縣域城市融入長三角一體化發展的實踐與啟示

莊曉丹 孫巖

摘? 要? “融杭接滬”戰略是海寧融入長三角一體化發展作出的主動選擇。二十年來的“融杭接滬”實踐使海寧平臺能級不斷提升、產業承接卓有成效、交通基礎設施不斷完善、公共服務接軌不斷深化，“滬杭同城”效應不斷增強。當前，縣域城市融入長三角一體化發展還面臨著體制機制障礙多、產業發展能級低、地緣城市競爭大等方面的問題。基于海寧實踐，縣域城市要更好地融入長三角一體化發展，須從明確發展定位、突破發展壁壘、搭好發展平臺、優化發展環境四個方面著手。

關鍵詞? 長三角一體化；“融杭接滬”；縣域；海寧

一、引言

長三角地區是我國經濟發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域之一，長三角一體發展可以打破行政壁壘，提高整個區域的政策協同度和經濟集聚度，發揮各地區比較優勢，從而提升區域經濟增長的質量，增強區域整體的創新力和競爭力。海寧地處杭州和上海中間，積極融入滬杭是海寧主動融入長三角一體化發展的應有之意。早在2002年，海寧就已提出并制定了“接滬融杭”發展戰略。2016年，根據地區發展實際，海寧將“接滬融杭”戰略調整為“融杭接滬”戰略，并確立為“十三五”期間五大發展戰略之一。2018年以來，隨著長三角一體化發展上升為國家戰略，海寧更是加快了“融杭接滬”的步伐，融入工作全面推進。2019年，出臺《海寧市落實長江三角洲區域一體化發展戰略行動計劃》。2020年，又相繼出臺《海寧市推進“與杭同城”暨杭嘉一體化合作先行區建設實施方案》《海寧市推進浙大國際聯合學院國際合作教育樣板區建設實施方案》《海寧市推進上海漕河涇海寧分區省際合作園區示范區建設實施方案》。二十年來的“融杭接滬”實踐使海寧與“滬杭同城”效應不斷增強，走出了一條縣城擁抱大灣區和融入長三角的獨特成長之路。

二、海寧實施“融杭接滬”戰略的優勢及成效

（一）海寧實施“融杭接滬”戰略的優勢

1.地理位置優

在長三角一體化發展的版圖中，海寧地處長三角的核心位置；在上海的規劃中，海寧已全域納入虹橋國際開放樞紐南向拓展帶；在浙江省“四大建設”（大灣區、大花園、大通道、大都市區建設）的版圖中，海寧處于大灣區的灣心區域，是大花園的有機組成部分，大通道的重要廓道和節點，大都市區的重要功能組團；在杭州擁江發展的版圖上，海寧是不可或缺的“左臂”北江岸；在嘉興接軌杭州的版圖上，海寧堪稱橋頭堡。總的來說，海寧從地理位置上有融入杭州和接軌上海的獨特優勢。

2.文化根基厚

海寧與滬杭同屬長三角平原，深受吳越文化的影響，習慣相近，語言相通，交流合作源遠流長。尤其與杭州之間，彼此相融，有著深厚的歷史和文化積淀。海寧從隋文帝開皇九年（公元589年）杭州定名開始，就歸屬于杭州，此后有1000多年時間，海寧都是歸杭州管轄。因此，海寧與杭州有著一脈相承的文化根基和地理認同感。

3.經濟實力強

海寧經濟基礎扎實，是全國著名的皮革、經編、家紡和太陽能光伏產業基地，隨著泛半導體、高端裝備、生物醫藥等新興產業的發展和壯大，海寧的產業結構不斷優化，構建出“早三篇”（皮革、經編、家紡）、“新三篇”（光伏新能源、新材料、高端裝備）和“戰略三篇”（泛半導體、生物醫藥、航天航空）的產業特色。2023年，實現地區生產總值1318.2億元，規上工業增加值537.8億元，經濟總量位居嘉興首位。城鄉居民人均可支配收入居全國前列，分別達到78874元和51411元，在全國綜合實力百強縣中排名第16位，在全國投資競爭力百強縣中排名第11位。

4.改革意識濃

海寧在浙江乃至全國率先走上以市場經濟為主體、制度創新為主導的改革發展之路，市場活力持續向好。與此同時，海寧大力推進行政審批、“放管服”等政府自身改革，成為浙江省行政審批事項最少、營商環境最優的縣級市之一，列入了市場采購貿易方式、兩業融合發展等國家級改革試點城市，為海寧深入推進“融杭接滬”戰略奠定了重要的條件和基礎。

（二）海寧實施“融杭接滬”戰略的成效

1.平臺能級不斷提升

合作平臺是推進“融杭接滬”戰略的重要載體。海寧市當前合作平臺主要有：臨杭新區、上海漕河涇新興技術開發區海寧分區、產學研合作平臺、滬浙人力資源服務產業園等。臨杭新區開建于2002年，開啟了以“土地換道路”對接杭州的新篇章。2006 年，海寧在緊鄰余杭區設立海寧市臨杭新區。2007—2012年，臨杭新區拓展為180平方千米的連杭經濟區，定位為“海寧接軌杭州、融入長三角的橋頭堡”。2016年，海寧與杭州簽訂區域戰略合作開發協議，連杭經濟區改名為杭海新區。2019年2月，杭海新區被列入《浙江省大都市區建設行動計劃》，同年10月，納入錢塘新區戰略規劃范圍。上海漕河涇新興技術開發區海寧分區開建于2009年，是滬浙首家跨省合作園區，開啟了海寧接軌上海的新篇章。該開發區目前入駐企業104家，規上產值66.7億元，作為省際合作園區示范區被寫入《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》。產學研合作平臺方面，海寧先后成立漕河涇科技綠洲、上海工程技術大學國家科技園海寧園區、浙大國際教育合作樣板區等產學研合作平臺。其中浙大國際教育合作樣板區，其建設方案由國家三部委聯合印發，推動海寧創新發展迎來歷史性機遇。滬浙人力資源服務產業園啟用于2014年，目前全年營業收入超20億元，引進的滬杭人力資源服務企業占比超過30％，為海寧高質量發展提供人才要素支撐。

2.產業承接卓有成效

產業承接是推進“融杭接滬”戰略的重要著力點。海寧利用“融杭接滬”相關機制，通過大力度招商引資，積極承接滬杭相關產業。據統計，“十二五”和“十三五”期間，海寧累計引進市外內資5000億元，其中來自杭州的占30％以上，居海寧市外地區之首。具體來說，第一產業引入了虹越花卉、俄樂崗苗圃、農科院科技牧場、許村泰瑞蔬菜水果基地等農業龍頭企業項目，海寧成為滬杭鮮切花和綠化苗木最大供應基地。第二產業依托臨杭新區等平臺招引西子重工、娃哈哈、萬凱新材料等一批知名杭遷企業落戶海寧。依托漕河涇海寧分區引進中遠物流、保捷機電、昱揚電子等國內外優質項目共26個，其中先進制造業14個，現代服務業7個，新材料新技術產業4個，上海轉移的項目10個。第三產業主要聚焦于購物中心打造及旅游合作。購物中心方面，成功引進了百聯奧特萊斯、藝博會家飾城、曼斯頓商業廣場等。旅游合作方面，主要聚焦于引入滬資、杭資旅游企業，深入開展旅游推介活動等。

3.交通基礎設施不斷完善

交通運輸是推進“融杭接滬”戰略的重要支撐。與周邊兩大都市經濟圈有關節點城市相比，海寧打造了水陸空立體交通“融杭接滬”態勢，與杭州、上海通過公路、鐵路實現互通互聯，是杭州半小時交通圈、上海一小時交通圈的重要節點城市。同時，在1.5小時車程之內可通達周邊四大港口和六大機場。具體來說，海寧目前有滬杭、杭浦、杭州繞城東線、嘉紹高速和錢江通道5條高速公路過境，每天平均有50趟以上的列車通往杭州和上海。9條入杭城際公交線路先后投入運行。特別是總投資142億元的杭海城際鐵路已于2021年通車運行，與杭州地鐵可站內換乘，實現與杭州的無縫對接。同時，海寧的公交城市通卡在杭州能夠通用。另外，海寧南瀕錢塘江，境內有上塘河和運河兩大水系，具有通江入海的便利條件，當前已開通運行海寧尖山至乍浦港集裝箱航線。

4.公共服務接軌不斷深化

公共服務接軌是推進“融杭接滬”戰略的重要落腳點。“十二五”以來，海寧市在醫療、教育等重要民生方面與滬杭不斷接軌，以滿足市民對美好生活的期待。醫療方面，合作辦醫模式在全省領先。從2011年開始，海寧先后有海寧市第三人民醫院、海寧市人民醫院等5家市級醫院與浙江省人民醫院、上海長海醫院、浙江省立同德醫院等滬杭三甲醫院開展合作，20多個重點學科進行合作，醫務人員互動頻繁，使海寧市民在家門口便能享受優質醫療服務。另外，海寧加強與滬杭的醫保互通。海寧是浙江省首個異地、跨省就醫實時結算城市，目前憑借海寧市民卡就可以在杭州和上海絕大部分醫院實現實時結算。教育方面，高等教育已先后引進浙江財經大學東方學院、浙江大學國際聯合學院等滬杭3所大學院校；基礎教育方面，海寧市有3家公辦學校、1家私立學校和1家特殊教育學校與上海外國語大學、浙江師范大學等滬杭學校開展深度合作，探索集團化、項目化辦學，以不斷提升海寧教育質量。同時，海寧高新區實現與杭州的同城服務標準，以同城化不斷優化平臺環境，比如電信通訊與杭州實行同城計費，自來水、天然氣等市政管網由杭州接入。

三、縣域城市融入長三角一體化發展面臨的問題

（一）體制機制障礙多

第一，行政能級還較低。縣域城市，受行政等級制約，在融入長三角一體化發展過程中缺少有效統籌協調的權威機構和相應工作機制，跨區域項目阻力重重，協調難度較大。第二，行政壁壘難突破。比如在產業轉移過程中，滬杭地方政府會憑借雄厚的經濟實力對優質企業進行干預，其郊區會成為接受輻射的“第一陣地”。海寧等其他縣域城市，雖然在區位上與杭州具有很近的距離，但是仍然作為接受輻射的“第二陣地”。因此，資源要素的自由、合理流動格局尚未形成，已有合作層次有待提高。在智能制造、信息技術、新興服務等領域的合作缺乏廣度和深度，縣域城市招引的世界500強、行業龍頭等“大好高”項目較少。第三，推進主體和手段較單一。目前長三角一體化發展戰略推進主體為政府，企業、協會、商會及其他一些民間組織所發揮的作用還較弱，工作整體性、系統性、長期性不足，合作模式有待創新。

（二）產業發展能級低

第一，產業集聚效應不強。長三角地區的縣域城市往往以傳統產業、中小企業為主，產業能級總體不高，土地資源存在粗放利用的情況。比如海寧，2022年全員勞動生產率僅為18.6萬元/人，規上工業畝均稅收也處于較低水平，僅為27.1萬元/畝。另外，海寧高能級產業平臺缺乏，全市還沒有國家級的產業園區或高新技術產業開發區。而現有產業平臺存在產業高端化、集約化不足的問題。第二，企業創新能力不足。當前縣域城市企業大多數面臨創新能力不足，自主研發投入較少的問題，另外，又因城市自身能級低、科技創新服務能力弱、高質量的產業支撐不足等原因，作為創新基礎要素的高端人才、領軍人才、技能人才等人力資源非常缺乏。雖然能夠通過優惠的人才政策在短期內吸引一定的人才流入，但長期來說，縣域城市的留人存在一定困難。

（三）地緣城市競爭大

第一，滬杭虹吸效應強。隨著“高鐵時代”的到來，長三角城市之間交通更為便捷，既帶來“同城化”效應，也產生了虹吸效應，使得人才、技術、資本等要素由小城市向滬杭這些大城市轉移。當前上海致力于建設“五個中心”（國際經濟中心、國際金融中心、國際貿易中心、國際航運中心及全球科技創新中心），杭州致力于打造國家自主創新示范區和跨境電子商務產業園，這些高能級平臺的吸引力會更大，虹吸效應將進一步增強。第二，周邊城市競爭大。長三角域內三省一市中的26個地級市及下轄縣（市）甚至其他周邊城市對融入長三角一體化發展都卯足干勁，尤其對承接滬、杭等大城市溢出的產業及資源等方面，彼此之間的競爭將越發激烈。

四、縣域城市融入長三角一體化發展戰略的啟示

（一）融入長三角一體化發展要明確發展定位

縣域城市融入長三角一體化發展要明確自身定位，揚長補短，突出特色。一是堅持自身優勢，明確自身定位。比如海寧在融入長三角一體化發展過程中，應立足區位優勢與現有的規劃建設基礎，妥善處理“融杭”與“接滬”關系。在“融杭”方面，實現與杭州同城化發展，把海寧作為杭州的第十一區來定位，應該是海寧最現實和最優先的選擇。在“接滬”方面，應以上海建設“五個中心”為契機，在深化與上海漕河涇新興技術開發區合作的基礎上，做深、做精“飛地”經濟，不斷提升合作的內涵與外延，謀求與上海合作的新突破。二是堅持“循序漸進，重點突破”。要遵循先易后難的合作原則，不斷積累“小勝”，形成正向激勵，以推進向更深層次領域合作邁進。在重點突破方面，突出抓好重點領域、重大項目、重大改革，加強攻堅突破，聚力打造一批體現各地區本地特色的重點板塊和標志性工程。三是堅持多元主體協同推進。正確處理好政府、市場和社會的關系，政府明晰自身融入長三角的任務清單，營造公平競爭開放的市場環境，系統清理各類顯性和隱形壁壘障礙。創新區域合作組織架構，探索組建以專業力量為核心支撐的專家委員會，加強跨行政區合作重大問題的統籌研究謀劃。探索建立市場化導向、企業化運作的負責跨行政區合作項目建設、運營、管理專項功能的區域性公共機構。鼓勵各類商會、企業家聯盟、產學研聯盟、智庫等機構參與推動長三角一體化發展戰略，多平臺、多領域開展與滬杭等城市的合作。

（二）融入長三角一體化發展要突破發展壁壘

縣域城市融入長三角一體化發展要強化頂層設計，突破行政壁壘的各種限制。一是開展協同治理，探索跨區協作。一方面，在破解長三角一體化發展中的跨行政區域難題時，縣域城市要加強與上海、杭州等城市的磋商與協作，形成制度化協作機制。另一方面，積極開展各有關職能部門的交流合作。鼓勵部門、園區與滬杭等城市對口部門建立友好關系。進一步完善干部掛職鍛煉機制，組織選派干部赴滬杭等城市掛職鍛煉和進修培訓。二是力爭局部突破，嘗試斷點融合。在現有體制機制條件下，可與滬杭下面的區主動對接，建立區片聯席會議制度，通過區縣聯動，實現在政府服務方面的質量互認和資格互認等制度銜接；還可以與滬杭周邊其他縣市聯合，抱團融入滬杭發展；也可以選擇某一產業、某一行業、某一要素率先打破行政區劃限制，逐步實現以點帶線、以線帶面。

（三）融入長三角一體化發展要搭好發展平臺

縣域城市融入長三角一體化發展要搭好發展平臺，提升平臺能級。一是抓緊提升現有對接平臺的能級。比如海寧，應深化上海漕河涇新興技術開發區海寧分區建設，利用新一輪合作機會，進一步加強發展規劃編制、產業轉移承接和科技創新合作，成為承接上海高端制造產業轉移的重要平臺和接軌上海的橋頭堡。應放大浙江大學國際聯合學院的平臺優勢，高起點建設鵑湖國際科技城，打造成為吸引滬杭人才的新高地、承接滬杭科技成果轉化的主平臺、海寧創新發展的主引擎。應全面推進杭海新區開發建設，著力打造成為全省都市經濟圈發展和跨區域合作的樣板和典范。二是架設滬杭溢出的高端產業的承接平臺。要以錯位發展為導向，充分利用長三角一體化發展戰略契機及縣市自身優勢，加大對滬杭產業的招商引資力度，主動承接長三角中心城市溢出的新能源、新材料、新醫藥等高端制造企業的擴產項目和產業轉移。采用技術轉讓、產權置換等形式合作開發項目，著力打造滬杭先進制造業轉移擴散的承接區。三是搭建用好產學研合作平臺。推進產學研相結合的技術創新體系建設，引進高科技的合作項目，實現與長三角大都市智庫間的無縫對接和資源共享。積極發揮各類產學研平臺作用，使企業零距離享用各類科技平臺，推進科技成果轉化和產業化。

（四）融入長三角一體化發展要優化發展環境

縣域城市融入長三角一體化發展要優化環境，營造引人、留人、用人的良好政策環境、生產生活環境和社會人文環境。一是共建共育基礎設施和規劃。例如，海寧要加快杭海新區的基礎設施建設，在規劃理念、建筑風貌、功能配置上要實現多規合一“一張圖”，積極參與灣區空間整合，推動城鎮空間布局、產業功能定位、重要基礎設施布局等規劃落實，將高新區沿江區域打造為海寧對接杭州擁江發展戰略的“擁江陽臺”。二是切實優化營商環境。結合進一步優化營商環境要求，對標國際一流標準，不斷深化營商環境建設，以開放、創新、高效的發展環境吸引海內外人才和企業來安家、落戶。另外，繼續強化拓展與滬杭的技術交流，做強做優人力資源服務平臺，吸引更多的中高端人才為縣市所用。三是互通共享公共服務。堅持以人民為中心，讓一體化成果更多更公平惠及全體人民。對標、看齊滬杭醫療、教育、養老等優質資源，進一步通過合作共建、托管、建立分院（校）等模式，推進公共服務提檔升級。打通關鍵節點和堵點，逐步實現醫療、教育、養老等公共服務領域與滬杭實現政策同城，連通“一張網”、結算“一卡通”和價格“無差別”。

結語

深度融入長三角一體化發展，真正實現與滬杭大都市在發展中共舞，作為縣域城市必須要有大胸懷、大視野、大思路、大格局，進一步增強參與意識、服務意識、創新意識，主動順應區域一體化發展的大趨勢，保持融入長三角一體化發展的戰略定力，科學規劃、整體謀劃、有序推進各項工作，加快形成與滬杭“產業關聯、優勢互補、錯位發展、各具特色”的一體化發展格局。

參考文獻：

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（作者系中共海寧市委黨校高級講師）

【責任編輯：易玉潔】