科研經費“包干制”政策解析與實踐建議

摘要：項目委托單位將經費交由各高?；蚩蒲袡C構代管，而非直接交給科研人員，是因為科研院校擁有自治空間和自主權力在一定程度上有助于防止科研經費濫用。近些年，科研經費卻出現了治理失序的現象，承接科研項目的高?；蚩蒲性核l繁將審計、巡視意見直接轉換為限制科研人員的條條框框，抑制了科研人員的科研熱情。中央及地方政府部門陸續出臺相應政策，支持和鼓勵科技創新攻關，但是相關各方對此仍抱有較大疑慮。通過整理和解讀各地文件，從經費管理實踐角度出發，分析科研經費“包干制”的可行性及可能帶來的問題，并提出相應的改進建議。

關鍵詞：科研經費；包干制；負面清單

0引言

隨著我國科學技術的迅猛發展，科研經費管理需求逐漸超出科研機構基本生產生活秩序的層次，呈現出更強的專業性，而現行管理模式無法包容和支撐專業化的科學研究。近年來，我國已從多方面采取舉措強化科研經費管理，如取消評前檢查、將財務驗收與技術驗收合并等。“包干制”能夠讓科研人員根據項目需要自主使用資金，使科研經費管理回歸服務科研本質。

1科研經費“包干制”的內涵

“包干制”，即發包方將某一工程、服務等事項發包給承包方，建構一套可量化的指標體系，并以此約束、考核承包方，承包方在達成發包方設定的目標過程中產生的收益與發包方支付的固定金額的發包費用沖抵后自負盈虧。因此，在“包干制”關系中，相較于對承包方工作過程、方式進行監督或考核，發包方更注重對承包方的結果控制；而對于承包方而言，首先要考慮的是如何提高效率、減少成本。在滿足任務要求前提下，擁有一定的生產經營自主權，能夠帶來可預期的經濟收益，是激勵其參與項目的核心所在[1]。

科研經費“包干制”與其他領域（如物業管理、公共服務等）實施的“包干制”有相同點也有不同點。相同點在于，都涉及定額經費資助、科研人員自主權、績效目標考核。不同點在于，在科研經費“包干制”下，委托方審核通過科研人員項目（課題）申請后，將相應的經費撥付至科研人員所在單位，即項目承擔單位。在這份委托關系中，委托方的重要職責是建立有效的評價機制?？蒲腥藛T是科學研究的實際項目執行人，在經費支出中起決定性作用，不用再受金額和項目比例的限制。項目承擔單位雖然是經費的實際接收者，但是在經費日常支出中只代表委托方監督科研人員不違背政策法規、不弄虛作假、與課題研究目標相關等。

2科研經費“包干制”政策綜述

2021年8月，《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》頒布，從項目和機構兩個層面出發，為科研經費“包干制”實施奠定了基調，明確了科研經費“包干制”的試點項目范圍[2]。隨后各地通過學習文件精神，也陸續制定了相關政策，推動科研經費“包干制”落地實施。

2022年4月，廣東省率先發布“包干制”改革試點通知，即《廣東省科學技術廳廣東省財政廳關于深入推進省基礎與應用基礎研究基金項目經費使用“負面清單+包干制”改革試點工作的通知》。該通知明確規定，在2019年試點基礎上進一步擴大“包干制”試點范圍，除已經被納入“包干制”試點的項目外，將以后年度立項資助的全部省基金項目納也入“包干制”試點[3]。

2022年2月，《北京市財政科研項目經費“包干制”試點工作方案》出臺。該方案首次明確提出篩選試點單位的范圍，并對試點單位承擔的市自然科學基金專項、市科技新星計劃專項實行“包干制”管理[4]。

四川省在吸收第一輪“包干制”試點工作經驗的基礎上，于2023年1月出臺新政策，即《四川省財政科研項目經費“包干制”試點方案》，確定在四川農業大學等17所高校、科研院所實施科研項目經費“包干制”試點，試點項目包括試點單位在2023—2025年承擔的省自然基金重點項目和面上項目、青年科學基金項目等[5]。

此外，2021—2023年，安徽省、湖南省、浙江省、上海市、重慶市等地均根據實際情況，出臺相應政策文件，劃定?。ㄊ校┳匀豢茖W基金等項目全部或部分（如杰青項目、優青項目等）為科研經費“包干制”試行范圍，并鼓勵有條件的科研機構積極參與經費“包干制”試點。

3科研經費“包干制”的優勢

在科研經費“包干制”中，無論是項目“包干制”，還是試點單位“包干制”，都以促進科技發展為目標，以信任為出發點，實施起來會與現有經費管理模式存在較大差異。有些學者擔心“包干制”實行后，科研經費會自成一體，凌駕于高校和研究機構的財務管理制度之上，在脫離監管的情形下，最終造成經費資源浪費。實際上，通過研讀各地政策并結合經費管理實踐可以得出結論：“包干制”并不會導致科研經費與高校和研究機構財務管理模式的分離。相反，其挖掘出了現行財務管理模式的包容性和適應性，拓展了能動空間，并推動財務管理模式向著更靈活、更現代的方向轉變。

3.1優化現行財務管理模式

在現行經費管理模式下，科研經費使用經常會遇到“兩頭難”：科研團隊有錢不能用，高校和研究機構擔心科研進度。而造成這種局面的主要原因是，現行財務管理模式適用于所有科研機構，對于全部經費統一按照一種模式進行管理，先制定預算，再在日常支出中嚴格執行預算。但是，隨著科學研究快速發展和對科研規律認知的提升，人們發現科研項目的預算和預算執行會受到客觀因素和主觀因素的限制。從客觀因素看，科研有其自身的規律且需要不斷試錯，尤其是基礎性研究與前沿性課題，前期基本都是探索的過程，中途改變經費用途的比比皆是。從主觀因素看，科研項目負責人和成員絕大部分并不具備財務或管理方面相關的專業知識和經驗，缺乏預算編制能力，勉力為之也往往并不符合項目實際。而財務人員也缺乏對專業性很強的學科的理解。例如，辦公用剪刀和園藝專業研究用剪刀如何界定，以及野外采風住宿費、向導費標準怎么確定等。

科研經費“包干制”的實施從根源上解決了現行財務管理模式對科研經費預算、報銷的限制。第一，準確掌握“放管服”政策。實行“包干制”管理的科研項目按照政策規定不用編制預算，取消了在預算編制和財務報銷過程中的人為標準限制，可以減少超標準報銷、拆分經濟事項等情況發生；同時，讓科研人員輕裝上陣，不再因為預算調劑、日常報銷比例等事務性工作而在不同部門間來回奔波。第二，打破財務人員與科研人員之間的專業知識壁壘。在日常經費管理方面，負面清單給科研經費的使用劃定了空間，也減輕了財務人員壓力，使他們不必再去費力理解超出其專業范疇的經費支出方向。

3.2科研經費“包干制”政策包含防范科研貪腐措施

3.2.1簽署承諾書

項目負責人在獲得資助前代表團隊簽署誠信承諾書，以自身信用代替了政策約束，激發其在科研過程中自覺自律。簽署承諾書雖然不能迅速生成項目負責人對承諾內容真實依賴的自覺，但是實質上自簽字那一刻起，項目負責人的行為即被自動劃入公共道德評判領域。這一舉措也縮短了項目審批流程與時間，并展現了國家對科研工作者的信任。對此，社會輿論普遍持肯定態度。

3.2.2制定負面清單

為了避免“一放就亂”的情形出現，科研經費“包干制”通常與負面清單同步實施，多地的“包干制”政策標題就是“×××省（市）科研經費‘包干制+負面清單’方案”。負面清單以清晰、明了的表達方式列示了法律法規的“禁止區域”和“限制區域”，方便了科研人員進行識別。例如，廣東省出臺了“十不得”清單，包括不得列支基建費用、與項目無關的支出、家庭支出等。

3.2.3不設兜底

《重慶市科學技術局重慶市財政局關于印發〈重慶市財政科研項目經費“包干制+負面清單”管理辦法（試行）〉的通知》中指明，對“包干制”項目采取經費定額撥付方式，不足部分自行籌措，政府不負責兜底[6]。

3.2.4違法違規懲治

對于超越負面清單的行為，北京市將依照管理辦法，采取暫停項目撥款、終止項目執行等不同方式予以懲戒，并將違法違規高?；蚩蒲袡C構納入不良信用記錄。而上海市規定，對違反承諾書等行為處以取消試點和納入科研誠信管理等處罰。浙江省規定，對不超過30%的結題項目隨機展開抽查[7]。各地均表示，如果有單位或個人被查實在科研過程中違法違紀，將依法追究其相應責任，并移送有關司法部門，絕不姑息。

4科研經費“包干制”實施后可能出現的問題

實施科研經費“包干制”是為了推動我國科學技術在世界競爭中奪得先機，但是前期經驗積累較少，機制尚未成熟，將出現何種問題還未可知。但是根據其他行業的經驗可以推測，項目（課題）委托單位、科研人員、項目承擔單位三者之間任何一方疏漏或職責履行不到位，均有可能造成科研經費使用效率低下或干擾科研進程，導致經費資源浪費。

（1）三者相互依賴又互相制衡。委托單位是科研人員的監督者和激勵者，科研人員需服從委托單位的約束，接受委托單位的考核。為降低成本，方便日常管理，科研機構成為委托單位的代理人，并承擔經費管理主體責任。

（2）三者之間平衡易被打破。委托單位與科研人員之間的“發包—承包”關系是短期的，而項目承擔單位與科研人員的雇傭關系一般相對穩定。由于存在提高收益的動機，科研人員可能通過關系運作，與承擔單位以“合謀”的方式從科研經費中獲得超額利潤；承擔單位由于懶政或不作為等，降低審查力度或干脆不再審查，甚至高?；蚩蒲袡C構為提高學術、科研排名故意默許不合理開支和違規行為；委托單位對此采取放任態度或監督力度不到位，也會無形放大科研經費的利潤，進而引發大量科研“蛀蟲”涌入，最終腐蝕科研項目資助體系。

（3）委托單位與受托單位相互推諉。宣傳、教育引導工作在科研經費“包干制”建設中起到至關重要的作用，但經常被委托單位和承擔單位推諉。這意味著這些單位自動放棄了在科研經費管理上的話語權。

5改進建議

要想避免以上情形出現，就需要委托單位、項目承擔單位、各級政府部門3方共同努力，督促科研人員自律和他律，確保“包干制”科研經費的使用效率。

5.1委托單位

5.1.1保持動態管理，持續提升負面清單的透明度

科研經費負面清單的制定不是靜態、固定的，要求委托單位按照科研項目績效評估結果，持續不斷地對內容進行調整和完善。委托單位可以信息門戶的形式推送各類解讀文件及調整通知，并探索通過網絡媒介等渠道及時告知科研人員及項目承擔單位相關信息，提高負面清單透明度。

5.1.2將科研項目負責人列入經費申請考察項目

項目負責人是科研經費管理的“一把手”，他們往往把控研究過程的進度、影響團隊科研氛圍。因此，選擇合適的科研項目負責人非常關鍵?？蒲许椖控撠熑说幕緱l件是接受受托單位對于其盈利空間的約束，同時具有足夠達成科研目標的能力。委托單位應多方考察負責人過往科研項目評價結果，通過排斥牟利性科研人員、“PPT選手”進入，將基金項目資助引導至長期經營方向上來，有效維系科研活動的公益性與營利性的平衡。

5.1.3實行合同分簽制

如果說負面清單對科研人員發揮的約束效用是提供行動規范和邊界準則，那么采取合同分簽制，實行經濟激勵，則是科研人員主動達成績效目標的內在動源。具體做法是，資金不一次撥付，按照研究項目（課題）的性質和特點分階段或分年度簽訂合同。如果合同期末未能達到績效目標，委托單位有權要求科研人員限期整改。逾期未整改、整改浮于表面或效果不佳的，委托單位應終止合同，停止撥付科研經費。

5.2項目承擔單位

5.2.1利用機構自身影響力，引導科研人員自律

作為委托單位的代理人和科研人員的“自己人”，項目承擔單位應在明確自身責任的前提下，運用嵌入式督辦原理[8]，即在日常管理情形中結合督辦方法與邏輯對科研人員進行直接督促。具體做法為：①在單位日常管理活動中塑造誠實守信、公平正直的科研氛圍，使其他科研人員、高校師生等成為制約高校與科研人員走向合謀的潛在力量，在動員項目負責人落實承諾書內容中發揮積極作用；②加強單位內部建設，將教授委員會、學術委員會等引入科研經費支出監督機制，發揮專業制衡作用，明確監管責任和廉政風險防控責任；③在小范圍內發布科研失信、違規違紀行為，告誡科研人員，讓警鐘長鳴。

5.2.2建立健全科研財務助理制度，把握政策利好

在成員普遍缺乏財務專業知識的前提下，專業的科研財務助理是避免“包干制”項目團隊破產的重要防線。部分試點高校已經認識到設置科研財務助理的重要性，并開始著手給項目團隊配置該崗位。但是，委托單位更應該將其如何招聘、如何培養、職責分工、福利待遇、考核晉升途徑等具體事宜以制度形式確定下來，并由人事部、法務部等部門提供專業支持，不讓科研財務助理淪為擺設或過渡崗位。

5.2.3加快會計數字化進程，重視財務管理人員培訓

項目委托單位應盡快搭建軟硬件平臺，實現報銷審簽、單據審核、會計電子檔案及配套的預警分析。在填制報銷單時，報銷人可以將各類App中的發票直接添加到附件中，由財務軟件直接讀取要素，自動填寫部分報銷單內容；差旅費報銷自動計算補助金額；支付完成后自動上傳付款回單，方便報銷人查詢。同時，在報銷全流程中，會計軟件開展自我匯總分析并進行預警，切實減輕科研人員報銷負擔。

項目承擔單位還要通過培訓、鼓勵參與制度制定等方式提高財務人員站位，轉變長期以來形成的固化思維。一方面，提高財務管理人員對科研經費“包干制”政策的認知水平，尊重科研規律和創造空間，準確掌握負面清單的具體條款和解釋；另一方面，重申財務人員要“守土有責”，即使實施科研經費“包干制”賦予了科研人員廣闊的自由空間，其仍應對報銷憑證進行審核，以保證報銷憑證的真實性、合法性，并在堅守職責和用心服務之間找到平衡。

5.3各級政府部門

5.3.1建設科研誠信數據庫

為提高科研失信成本、防止失信人員異地“再就業”，政府部門應牽頭建立全國性的科研誠信評價和查詢系統，由各經費委托單位對科研人員的誠信行為進行監督評價，并將科研團隊誠信度得分及時上傳至系統，特別是項目負責人和重要成員的得分，以此形成全國聯網機制，方便其他委托單位查詢和參考，將失信行為與后續資助及其他項目申報掛鉤，強調對科研項目的違約責任進行追究。

5.3.2實現儀器設備在不同實體間共享

儀器設備是科學研究的“左膀右臂”，但是不少設備造價高昂、維護成本較大，很多項目經費總額還不夠買一臺設備。政府采購價格低、周期長，自行采購周期短、價格高，且多地經費“包干制”政策不允許將全部經費用于設備采購。為減輕科研項目資金壓力，各地可加強聯絡，打造區域性科研儀器共享中心，通過設備租賃、開放共享等創新形式在不同主體之間交換設備，力求設備效用最大化。

6結語

不斷優化完善“包干制”實施路徑，是促進科研事業發展、實現科技快速攻關的必由之路。本文從政策解析和管理實踐角度出發，為各地經費“包干制”應用提供研究支持。各地在制定政策時確定了試行期限，今后有可能在前一階段經驗的基礎上對政策加以改進。因此，科研單位和科研人員應多留意當地政策的變動及實施效果。

參考文獻

[1]石建.連帶包干制：專項整治中“街道下沉社區”的治理機制[J].中共天津市委黨校學報，2023，25（4）：42-51.

[2]國務院辦公廳.國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見：國辦發［2021］32號[A/OL].（2021-08-05）[2023-11-02].https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-08/13/content_5631102.htm？ivk_sa=1023197a.

[3]廣東省科學技術廳，廣東省財政廳.廣東省科學技術廳廣東省財政廳關于深入推進省基礎與應用基礎研究基金項目經費使用“負面清單+包干制”改革試點工作的通知：粵科規范字[2022]2號[A/OL].（2022-04-25）[2023-11-02].http：//gdstc.gd.gov.cn/gkmlpt/content/3/3918/mpost_3918745.html#722.

[4]北京市科學技術委員會，中關村科技園區管理委員會，北京市財政局.北京市財政科研項目經費“包干制”試點工作方案：京科發[2022]1號[A/OL].（2022-02-15）[2023-11-02].https：//kw.beijing.gov.cn/art/2022/2/15/art_2386_14932.html.

[5]四川省科技廳，四川省財政廳.四川省財政科研項目經費“包干制”試點方案：川科資[2023]3號[A/OL]（2023-01-31）[2023-11-02].https：//kjc.sicau.edu.cn/info/1062/1428.htm.

[6]重慶市科學技術局，重慶市財政局.重慶市科學技術局重慶市財政局關于印發《重慶市財政科研項目經費“包干制+負面清單”管理辦法（試行）》的通知：渝科局發[2022]142號[A/OL].（2022-12-18）[2023-11-02].http：//kjj.cq.gov.cn/zwgk_176/zwxxgkml/zcwj/xzgfxwj/202301/W020230616527140618077.pdf.

[7]浙江省科學技術廳，浙江省自然科學基金委員會，浙江省財政廳.浙江省科學技術廳浙江省自然科學基金委員會浙江省財政廳關于深入推進浙江省自然科學基金“負面清單+包干制”改革工作的通知：浙科發金[2022]31號[A/OL].（2022-08-24）[2023-11-02].https：//xxgk.hznu.edu.cn/c/2022-08-26/2743961.shtml.

[8]王海瀾，王海濤.鄉村環境治理中的“半包干制”及其限度[J].社會主義研究，2023（3）：116-123.

收稿日期：2023-11-14

作者簡介：

潘玲，女，1987年生，碩士研究生，會計師，主要研究方向：基礎會計、事業單位會計管理。