拿地、建設、運營、管理、更新、退出”的全流程，從而將建設者轉變為城市共同運營商。海綿城市的建設可以參考區域綜合開發主體的工作模式，將海綿城市的建設者轉變為海綿城市的運營者和管理者，從降本增效的角度重新定義“藍綠灰”海綿工程的配置選擇。

在新楊思核心區的海綿城市建設系統方案編制中，考慮到區域綜合開發主體已明確，以及商業商務綜合地塊（4個地塊）整體開發運營的全生命周期管理要求，系統方案提出對核心區21Aa-01、21Ab-01、21Ba-01和21Bb-014等4個商業地塊采取“集中調蓄、分散使用”的雨水資源化利用方式，在4個地塊中可選取一處建設雨水集中調蓄工程。這樣各地塊即使由多個運營主體操作，仍可以實現集中雨水調蓄的綜合利用，并為中央綠地澆灌使用提供有效頻次保證，避免相關工程因為單個地塊蓄水面積較小而無法運維。

3.3 搭建海綿城市建設共建共享平臺，引導各方共筑海綿社區

“規劃實施平臺”一般由區域綜合開發主體負責，但也包括各開發、運營、管理、更新的權利主體共同參與，相關的公共服務設施等建設內容實現了各主體的共建共享，形成地區發展合力。搭建海綿城市建設系統方案實施平臺，通過各方共建區域海綿公共設施，可以提升海綿城市各方主體的參與程度，同時可以引入“智慧城市”參與平臺建設，結合海綿城市建設要求，“智慧城市”平臺的動態收集、監測、分析、評估機制也可以為協同機制提供全面及時的信息，實現從“源頭”到“末端”的全生命周期的精細管理。

海綿城市建設系統方案實施平臺還是公眾參與海綿城市規劃建設的有效途徑，通過平臺的建設項目方案公示、年度規劃實施深化公示等各個階段與公眾的開放交流，其成為海綿城市建設公眾教育宣傳的基礎，推動構建社會公眾對韌性城市的共識，共筑海綿社區。

3.4 從結果導向轉為過程控制，強化海綿城市建設過程動態管理

城市的重點地區開發周期一般在5—10年，其間由于項目開發建設存在不確定因素，其開發進程存在變化的可能，單一的藍圖目標管理模式并不適合重點地區的開發管理[17]，而“規劃實施平臺”的創新為過程控制提供了途徑。海綿城市建設有著同樣的現象，“海綿專項+近期計劃”與“系統方案”雖然也進行了近遠期的建設規劃，但由于缺乏對項目的同步跟蹤，無法實現海綿城市的動態管控。因此，海綿城市建設系統方案實施平臺的設立建立了政府、企業的動態協商機制，為重點地區開發提供項目優化調整的路徑，在強調結果的同時也強調過程的動態優化：總體研究階段，可根據不同情景對各類海綿城市建設內容予以組合，形成預案；實施落實階段，可根據階段性目標，不斷優化各類建設工程的推進進度；項目建成階段，可按照項目后評估方式進行海綿城市建設效果評價，并優化后續相關項目的建設內容與要求。通過全過程管控方式，進一步理順海綿城市建設系統方案的建設內容與時序，從而實現海綿城市建設的總體目標。

4 結語

對于需要多行業協調的海綿城市建設而言，“專項規劃+近期計劃”模式實現了市、區級海綿城市規劃內容與建設要求的縱向傳導，但也暴露出一些問題。2021年上海試點推廣的海綿城市建設系統方案，主要針對近期整體開發建設區域進行編制，改善了規劃設計階段的設計統籌問題，但對建設和運營階段的作用有限。

設置規劃實施協同機制是上海在城市規劃建設管理試點并推廣的主要方法，“規劃實施平臺”對城市重點地區與成片開發地區的動態建設管理經驗可以為區域海綿城市的建設提供借鑒。對使用“規劃實施控平臺”的區域，可以將海綿城市建設系統方案內容納入工作范疇；而對于未使用“規劃實施控平臺”的區域，可以通過“海綿城市建設系統方案實施平臺”就海綿城市建設內容予以系統化組織，促成開發主體和政府主管部門組成海綿城市建設運營的共同體，從結果導向轉化為全過程控制，加快海綿城市的整體建設。