淺談中德財政合作“京北風沙危害區(qū)植被恢復與水源保護林可持續(xù)經(jīng)營”的項目管理工作

摘要：文章介紹了中德財政合作“京北風沙危害區(qū)植被恢復與水源保護林可持續(xù)經(jīng)營”項目的基本管理及項目實施情況，并針對管理模式經(jīng)驗進行了分析探討。

關(guān)鍵詞：北京；近自然森林經(jīng)營；中德財政合作項目

中德財政合作“京北風沙危害區(qū)植被恢復與水源保護林可持續(xù)經(jīng)營”項目（以下簡稱“中德項目”）由北京市園林綠化局負責實施。在市發(fā)改委、市財政局、市審計局和市水務(wù)局的指導和大力支持下，經(jīng)

5個項目區(qū)（縣）園林綠化和水務(wù)項目人員的通力合作下，完成了項目全部工作，成效顯著。

1 項目基本情況

中德項目在完成了前期充分調(diào)研和可行性研究的基礎(chǔ)上，于2009年4月正式啟動。項目區(qū)包括北京市密云、懷柔、昌平和延慶區(qū)及河北省豐寧滿族自治縣。項目的總體目標是：提高流域功能，改善農(nóng)村景觀。項目總投入8 609萬元人民幣（按歐元：人民幣=1∶10計），其中，德國政府無償援助250萬歐元、貸款250萬歐元，北京市發(fā)改委資金配套2 500萬元人民幣，北京市水務(wù)局工程配套1 109萬元人民幣。

中德項目引進德國近自然森林經(jīng)營、小型水體生態(tài)恢復系列技術(shù)措施，改善和維護密云水庫流域森林和小型水體以水源保護為主的生態(tài)功能。項目的實際建設(shè)內(nèi)容包括：退化生態(tài)系統(tǒng)重建947.78 hm2，水源林近自然經(jīng)營4 751.42 hm2，水源林健康經(jīng)營4 724.07 hm2，小型水利工程建設(shè)103.67 km，森林作業(yè)道路1項，森林體驗基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)1處。

2 主要成果

2.1 森林經(jīng)營

項目在5個項目區(qū)（縣）32個鄉(xiāng)鎮(zhèn)104個村，按照引進德國的先進近自然森林經(jīng)營理念和項目形成的技術(shù)標準系列，編制了65個近自然森林經(jīng)營規(guī)劃（參與式規(guī)劃），并按規(guī)劃完成了森林經(jīng)營工程10 133.33 hm2。

2.2 水體恢復

項目引進德國先進的小型水體生態(tài)恢復理念和技術(shù)，按照項目編制的小型水體生態(tài)恢復工程規(guī)劃和設(shè)計，在5個區(qū)（縣）完成7個小型水體（延慶區(qū)上水溝和西溝里小流域、昌平區(qū)王家園和花果山小流域、密云區(qū)黃峪口小流域和懷柔區(qū)北宅小流域，及河北豐寧滿族自治縣兆茨榆溝小流域）的生態(tài)修復工程103.7 km。

2.3 技術(shù)咨詢

項目共完成了8位德國專家和12位中方專家的項目技術(shù)咨詢工作，合計約93人/月，完成21份專家咨詢報告及項目相關(guān)技術(shù)標準。

2.4 技術(shù)培訓

項目共組織了80余次約3 500人次的技術(shù)培訓，內(nèi)容包括森林經(jīng)營規(guī)劃和施工、小型水體生態(tài)恢復、項目管理軟件使用、小型商業(yè)計劃、項目管理等。

3 創(chuàng)新亮點

在項目實施過程中曾做了多項嘗試和探索，主要包括以下幾個方面：

3.1 跨部門、跨地區(qū)合作

基于密云水庫流域的林業(yè)水利跨部門合作及北京市與河北省跨地區(qū)合作是項目的一項創(chuàng)新，也是項目的特色之一。自項目實施初期，北京市園林綠化局與北京市水務(wù)局，北京市園林綠化國際合作項目管理辦公室與河北省豐寧縣分別簽署了項目合作協(xié)議。林水、京冀在合作協(xié)議框架下開展項目活動，項目總體規(guī)劃，統(tǒng)一管理，相關(guān)標準以及項目管理和技術(shù)措施在不同部門和地區(qū)間是完全一致的，這種項目方式打破了行業(yè)和地區(qū)的壁壘，取得了良好的效果。

3.2 林水綜合規(guī)劃

在同一個自然的小流域內(nèi)，將森林經(jīng)營工程（一般在流域內(nèi)的山坡上）與水體（在流域內(nèi)的溝道）恢復工程統(tǒng)一規(guī)劃，設(shè)計，林水經(jīng)營措施協(xié)調(diào)配合，互相補充，最大限度地發(fā)揮林水及流域整體最大生態(tài)功能。這是第一次在一個規(guī)劃內(nèi)同時設(shè)計林業(yè)措施和水利措施的嘗試，充分體現(xiàn)了規(guī)劃的科學性、合理性和必要性。

3.3 參與式規(guī)劃

參與式規(guī)劃是項目采取的一種全新的規(guī)劃方式。其核心是把發(fā)言權(quán)、分析權(quán)和決策權(quán)交給當?shù)卮迕瘢浞肿鹬亓謪^(qū)村民的意見和建議。在項目經(jīng)營規(guī)劃設(shè)計之前，充分征求村民的意愿，通過走訪、入戶調(diào)查、開會等方式征求村民意見，將村民的意見和想法融入森林經(jīng)營規(guī)劃中。通過參與式規(guī)劃，收集到了項目村不同人群對項目的需求、村民的組織管理方式、農(nóng)事活動季節(jié)周期等。項目的65個森林經(jīng)營規(guī)劃均為參與式規(guī)劃。當?shù)剞r(nóng)民不僅參與了森林經(jīng)營規(guī)劃活動和森林經(jīng)營活動，而且也是項目結(jié)束后的項目區(qū)森林的經(jīng)營管理者和最直接受益者，參與式規(guī)劃是實現(xiàn)項目可持續(xù)的重要基礎(chǔ)。

3.4 成體系的技術(shù)規(guī)范

中德項目引進了近自然森林經(jīng)營和小型水體生態(tài)恢復理念和技術(shù)，通過項目工程的實施，該技術(shù)與北京的立地條件相結(jié)合，形成了具有北京特色的技術(shù)標準。具體包括《參與式森林經(jīng)營規(guī)劃指南》《參與式森林經(jīng)營周期指南》《近自然森林經(jīng)營規(guī)劃指南》和《近自然森林經(jīng)營監(jiān)測指南》，完成了從規(guī)劃設(shè)計到檢查驗收全過程指導項目活動技術(shù)性指南。此外，2012年形成并發(fā)布了北京地方標準《近自然森林經(jīng)營技術(shù)規(guī)程》，極大地推動了近自然森林經(jīng)營技術(shù)在北京的推廣和應用。近年來，北京的百萬畝平原造林都很好地運用了近自然森林經(jīng)營的理念和技術(shù)標準。此外，形成了小型水體生態(tài)恢復規(guī)劃、設(shè)計和檢查驗收系列技術(shù)。在此基礎(chǔ)上，中德編制并于2014年發(fā)布了北京市地方標準《河道生態(tài)修復技術(shù)指南》。林水結(jié)合的近自然生態(tài)體系的技術(shù)標準也為以后的包括生物多樣性、高質(zhì)量發(fā)展等新理念的推廣和實踐提供前期理論和實踐藍本。

3.5 監(jiān)測與效果評估

中德項目實施后，項目區(qū)森林由恢復性增長向質(zhì)量提高轉(zhuǎn)變。逐漸形成了比較完備的森林生態(tài)體系，森林涵養(yǎng)水源、保持水土、增匯儲碳能力不斷增強。

經(jīng)監(jiān)測，樣地的研究對比發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過2年左右的近自然森林經(jīng)營后，喬木層葉面積指數(shù)降低39.5%，蓄積量約下降25.5%，林地喬木層結(jié)構(gòu)特征和生產(chǎn)功能均有所改善；植物多樣性指數(shù)喬木層有所下降，而灌木層和草木層均有所提高。項目林分改變了原有單一的林分結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)混交錯層的林分結(jié)構(gòu)。

3.6 加強能力建設(shè)

培訓是提高項目人員綜合能力、保證項目實施質(zhì)量的重要措施，也是項目實施的前提。由于項目活動均為應用德國技術(shù)，因此，開展了大量的技術(shù)培訓工作。項目共組織技術(shù)培訓20余次（其中國際培訓3次，國內(nèi)省外培訓5次），培訓內(nèi)容包括參與式林業(yè)規(guī)劃、提款報賬、近自然森林經(jīng)營、森林經(jīng)營方案編制和監(jiān)測等，以及小型水體生態(tài)修復技術(shù)、工程設(shè)計和檢查驗收等。

此外，項目采用的提款報賬制和通過銀行或信用社直接將勞務(wù)費轉(zhuǎn)至林務(wù)員賬戶也是項目的2個創(chuàng)新點。

4 項目財務(wù)管理模式

4.1 資金配套方式

中德項目的資金配套包括中方配套資金、德方配套資金，配套方式包括資金配套和工程配套。為規(guī)范資金管理，根據(jù)資金性質(zhì)的不同，項目專門開設(shè)了中方資金專用賬戶和德方資金專用賬戶。

4.1.1 中方資金配套方式

中德項目中方資金配套包括資金配套和工程配套。工程配套由北京市水務(wù)局提供。

4.1.2 德方資金配套方式

項目德方資金的配套包括250萬歐元的贈款和250萬歐元的貸款。為此，北京市園林綠化局與北京市財政局簽署了《轉(zhuǎn)增協(xié)議》，與中國進出口銀行簽署了《轉(zhuǎn)貸協(xié)議》。

4.1.3 提款報賬支付

德方資金的提取方式為提款報賬支付，項目資金提取必須手續(xù)完備。按照《中德項目提款報賬手冊》規(guī)定，提款報賬資金必須按照驗收完成的工程結(jié)果，提供包括合同、發(fā)票、支票憑單、支出記錄、各級驗收、監(jiān)理手續(xù)、財務(wù)記賬憑證，已經(jīng)報備的提款報賬簽字人簽字蓋章后提請市財政局、代理機構(gòu)、轉(zhuǎn)贈轉(zhuǎn)貸機構(gòu)簽字后提請報賬手續(xù)。提款報賬資料須嚴格按照中德雙方確定的資金支出類型和資金支付比例提出報賬申請。

4.2 項目的采購方式

中德項目的采購方式包括了國際招標采購、國內(nèi)公開招標采購、集采目錄采購、競爭性談判、單一來源采購、詢價和直接采購。該項目通過招投標方式確定了采購代理機構(gòu)，負責該項目的采購代理。項目采購的具體情況為國際咨詢和車輛為國際采購，設(shè)計監(jiān)理及水體的施工單位為公開招投標，會議、培訓為集采目錄采購，專家咨詢?yōu)楦偁幮源枭蹋瑫霭鏋閱我粊碓础＝匀簧纸?jīng)營勞務(wù)費為直接采購。

5 項目影響

5.1 工程效果明顯

實施了小型水體生態(tài)恢復工程的7條小流域的面貌產(chǎn)生了明顯變化，工程周邊的生態(tài)環(huán)境顯著改善。提升了小流域水體質(zhì)量，水體的自我恢復和生態(tài)保育功能得到提高。實施森林經(jīng)營工程后，林分結(jié)構(gòu)得到改善，林木生長明顯加快，林下生物多樣性增加。主要表現(xiàn)在林木胸徑增長加快，林下鄉(xiāng)土樹種，如榆樹、椴樹、五角楓等天然更新增多[2]。

5.2 項目區(qū)村民的參與意識得到提升

通過林業(yè)參與式規(guī)劃管理，當?shù)卮迕穹e極參與到林業(yè)規(guī)劃的決策、實施等各個環(huán)節(jié)，激發(fā)了作為利益相關(guān)方的責任感、參與感和榮譽感，當?shù)卮迕竦淖o林愛林的生態(tài)觀念和主人翁意識明顯提升[2]。

5.3 項目區(qū)民生得到明顯改善

當?shù)卮迕裢ㄟ^參與森林經(jīng)營工程獲得了直接的勞務(wù)收入。工程修筑的橋梁、道路，也方便了村民出行，村民生計得到有效改善。據(jù)統(tǒng)計，中德項目中直接參與工程實施的農(nóng)民數(shù)量約為6 075人，平均每人獲得勞務(wù)收入約4 000元，約占其全年收入的30%。此外，村民將森林經(jīng)營中修剪的樹枝作為薪柴，減少的打柴對森林的破壞。同時，通過改善水體生態(tài)環(huán)境，營造了開展生態(tài)旅游等活動的有利條件。項目區(qū)30%的村民因環(huán)境條件改善而辦起了民俗旅游或生態(tài)旅游，村民的自我發(fā)展能力得到提升[2]。

6 面臨的挑戰(zhàn)

6.1 還未能完全推廣應用項目形成的森林經(jīng)營技術(shù)

由于項目是試驗性質(zhì)的，某些技術(shù)是超前的，與國內(nèi)現(xiàn)行的管理和技術(shù)不同，這實際上也是實施該項目的目標之一。因此，項目形成的理念和技術(shù)目前只是部分推廣，還未能大范圍應用。如為了形成結(jié)構(gòu)合理的林分結(jié)構(gòu)，要以一定的強度伐除林中的干擾樹。但是，由于與現(xiàn)行的采伐規(guī)定有矛盾和沖突，項目形成的技術(shù)標準不能在生產(chǎn)中全面推廣應用。還需要不斷加強項目理念技術(shù)的宣傳，建立示范基地開展示范和培訓，讓林業(yè)系統(tǒng)和社會各界，尤其是在現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定層面上，逐步接受項目的理念和技術(shù)。

6.2 還不能確保項目森林經(jīng)營的可持續(xù)性

森林經(jīng)營是一項長期的工作，需要持續(xù)經(jīng)營。然而項目結(jié)束后，沒有后續(xù)專項資金支持，項目形成的經(jīng)營規(guī)劃也無法持續(xù)落實。盡管項目編制了10年的森林經(jīng)營方案，但項目結(jié)束后依然采用我國現(xiàn)行的管理和技術(shù)來開展經(jīng)營，按照項目規(guī)劃的森林經(jīng)營很難持續(xù)。

7 政策建議

7.1 編制基于密云水庫流域的保護和恢復規(guī)劃

密云水庫是北京市最重要的飲用水源地，保護好密云水庫水源地是首都經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展的有力保障，受到各級政府和廣大市民的廣泛關(guān)注。項目實施中，在多方面進行了創(chuàng)新，形成了森林經(jīng)營和水體恢復的系列技術(shù)。建議在密云水庫流域范圍

（約1.6萬km2）內(nèi)編制水源地保護與恢復規(guī)劃，以指導流域內(nèi)以森林經(jīng)營和水體恢復為主的林水恢復工程的開展。

7.2 繼續(xù)深化跨部門跨地區(qū)合作

基于密云水庫流域深化跨部門跨地區(qū)合作，共同推進流域內(nèi)景觀恢復。爭取在技術(shù)上深耕，在政策和管理上有所突破。在大都市水源地保護方面形成中國北京案例，進而影響和推動世界范圍內(nèi)類似工作的開展。

7.3 創(chuàng)新森林經(jīng)營管理

在堅持近自然森林經(jīng)營理念和技術(shù)的前提下，基于森林可持續(xù)經(jīng)營原則，建議按照批復的森林經(jīng)營方案進行采伐。

7.4 構(gòu)建森林的綜合生物生態(tài)體系

森林是最為復雜的多功能生物群落，是綜合性的生態(tài)系統(tǒng)，對人類的生存和發(fā)展有著舉足輕重的作用。森林具有的生態(tài)效益、經(jīng)營效益和社會效益。隨著生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，我們應該更加注重森林的生態(tài)效益，使森林首先回歸到生態(tài)效益的本質(zhì)作用。生物的多樣性才是完整的生態(tài)體系，也是我們?nèi)祟愘囈陨娴母荆貧w自然本質(zhì)[1]。

8 做好多雙邊貸贈款項目管理工作

在北京開展園林綠化雙多邊貸贈款項目，要以理念技術(shù)的引進和人員交流為主，即引進國外智力資源，開展技術(shù)培訓、學習和考察等交流活動。貸款及其資金量放在次要位置。北京市目前開展雙多邊合作的主要任務(wù)為：（1）山區(qū)森林的可持續(xù)多功能經(jīng)營管理；（2）平原區(qū)森林生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)建與管理；（3）城市生物多樣性、森林濕地、自然保護地及各種生態(tài)廊道構(gòu)建與維護。

9 多雙邊貸贈款項目管理的意見和建議

（1）嚴格項目可行性研究環(huán)節(jié)，盡可能減少項目實施過程中大的調(diào)整；（2）多雙邊貸贈款項目管理和執(zhí)行中存在周期長政策多等特點因此應建立項目調(diào)整機制；（3）制定嚴密詳實的項目執(zhí)行計劃；（4）注意國內(nèi)項目管理政策與國外貸款項目管理的銜接與協(xié)調(diào)；（5）強化項目審計，確保項目安全正確運行；（6）落實提款報賬制度，認真落實項目檢查驗收。

參考文獻

[1] 周立江，先開炳.德國林業(yè)體系及森林經(jīng)營技術(shù)與管理[M].成都：四川省林業(yè)勘察設(shè)計研究院，2005.

[2] 佚名.中德財政合作“京北風沙危害區(qū)植被恢復與水源保護林可持續(xù)經(jīng)營”項目進展顯著[J].綠化與生活，2014（7）：47-51.