財政視角下農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)

劉思遠

摘要：隨著我國老齡化程度的不斷加深，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的需求持續(xù)增長。加強農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。財政資金是推進農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要保障。文章從財政視角出發(fā)，圍繞農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)這一主題展開論述，首先闡述財政支持在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的重要作用；其次剖析當(dāng)前財政支持農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)面臨的主要問題；最后提出進一步推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的對策。以期為推進農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，增強廣大農(nóng)村老年人的獲得感提供有益參考。

隨著改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進，我國城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。然而，人口老齡化問題日益嚴重，給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾突出，發(fā)展不平衡。加強農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是破解農(nóng)村養(yǎng)老難題的必然選擇。這不僅關(guān)系農(nóng)村老年人的晚年幸福，也關(guān)乎農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。財政投入是支持農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的基礎(chǔ)性、引導(dǎo)性力量。文章聚焦財政支持農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的若干問題，提出相應(yīng)的對策，以期推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

財政支持是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要保障

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府、市場、社會等的參與。政府主導(dǎo)、市場參與、社會協(xié)同是推進農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的基本方式。其中，財政支持具有基礎(chǔ)性和引導(dǎo)性作用。財政資金可以直接投入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)、運營維護和人才隊伍培養(yǎng)等方面，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給提供保障。政府還可以通過財政補貼、購買服務(wù)、稅收優(yōu)惠等方式引導(dǎo)和帶動市場主體、社會組織等參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給。

加強農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)需要各級財政不斷加大對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的投入力度。地方財政的養(yǎng)老服務(wù)支出逐年增加。在有力的財政支持下，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得顯著成效，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)隊伍不斷壯大，服務(wù)資源不斷完善，服務(wù)網(wǎng)絡(luò)日益健全，為農(nóng)村老年人安度晚年提供了堅實保障。

當(dāng)前財政支持農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)面臨的主要問題

財政投入總量不足，難以滿足農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求

隨著農(nóng)村人口老齡化程度的不斷加深，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的需求持續(xù)增長。空巢、獨居、失能、高齡老人數(shù)量不斷增加，對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)提出了更高層次的要求。然而，當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給總量嚴重不足，難以滿足農(nóng)村老年人多層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施存在區(qū)域差異，部分農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不足，導(dǎo)致農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求難以得到有效滿足。

究其原因，財政投入總量不足是主要的制約因素之一。近年來，中央和地方財政雖然不斷加大對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的投入力度，但總體投入水平仍然偏低。財政投入總量不足直接影響了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和運營，制約了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的高質(zhì)量發(fā)展。只有建立與農(nóng)村老齡人口增長速度相匹配的財政投入機制，加快補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)短板，才能從根本上扭轉(zhuǎn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供需失衡的局面。

財政資金使用效率不高，資金沉淀現(xiàn)象較為普遍

財政資金的使用效率有待提高。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)財政資金在分配、使用、管理等環(huán)節(jié)存在諸多問題，導(dǎo)致資金使用效益不高，資金沉淀現(xiàn)象較為普遍。一些地區(qū)的財政資金管理分散，規(guī)模效應(yīng)不明顯，資金使用“散、小、弱”的特點較為突出。與此同時，部分地區(qū)在資金使用上存在“重硬件輕軟件”“重建設(shè)輕運營”的現(xiàn)象，導(dǎo)致已建成的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施開放率不高，資源浪費嚴重。

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的特殊性和復(fù)雜性對資金使用管理提出了更高要求。然而在實踐中，部分地區(qū)財政和民政等部門職責(zé)邊界不清晰、溝通協(xié)調(diào)不充分，資金下達不及時、進度緩慢，影響了資金的使用效率。一些養(yǎng)老項目前期規(guī)劃不夠科學(xué)，超出了當(dāng)?shù)刎斦某惺芊秶裣沦Y金沉淀的隱患。同時，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)項目點多、面廣、線長，客觀上增加了資金監(jiān)管的難度。此外，財政資金使用的事前績效評估、事中監(jiān)控、事后評價等全過程監(jiān)管不夠精準有力，資金使用的規(guī)范性、安全性、有效性亟待提升。

財政資金投入方式單一，難以調(diào)動社會力量參與

當(dāng)前，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的財政投入主要靠政府主導(dǎo)，社會力量參與明顯不足，難以形成多元投入、多方參與的格局。從投入方式看，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)以項目補助、定額補貼等直接投入為主，缺乏綜合運用政府購買服務(wù)、PPP等市場化方式引導(dǎo)社會資本投入的有效手段。補助方式單一、針對性不強，對社會力量參與的引導(dǎo)和激勵不夠。從投入領(lǐng)域看，財政資金主要用于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等“硬件”建設(shè)，對養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)、適老化改造等“軟件”投入明顯不足，難以滿足農(nóng)村老年人多樣化、個性化的養(yǎng)老服務(wù)需求。

進一步加強財政支持農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的對策

加大財政投入力度，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高投入效率

加大財政投入力度是推進農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵。各級財政部門要積極響應(yīng)黨中央、國務(wù)院的相關(guān)決策部署，在現(xiàn)有投入的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加大對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的投入力度。要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，適當(dāng)對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)給予政策傾斜。例如，政府可以在財政預(yù)算中提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)投入的比重，將其作為重點民生支出優(yōu)先保障。我國財政用于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的資金與城鄉(xiāng)老年人口占比差距明顯，必須逐步縮小這一差距，確保農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)投入與農(nóng)村老齡人口規(guī)模相適應(yīng)。同時，要健全部門間協(xié)調(diào)配合機制，統(tǒng)籌整合各類涉老資金，將其集中用于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)薄弱環(huán)節(jié)。

要健全穩(wěn)定的投入增長機制。目前，各地農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)投入大多依賴上級專項轉(zhuǎn)移支付，缺乏穩(wěn)定來源。要建立與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)、與農(nóng)村老齡人口增長相匹配的投入增長機制，將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)納入政府預(yù)算體系，并建立與經(jīng)濟增長掛鉤的投入增長機制，確保投入能夠持續(xù)穩(wěn)定增長。

要加大對養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的投入力度。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施是提供基本養(yǎng)老服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)，但農(nóng)村地區(qū)普遍存在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施總量不足、布局不合理、功能不完善等問題。政府可以結(jié)合新一輪農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動，以中央預(yù)算內(nèi)投資等方式支持農(nóng)村特困供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施、區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心等的建設(shè)，并將其納入鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施“十四五”規(guī)劃，切實加強農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給。

要提高養(yǎng)老服務(wù)運營投入水平。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施既要“建得起”還要“管得好”，確保其發(fā)揮應(yīng)有作用。然而在實踐中，不少農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)存在運營困難，入住率低的現(xiàn)象。針對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)運營困難的問題，政府可以制定養(yǎng)老服務(wù)運營補貼制度，綜合考慮服務(wù)人數(shù)、服務(wù)質(zhì)量、運營成本等因素，科學(xué)合理地確定補貼標準，將運營補貼及購買服務(wù)支出納入財政預(yù)算并予以保障。

要加強養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)。養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)是“智力”密集型事業(yè)，需要一支人數(shù)充足、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的專業(yè)化人才隊伍。當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)隊伍存在人才緊缺、服務(wù)水平低下的問題，已成為制約農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的突出短板。要將養(yǎng)老人才納入人才培養(yǎng)范疇，加大培訓(xùn)投入力度，組織開展養(yǎng)老服務(wù)人員職業(yè)技能培訓(xùn)，著力提升養(yǎng)老服務(wù)人才的專業(yè)化、職業(yè)化水平。同時，要提高養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的待遇，切實提升養(yǎng)老服務(wù)崗位的吸引力。

創(chuàng)新財政投入方式，發(fā)揮財政資金杠桿作用，吸引社會資本參與

當(dāng)前，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的資金來源仍以政府投入為主，可持續(xù)性不強。單純依靠政府投入難以滿足快速增長的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求。因此，要積極創(chuàng)新財政投入方式，充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，引導(dǎo)更多社會資本參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)。首先，要加大政府購買服務(wù)力度。政府通過購買服務(wù)可以有效調(diào)動社會力量參與的積極性。近年來，各地政府在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域購買服務(wù)的規(guī)模和范圍不斷擴大，取得了積極成效。但從總體上看，政府購買居家社區(qū)和互助式養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋面有限，尤其是針對農(nóng)村失能、失智、高齡、空巢老年人的專業(yè)化、個性化服務(wù)購買不足。此外，還應(yīng)加快出臺農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域政府購買服務(wù)的指導(dǎo)性文件，明確服務(wù)事項、質(zhì)量標準、支付方式等，引導(dǎo)更多社會資本進入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。

要創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)補貼方式。當(dāng)前，政府對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)運營的補貼主要采取“定額補助”的方式，存在補貼標準偏低、補貼項目單一的問題，補貼的精準性和有效性有待提高。可以積極探索“以獎代補”等新型補貼方式，將運營補貼由“定額”向“定量”轉(zhuǎn)變，根據(jù)服務(wù)人數(shù)、服務(wù)質(zhì)量、滿意度等因素確定資助額度，實行差異化補貼，提高補貼資金的使用效益。同時，鼓勵各地出臺家庭養(yǎng)老床位補貼、居家適老化改造補貼等優(yōu)惠政策，引導(dǎo)更多社會力量參與農(nóng)村居家養(yǎng)老和互助式養(yǎng)老服務(wù)。

積極應(yīng)用PPP（政府與社會資本合作）、公建民營等方式。PPP、公建民營等模式在盤活存量資源、引導(dǎo)增量投入、提升服務(wù)質(zhì)量等方面獨具優(yōu)勢，可為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展注入強勁動力。當(dāng)前，這些模式在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用還不夠廣泛，缺乏成熟范例。因此，政府可以在有基礎(chǔ)、有條件的地區(qū)開展試點工作，鼓勵社會資本以獨資、合資、聯(lián)營等方式參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中心的建設(shè)運營。大力推廣和應(yīng)用PPP、公建民營等市場化運作方式，在降低政府投資壓力的同時，有效激發(fā)社會活力，提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量和效率。

要積極引導(dǎo)社會力量參與，完善相關(guān)優(yōu)惠政策。通過進一步完善和落實針對社會力量建立農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的投資補貼、稅費減免、水電氣熱價格優(yōu)惠等扶持政策，切實減輕社會力量的資金負擔(dān)。同時，鼓勵有條件的地區(qū)在規(guī)劃、土地、融資等方面給予傾斜支持，降低準入門檻，引導(dǎo)更多社會資本投身農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)。此外，還可以開發(fā)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券、養(yǎng)老慈善信托等金融產(chǎn)品，拓寬社會力量參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的資金渠道。

除了完善優(yōu)惠政策外，還可以采取多種有效舉措，進一步調(diào)動和凝聚社會力量參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的積極性。第一，加大政策宣傳力度。通過電視、廣播、報刊、網(wǎng)絡(luò)等渠道，廣泛宣傳國家支持社會力量參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的政策。第二，積極搭建合作平臺。依托縣級養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心等平臺，為社會力量參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)搭建橋梁，提供政策咨詢、項目推介、交流合作等服務(wù)，引導(dǎo)更多社會資本投身農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)。第三，要加強協(xié)同聯(lián)動。充分發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織以及慈善公益等社會組織的作用，廣泛動員社會力量，以志愿服務(wù)、慈善捐贈等形式參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)。各級財政、民政部門要會同有關(guān)方面建立協(xié)同工作機制，加強與金融、自然資源、稅務(wù)等部門的溝通協(xié)調(diào)，形成工作合力，共同營造社會力量參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的良好環(huán)境。例如，湖北省十堰市近年來通過加大養(yǎng)老扶持政策宣傳力度、開展養(yǎng)老項目推介會、建立部門協(xié)調(diào)機制等舉措，引導(dǎo)更多社會資本參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，取得了顯著成效，為破解農(nóng)村養(yǎng)老難題貢獻了“十堰經(jīng)驗”。此外，還可發(fā)揮村（居）委會、老年協(xié)會等基層組織的作用，通過召開村民（居民）會議、組建志愿服務(wù)隊等方式，引導(dǎo)和支持更多村民、社區(qū)居民等參與農(nóng)村養(yǎng)老互助服務(wù)，不斷拓展社會力量參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的深度和廣度。

完善相關(guān)法律法規(guī)，健全財政資金使用管理機制，提高資金使用效能

加強農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)需要加強法律保障。當(dāng)前，我國支持農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的法律制度還不夠健全，難以為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)持續(xù)健康發(fā)展提供有力的法治保障。因此，要按照黨中央、全國人大的決策部署，加快制定保障老年人權(quán)益的相關(guān)法律法規(guī)，根據(jù)農(nóng)村實際情況、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求等建立農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)基本制度框架。同時，要結(jié)合實際制定農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)管理辦法，探索村級互助養(yǎng)老服務(wù)等新型服務(wù)模式。通過健全法律制度，確立政府在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中的基本地位，明確農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的功能定位、設(shè)置標準、管理規(guī)范，同時明確各參與主體的權(quán)利和義務(wù)，使農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)有法可依、有章可循。

推進農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，還要全面加強財政資金管理，建立科學(xué)規(guī)范的資金使用和管理機制。當(dāng)前，我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的財政資金管理還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，預(yù)算績效管理的廣度和深度還有待拓展。因此，政府要按照全面實施預(yù)算績效管理的要求，將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)項目納入預(yù)算績效管理范疇。通過加強事前績效評估，強化績效目標管理，科學(xué)合理地制定績效目標，增強績效目標的嚴肅性和可考核性。

要強化績效運行監(jiān)控，加大績效監(jiān)控頻次和力度，及時糾正偏差。同時，要加強事后績效評價，運用多種評價方式，加強績效評價結(jié)果的應(yīng)用，將績效評價結(jié)果作為優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、完善政策措施的重要依據(jù)，不斷提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的財政資金配置效率和使用效益。還要加強農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)項目全過程預(yù)算管理，提升預(yù)算編制的科學(xué)性、規(guī)范性和透明度，嚴格按照批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，加快預(yù)算執(zhí)行進度，提高資金使用效率。此外，建立健全農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的財政監(jiān)督問責(zé)機制，對資金分配、使用、管理不規(guī)范等行為嚴肅處理，確保每一筆養(yǎng)老資金都用在“刀刃”上，切實發(fā)揮應(yīng)有作用。

推進農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，必須立足于新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，切實加大財政投入保障力度，優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新投入方式，健全投入機制，加強資金監(jiān)管，確保財政資金精準安全、高效便民，讓農(nóng)村老年人共享改革發(fā)展成果、安享幸福晚年。只有持續(xù)加大財政支持力度，加強制度供給，提升保障水平，才能全面推進鄉(xiāng)村振興，不斷增強農(nóng)村老年人的獲得感、幸福感和安全感，為加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國、全面推進中華民族偉大復(fù)興提供堅實支撐。

2023年度河北省財政科研課題“河北省優(yōu)化營商環(huán)境激發(fā)市場主體活力的財經(jīng)政策研究”。

（作者單位：中共河北省邢臺市臨西縣委組織部）