多元與協同：西藏農牧區基層社會治理新格局

張永超 陳詩敏

良好的基層社會治理是地區穩定和發展的基石。西藏農牧區基層社會的不斷發展和農牧民素質的大幅提高要求當地具備更加完善的治理體系和更高的治理能力，而多元主體協同治理模式就是一個可行的選擇。文章分析西藏基層社會治理過程中存在的問題，并提出加強基層群眾法治意識建設、培養基層干部法治思維、充分發揮基層司法機構的職能作用等建議，以期為各治理主體積極參與鄉村治理提供遵循，進一步促進西藏農牧區基層社會治理體系的完善。

西藏農牧區基層社會治理的水平不僅關系到我國邊疆地區的穩定繁榮，而且對西藏地區的長治久安和長足發展也有著不可忽視的影響。在新時代，西藏農牧區基層治理面臨著經濟社會發展程度較低、維穩任務較重、基層治理力量較為薄弱等問題。如何創新完善西藏農牧區基層社會治理體系，合理定位政府、市場、社會、農牧民等多元主體是實現西藏農牧區治理體系和治理能力現代化需要重點思考的問題。

基層社會治理主體的形成與發展

一元到多元：治理主體的演變軌跡

基層社會治理的國家主體主要是指地方政府，包括省、市、縣、鄉（鎮）、街道辦等權力主體；社會主體包括各種社會組織、社會工作者、社區等社會力量；市場主體包括國有、集體、民營、股份制等不同所有制的經濟組織。改革開放前，我國社會治理模式主要是以政府為主體的“一元”結構，政府扮演著重要角色，社會組織和個人的作用沒有受到重視。在我國社會治理從“一元”管理到“二元”治理的轉變階段，國家的法律法規不斷完善，以往被鄉風民俗和禮制規范所約束的基層社會開始被國家法律所影響，西藏地區形成了以村委會和基層政府在法律框架下對基層社會進行治理的模式。21世紀以來，隨著國家經濟體制改革的推進，國家行政體制也發生了深刻變化，在國家治理體系現代化背景下形成了以國家、社會、市場為平等治理主體的“多元”共治局面。隨著我國基層治理體系的完善，基層社會原本由政府承擔的一些公共事務漸漸轉由農牧民委員會、行業協會、街道辦事處，甚至個人等主體共同承擔。

多元治理主體的共同發展

治理主體的多元化促使政府由“管理型政府”向“服務型政府”轉變，進一步促進政府職能的改變，由原來的全能管理型角色轉變為以服務群眾為行政活動的價值取向，把群眾滿意度作為績效考核標準的服務型角色。這種社會治理模式下，政府的社會管理權力進一步分散和下放，公共產品和服務由不同的治理主體提供，從而形成以共商為基礎的共建格局，拓寬了公共資源的來源渠道，為群眾提供了更加多樣化的服務和產品，滿足了人民群眾的多樣化需求。

西藏農牧區基層社會治理主體的現狀與關系框架

西藏農牧區基層社會治理的一般主體

鄉鎮政府。鄉鎮政府在農牧區基層社會治理過程中起著管理、指導和引導的作用。在基層治理的具體實踐中，鄉鎮單位不斷加大對農牧區基層公共基礎設施建設的投入力度，以提高當地公共服務水平，增強農牧區基層經濟的“造血”能力；基層派出所通過聯合化解矛盾糾紛確保農牧區社區穩定，切實維護好農牧民的人身安全和財產安全等。

村黨支部。村黨支部是黨在鄉村的基層組織，是鄉村各類組織和工作的領導核心，是實現鄉村振興最基層的戰斗堡壘。

駐村工作隊。駐村工作隊是西藏自治區強基惠民工作的重要組成部分。駐村工作隊積極開展維護社會穩定、拓寬致富渠道等強基惠民工作，并且取得了積極的成效。

農牧民專業合作社。農牧民專業合作社是為了促進西藏基層地區經濟發展，改變農牧區原有生產形態而設立的組織。截至2019年底，西藏農牧民專業合作社已達13 726家，加入合作社家庭164 749戶537 159人，合作社社外輻射帶動77 632戶213 830人。可以說，農牧民專業合作社作為經濟組織，對西藏基層社會的發展貢獻巨大。

農牧民和個人。這里的農牧民指未加入任何組織和團體的群眾，他們作為西藏農牧區基層社會治理最基礎的重要元素，是基層社會治理的基本力量。西藏農牧區基層社會治理的各項措施和手段只有得到農牧民的理解、支持和配合，才能更好地貫徹實施。這里的個人主要指基層農牧區中的“能人”和“有威信的人”，比如退伍軍人、老黨員、致富帶頭人等。

多元主體協同治理的關系框架

多元協同治理模式是指政府在管理的過程中面對公共問題和事務時，與社會組織、個人等不同治理主體開展穩定且有效的合作并進行協商對話，進而達成共同治理的模式。首先，鄉鎮黨委政府是最重要的凝聚主體，要改變傳統的“統治”觀念，重新定位自身，做到在黨的領導下以現代化的治理理念引導其他治理主體共同參與基層治理。其次，村“兩委”是農牧民自治的實踐主體。村“兩委”要明確自身職責，在鄉鎮黨委政府的指導和協助下全面開展農牧民自治工作，不斷規范權力范圍，做好多元主體的黏合工作。再次，農牧民代表大會要做好監督工作，密切聯系群眾并積極向組織反映群眾最關心的問題。最后，其他社會組織和團體是不可缺少的助力主體。其他社會團體、組織和個人不僅可以為鄉村帶來更多資源，而且可以通過對政治組織的監督促進鄉村發展，在鄉村振興中發揮著積極作用。

圖1 西藏農牧區基層治理中多元主體間關系

（圖片來源于網絡）

西藏基層社會治理中存在的主要問題

基層群眾法治觀念普遍淡薄

一是多數基層群眾在面對各種糾紛時，普遍傾向于選擇信訪而非法律途徑。二是不履行調解協議和法院的判決。具體表現為執行法律不到位，缺乏誠信意識和法律意識。三是選擇解決糾紛的方式時，私下解決成為很多人的選擇。四是村規民約落實不到位。每個村都制定了村規民約，但部分村規民約缺乏科學性，適用性不強；同時，對于部分違反村規民約的行為，也缺乏相應的懲罰措施。

基層干部法治思維的欠缺

雖然基層持續開展普法宣傳教育工作，全社會的法治氛圍不斷增強，用法律處理和解決問題的行為有所增加，但是不少基層干部依然存在法律觀念淡薄的問題，缺乏依法辦事的觀念。

基層司法機構的作用未能有效發揮

雖然基層地區設立了司法所等機構，但在實際工作中，這些組織并未充分發揮自身職能，職能邊緣化問題嚴重。此外，基層缺乏專業的法律工作人員，現有的工作人員大多是兼職。從工作內容來看，法律宣傳工作開展得較多；從工作形式來看，基本是象征性地購買一些普法讀物，普法宣傳形式單一，普法效果不理想。這些都是普法“最后一公里”需要解決的問題。

西藏農牧區基層社會治理的對策

加強基層群眾法治觀念建設

加強法治宣傳教育是提高基層群眾法治觀念的重要方式。通過開展形式多樣的法律宣傳教育活動，如法律知識講座、法治文化展覽、法治電影放映等，讓群眾在日常生活中接觸并了解法律知識，增強法治意識；構建完善的法律服務體系，提供便捷的法律咨詢服務，讓群眾在遇到問題時能夠及時獲得專業的法律幫助；鼓勵和引導群眾參與法治實踐活動，如人民調解、法律援助、社區矯正等，讓群眾通過親身體驗加深對法律的認識。考慮到西藏地區的民族特色，還可以將法治宣傳教育與藏族文化相結合，利用民族節日、宗教活動等進行法治宣傳，增強當地群眾的法治觀念。

培養基層干部的法治思維

定期組織基層干部參加相關培訓，重點講解憲法以及與基層工作密切相關的法律法規，提高他們的法律素養和法治思維。將法治思維和法治能力納入基層干部的考核，通過考核結果激勵干部學習法律知識，提升自身的依法行政水平。還可以為基層單位配備法律顧問，以便為基層干部提供法律意見，引導基層干部樹立正確的法治觀念。上級政府和監察機關要加強對基層干部法治思維的監督，發現問題及時糾正，確保基層干部在工作中嚴格遵守法律規定。通過媒體宣傳、法治教育等手段，營造尊重法律、崇尚法治的社會氛圍，為基層干部樹立正確的法治觀念提供外部支持。

充分發揮基層司法機構的作用

加大對基層司法機構的投入力度，改善辦公條件和基礎設施，提升信息化水平，確保司法服務覆蓋所有基層社區。定期對基層司法人員進行法律知識、業務技能和職業道德方面的培訓，提高其專業能力和服務水平。同時，建立嚴格的考核和激勵機制，提升司法人員的工作積極性。簡化訴訟流程，降低訴訟成本，為群眾提供更加便捷高效的司法服務。例如，設立巡回法庭、法律服務站，推廣在線訴訟服務等。完善基層法院和檢察院的職能設置，明確職責權限，加強內部管理，提升司法公信力。建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的基層社會治理體系，確保司法機構在社會治理中發揮核心作用。

面對困難，基層社會治理主體只有通過協作，才能使得整個基層社會治理系統有序、良性運行。各治理主體要堅持在黨的全面領導下、政府的支持引導下和制度條例的規范下，通過平等、互信、協商的方式對基層社會事務進行管理和服務。同時，多元主體在協同治理的過程中要避免“縱向分工”和“橫向分工”中出現權力不均、職責不清的情況，要加強頂層設計，建立互信平臺，完善相關法律法規，以制度化的方式促進主體之間合作共治，進而為西藏基層社會實現“善治”目標奠定基礎。

（作者單位：西藏大學經濟與管理學院）