智能審計嵌入營商環境治理研究

郭枚香 項慧玲

【摘要】基于新一輪信息技術變革背景，從作用機理層面厘清國家審計與營商環境的內在聯系，適時引入人工智能技術，借助新一代國家審計的數字化特征以及機器自動化在審計業務中的逐步應用，搭建審計智能化的通用技術框架，以“審”疏通營商環境建設中關于政策、資金、服務和整改方面的痛點、堵點和難點問題，以期推動審計監督職能的發揮，促進營商環境持續優化。

【關鍵詞】國家審計；營商環境；人工智能；持續優化

【中圖分類號】F239.44

★ 基金項目：本文受浙江省社科基金項目“高質量審計促進浙江營商環境優化的作用機理與實施路徑研究（24NDJC202YB）”的資助。

一、引言

營商環境是企業生存和發展的土壤，良好的營商環境是實現高質量發展的重要保障。堅持有為政府、有效市場同向發力，推動構建一流營商環境。黨的二十大報告強調“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境”，這為推進營商環境建設提供了新的思路和方向。我國通過深化“放管服”改革、制定《優化營商環境條例》、加快建設全國統一大市場、建設高標準市場體系等，推動建設現代化經濟體系，促進經濟高質量發展，激發市場主體活力，釋放國內市場巨大潛力。2022年發布的《全球營商環境報告》中，中國再度躋身全球前40，連續兩年入選全球優化營商環境改善幅度最大的十大經濟體，營商環境建設卓有成效。然而相較于國際營商環境水平，我國仍存在政商關系不規范、隱形壁壘、市場非正規競爭普遍存在等問題，建立健全營商環境持續優化機制至關重要。

作為國家治理體系健康運行的一個內生“免疫系統”，國家審計內嵌于國家治理機制的各個方面，憑借其預防、威懾、揭示、糾偏和抵御功能的發揮促進權力規范運行，是落實公共政策的重要手段。為強化審計的監督職能，需要明確審計機關在營商環境審計中的工作著力點，聚焦營商環境政策，財政資金直達基層、落地見效，政府權力有效運行和整改落實等路徑以推進營商環境持續優化。

然而進入大數據時代，審計實務復雜性增強、審計風險提高以及審計難度增大，傳統的審計方式已經不能滿足營商環境審計的需求，如何識別并處理海量、多源、異構的數據成為審計人員必須關注的問題。因此，探討跨平臺、跨系統的智能化技術與審計業務的深度融合，對于進一步完善審計監督職能，助力營商環境持續優化，促進經濟高質量發展具有重要的意義。

二、文獻綜述

（一）審計助力營商環境持續優化

優化營商環境需要調動各方力量，從不同角度協同發力。已有的文獻探討了國家審計促進營商環境優化的實施路徑，發現國家審計主要通過提升行政、法制與市場環境來促進區域營商環境優化（王彥東等，2021）[1]。政策跟蹤審計作為貫徹落實營商環境的重要抓手，通過點名糾偏的方式，能夠顯著促進當地企業制度性交易成本的降低，且在財政壓力較大和營商環境較差的地方更為顯著（鄭偉宏等，2021）[2]。關于審計服務國家治理功能發揮方面，國家審計通過揭示與抵御功能的發揮，顯著提升了區域營商環境，而預防功能對于營商環境的影響并不顯著。且我國省域的國家審計治理及營商環境均存在顯著的空間自相關性，本地區的國家審計治理情況對周圍地區的營商環境具有正向的空間溢出效應（邢維全，2022）[3]。國家審計通過不同的審計形式服務營商環境優化。資源環境審計能夠提升大氣污染治理效率，促進環境改善和污染治理（喻開志等，2020；謝柳芳等，2020）[4][5]，對于經濟高質量發展具有正向的促進作用（張瑛等，2022）[6]。國家審計的治理功能有助于提升公眾政治信任，最終實現善治（陳希暉等，2014）[7]。經濟責任審計幫助落實政府問責，建立責任政府，能夠有效遏制腐敗發生（馬志娟，2013）[8]。通過加大國家審計投入，增強審計問責力度，促使腐敗治理取得更好的成果（陳麗紅等，2016）[9]。

（二）數字技術促進審計目標有效實現

國內關于數字化研究開始較早，但大數據審計領域的研究不多。石愛中和孫儉（2005）[10]初釋審計模式，指出無論是賬目基礎審計、制度基礎審計還是風險基礎審計，未來的發展模式都是數字化審計。審計人員在審計工作對象發生轉變之時，如何更加有效地實現審計目標亟待解決。隨著大數據、云計算技術的出現，對審計的發展產生了重要的影響。通過加快建立健全審計法規、建立行業平臺和加強研發等措施來強化大數據、云計算技術審計的應用，繼而推進持續審計技術和方法的發展（秦榮生，2014）[11]。結合大數據的特點以及目前的數據分析技術與工具，研究探討了開展電子數據審計的方法，并就目前電子數據審計面臨的風險與挑戰，給出了相關建議（陳偉和Wally，2016）[12]。基于大數據環境給數據式審計帶來的影響，要求審計人員充分認識并分析審計對象、方法和程序的變化，借助大數據技術更快地提升審計能力，服務國家治理（鄭偉等，2016）[13]。隨著第四次產業技術變革帶來的智能化技術不斷興起，對審計場景也產生了深刻的影響。基于目前數據審計的不足，張慶龍等（2020）[14]論述了未來智能審計的優勢，審計智能化系統框架的設計以及智能審計在審計流程中的應用問題。科技時代下的“審計智能+”建設，需要借助人工智能、5G和區塊鏈等新興技術的整合，完成智能審計升級（畢秀玲和陳帥， 2019）[15]。

國外相關文獻研究主要集中在數字化技術對于具體審計領域、審計主體和不同行業的影響上，而關于數字化審計的研究較少。通過研究數字化對審計業務的影響以及審計治理機制的作用，論證了數字技術對審計事務所五個關鍵層面的影響，尤其是對審計作為治理機制的影響，數字化將提高審計相關性和審計質量，新的審計形象隨之出現使得審計內部的創新文化成為可能（Manita等，2020）[16]。在數字化的影響下，開展國家審計的程序已經發生變化，人工智能技術將成為國家審計系統發展的可能場景之一，提出了在數字技術條件下發展國家審計制度的機制以及發展國家審計系統的建議（Korol等，2022）[17]。

綜上，較多文獻探討了國家審計促進營商環境優化的作用機理及實施路徑，為本文的研究提供了豐富的文獻基礎。然而，隨著數字化、智能化技術在審計領域的逐步應用，雖有學者嘗試提出有關智能審計的概念以及搭建人工智能審計框架，但鮮有文獻將人工智能技術嵌入營商環境審計之中。本文嘗試將國家審計、營商環境和人工智能技術置于同一研究框架，探討國家審計與智能化技術的深度融合，旨在進一步發揮審計監督職能，促進營商環境持續優化。

三、高質量審計促進營商環境優化的作用機理

營商環境優化作為政府職能轉型中的重要一環，其核心在于處理政府與市場的關系。隨著經濟高速發展，國家治理逐步從“人治”轉向更為規范的“法治”，以提升政府服務水平和服務效率（張雷云，王紅蘭，2023）[18]。在營商環境優化過程中，要發揮國家治理體系的功能，制約政府職能轉變不到位和過多干預的情況，強化對政府職能運行的監督和政府部門的公信力。

國家審計在本質上是一種保障和促進公共受托經濟責任有效履行的經濟控制機制，用以監控國家經濟活動的合法合規性，在經濟活動中發揮著預防、威懾、揭示、糾偏及抵御的功能，全過程、全方位、全鏈條地監測國家經濟活動，收集國家經濟不安全信息并加以整理反饋，以保證國家經濟的安全。國家審計要重點發揮事前預防威懾，事中揭示糾偏，事后修復完善的重要作用（蔡春等，2009）[19]，重點關注有關營商環境政策落實、財政資金直達基層、政務服務和權力有效運行等方面的貫徹落實情況，通過跟蹤審計促使政策真正落地見效。國家審計促進營商環境優化的具體作用機理如圖1所示。

一是防范和預警機制。具體聚焦營商環境政策落實、社會公共服務等重大領域的風險隱患預判預警，以公開發布的方式對危害國家經濟安全的相關活動進行預警。二是約束和威懾機制。憑借國家審計內生的威懾作用及獨立性優勢，對營商環境優化進程中的各種利益尋租、徇私枉法、懈怠不作為思想進行約束和震懾。三是揭示和透視機制。及時揭示公共管理服務部門在營商環境優化工作中存在的組織協調不力等問題并透視前因后果，著重從體制機制和政策層面探究問題根源。四是糾正和修復機制。國家審計利用法律賦予的權力，對存在風險、可能危害國家經濟安全的行為及時制止并進行糾正。發現經濟制度設計、經濟政策制定中的缺陷，促進修復漏洞和提升薄弱環節。五是抵御和進化機制。通過處理處罰、提出建議、督促整改等方式，促進健全制度、規范機制、完善體制，從而抵御經濟環境領域的各種“病害”，為打造一流營商環境提供制度保障。

四、人工智能審計促進營商環境優化的實施路徑

伴隨著新一代信息技術革命的加速推進，數字化、智能化深入發展。數字化作為智能化的基礎，更強調信息本身的形式；而智能化更注重復雜信息的處理，更多的是解決感知、記憶、思考、判斷等。要注意兩者之間的區分，凡是需要在人工預設的規則下才能觸發的自動化都只能稱之為數字化，例如大數據的計算、分析和運用，可以幫助審計人員及其實施團隊更快、更為精準地完成決策分析。而智能化審計卻能夠憑借機器實現算法，提供算法推薦下最優的決策選擇。獨立的行為決策能力是區分數字化與智能化的重要特征。作為新一代審計系統，智能化審計能夠幫助審計機關更為有效地實現審計目標，發揮信息化的更多價值。

結合對數字化、智能化概念的理解，以及參考張慶龍等（2020）和蔣楠（2022）[20]關于人工智能審計系統的構建，本文系統性地設計出審計智能化技術的應用框架。人工智能技術憑借其較強的數據處理能力、人機交互技術和學習拓展能力，延伸了人類關于審計決策的認知能力。畢秀玲和陳帥（2019）提出審計人員可以利用先進的網絡通信和計算機技術，將人工智能應用于審計實務之中。本系統框架分為四個層次，基于數據源這一基本層級，利用計算機視覺、自然語言處理和機器學習等新一代數字技術，將智能審計系統的價值創造過程應用于營商環境的各個方面，具體營商環境智能審計應用框架見圖2。

（一）基礎層——審計信息收集

海量的數據信息是審計線索的重要來源，大數據審計迫切要求審計人員改變思想觀念，樹立挖掘大數據和分析有效數據的思維，提升審計效率和效果，更好地發揮審計監督效能。近年來，審計機關開展了市場主體科技創新發展政策落實審計、減稅降費審計、民營經濟高質量發展扶持政策專項審計和跟蹤投資項目審批改革審計等，著重優化營商環境政策落實跟蹤審計。審計機關開展審計時，需要事先梳理營商環境相關法規政策，把握營商環境管理制度的整體建設情況，對現行優化營商環境的具體措施進行歸納整理，采取隨機走訪、問卷調查、座談等方式搜集反映強烈的問題。隨著信息管理公開透明程序的不斷深入，網站上的各種通知、公示、成果展示、情況通報等都可以作為審計證據，審計人員要充分利用相關政府部門、服務平臺的官方信息以及被審計單位的財務數據，財務數據體現經濟活動的痕跡，與業務信息密切相關。在海量數據中梳理出審計脈絡進行抽樣，是審計工作的基本方法之一。資金作為流動性最強的資產，最容易出現違紀問題。開展財政資金審計時，要切實把握資金的流向和到達基層的實效性和精準性。

數據層作為智能審計系統的基礎層級，主要包含了針對企業內外部、多類型的審計數據收集的機制和方法，為技術層提供了基本的數據來源。其中，非結構化數據主要為圖像、音頻和視頻，包含各類業務收支形成的票據、憑證、各部門往來填報的單據附件等材料掃描后形成的影像，審計訪談、審計調查過程中的錄音和視頻等資料；半結構化數據主要表現為審計報告、審計公告等數據的收集；結構化數據主要為產品信息、客戶信息和部門信息在內的基礎數據、包含訂購合同和各類單據的業務數據、由憑證、賬簿和報表等組成的財務數據和涵蓋會議紀要、審計底稿和記錄資料的管理數據等。通過不斷整合各類審計信息，借助智能審計信息共享平臺，實現審計資源充分共享，統一調度，及時更新，提升審計效率和效能。

（二）技術層——審計問題識別分析

技術層是系統的核心模塊，運用RPA、計算機視覺、自然語言處理和機器學習等技術開展數據的挖掘分析，有助于突破審計財務和業務等結構化數據的關聯分析限制，智能化技術深入業務流程，提升了審計發現、判斷和分析問題的能力（崔竹，2022）[21]。充分發揮人工智能的技術支撐作用，進一步完善審計的體制機制與方式方法，更大限度地提升我國營商環境的競爭力，為我國經濟高質量發展“保駕護航”。

審計作為一種勞動密集型工作，因其成熟、穩定、高重復性的任務以及高標準化的流程，并不需要過多的人工干預，因此審計工作自動化成為一種理想的選擇。RPA技術作為一種新的軟件實體，能根據預先設定的程序和規劃，模擬人類與計算機系統的交互過程，自動執行大批量、重復性的任務，例如單據錄入處理、報表生成等，并遵循簡單的規則來做出決策，從而為審計部門釋放更多的人力資源以從事更高價值的工作。在數據“安全可信可訪問”的基礎上，RPA從各個業務部門、IT部門系統進行數據檢索獲取審計信息，生成各種報表和分析結果，對于審計流程中出現的可疑、異常和矛盾情況，RPA可以提供快速、準確和可靠的自動化解決方案。審計系統按照預定的時間表自動調度和監控審計任務的執行，生成報告和日志，以便進行跟蹤和分析，該項技術可有效解決跟蹤審計面臨的持續控制監控難以落地的痛點，全鏈條、全方位、全過程的持續跟蹤，及時地提供例外事項和審計報告，提高審計流程的規范性和審計業務處理的準確性、合規性和安全性。審計人員在開展財政資金專項審計時，要依據政策目標對下撥資金是否規范有效使用展開全鏈條和動態化的持續監控，聚焦財政資金在籌集、分配、下撥和使用環節是否存在滯留和挪用情況，是否到達基層惠企利民，同時量化財政扶持對象脫困和發展程度，促進資金使用提質增效。

計算機視覺技術作為一種模擬人類對視覺信息理解和處理能力的工具，主要負責識別處理審計單據、票據、憑證等圖像信息；語音識別能夠轉寫和分析審計訪談錄音，自動鎖定有價值的信息及特定風險事件；自然語言處理技術在審計實務中的應用，首先是基于對海量非結構文本數據的處理，然后是自動摘要算法拆分文本、提取核心內容，形成包含標題及核心內容的簡要審計報告，實現文檔歸類。國家審計開展經濟責任審計和權力清單審計，相較于傳統審計中的抽樣，利用自然語言處理技術可以系統化、自動化地檢索整理審查要點，通過掌握被審計對象涉及到的重大政策、工作職能和重要任務，重點審計投資審批制度、招標流程改革權力運行情況等政策制度問題以監督領導干部有關經濟活動的履職情況。同時，利用語言處理模塊可以識別出不符合政策規章制度的高風險案例，為審計人員進行初步篩查，使他們可以集中關注高風險案例并進行深入跟蹤，實現高效率的審計工作。

涵蓋深度學習在內的機器學習是一種人工智能的分支，通過訓練算法使計算機能夠從中學習并做出決策。機器學習在審計中的兩大主要應用是數據清洗和挖掘，可通過算法自動去除重復、缺失和異常的審計信息，提高數據質量。其次是憑借數據挖掘功能，發現數據隱藏的模式和關聯原則，篩選出異常事項作為審計重點，并能夠基于過往審計發現，開展事中控制，及時發現并解決類似風險。國家審計關注各地推進簡政放權、“放管服”改革以及激發企業活力等情況，如是否著力推進涉企審批減環節、減材料、減時限、減費用等措施；是否加強部門銜接，擴大簡易注銷范圍，使市場主體退出更便捷；是否規范落實招商引資優惠政策、金融機構對企信貸扶持政策、產權法律保護政策。依法保護各類市場主體的合法權益，以創新監管的手段，推動企業公平競爭，提升政務服務水平。

更為高級的是知識圖譜，通過自動構建關系圖譜，擺脫了原始人工輸入的繁雜，被應用于挖掘個體之間的復雜網絡特征。如對于識別“紅頂中介”連帶的二次審批問題效果顯著。在招標程序中，部分中介不通過公共招標程序而由政府直接指定為長期服務對象，更有中介掌握“二次審批”的“生殺大權”。政府職能轉變不明顯，過多干預市場經濟自由發展，尋租腐敗事件較為頻繁。智能審計系統可以通過知識圖譜搜索被審計對象的社會關系網絡，幫助審計人員識別異常社群關系，縮小審查工作范圍，更快聚焦審計風險點。例如，單位違規征收應免行政事業單位收費和政府性基金的事件不在少數，通過向企業轉嫁財政資金收費，成為利益兩頭的操控者。審計機關要重點關注企業經營發展過程中急切的減稅降費、融資貸款和財政扶持等事項，加強監管政府部門因“亂收費，亂攤派”致使企業經營成本增加，降低企業市場競爭力的行為（韓梅芳等，2023）[22]。

（三）應用層——“人智決策”

應用層是基于人工智能的通用技術與具體的審計業務融合而搭建的層級，是人工智能在審計應用中的直接體現，主要表現為技術層支撐下的審計應用流程升級，實現“人智決策”是最終目標。在應用層，人工智能審計實現了價值創造的三個層次：自動化、智能化和創新化。

基于感知技術的單點應用，審計的全自動化將審計人員從低價值重復的工作中解放出來，自動執行審計業務程序，并且拓寬了審計領域，對所有的審計業務流程和審計項目實行統一的集中管理。然而，自動化并沒有從本質上改變原有的業務流程，只是簡單作用于某個環節或某一業務領域。圍繞營商環境治理中聚焦的問題，在執行審計業務流程中，自動化技術雖然在很大程度上提升了審計效率，但難以精準識別和分析營商環境治理中的痛點、堵點和難點問題。在技術層的支持下，系統開始具備自主分析、決策和推理的能力，深入審計業務流程，自動檢測可疑、異常數據，預判矛盾數據，根據被審計對象的類型自主提煉精準適配的審計提綱，并提示審計重點，實現審計模式的創新升級。

此外，智能審計系統能夠較好地實現持續跟蹤審計，推動被審計對象整改落實。強化落實跟蹤審計，聚焦整改落實的價值在于審計結果能夠為各級政府部門權力運行規范提供制約和規范意義。智能化技術要做的，不僅是回歸到被審計對象事件的前因后果之中，深入分析風險原因并提供系統最優的決策意見，還要注重國家審計的結果導向，利用自身的經濟監控機制，落實整改情況，推動問題徹底解決。審計關注市場準入和退出的不合理限制是否取消；招商引資政策、財政扶持政策、企業信貸融資政策等制度是否真正落實到位；政府尋租腐敗，致使市場主體不公平競爭的行為是否明令禁止等。隨著知識和經驗的積累，計算機開始重塑審計業務流程及功能，從而生成系統更為完善的審計業務流程或是新的審計模式，實現技術與業務的深度融合。借助智能技術，能實現審計效率和審計質量上的更優水平。但要注意的是，智能化并不意味著要擺脫審計人員的控制而實現完全的自主審計。

五、研究結論與建議

市場主體是經濟發展的根基所在，要堅持市場化導向，聚焦市場主體需求，全力打造一流營商環境，以市場主體之“強”促經濟發展之“進”。審計作為黨和國家監督體系的重要組成部分，要立足高質量服務優化營商環境，謀深抓實相關審計工作，推動問題整改落實。大數據、云計算、人工智能等技術在審計信息化中的逐步應用，促進了審計技術與方法的發展，使得審計結果更加精確、審計流程更加高效、審計質量更加可靠，對于進一步提升審計監督職能，助力營商環境持續優化意義重大。基于此，本文融合智能化技術深入探討了國家審計促進營商環境持續優化的實施路徑，通過開展營商環境政策落實跟蹤審計、財政資金審計、領導干部經濟責任審計等方式，聚焦營商環境政策、資金、服務和整改落實情況，以“審”不斷疏通營商環境優化進程中的痛點、堵點和難點問題，更好地發揮國家審計“經濟體檢”的作用，進一步推動營商環境市場化、法制化、國際化。

為了進一步發揮國家審計促進營商環境持續優化的長效機制，提升審計作為國家治理體系的監督職能，可以從以下幾個方面保障落實：一是提高審計機關的政治站位，站在推進國家治理體系和治理能力現代化的高度思考審計工作，從源頭上保證審計的政治擔當，體現審計的治理功能。二是探索研究型審計，既要及時揭示營商環境優化進程中存在的問題，更要注重分析問題、解決問題。三是加強審計數字化建設，不斷深化審計數字化改革，利用財政、國庫、民政、社保等數據，積極開展跨層級、跨地域、跨系統、跨部門和跨業務的數據挖掘和分析，不斷提升審計人員的能力和素質，進而提升營商環境審計的效率和效果。

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責編：夢超