發(fā)行萬億超長期特別國債，有何深意？

張利娟

今年政府工作報告提出，為系統(tǒng)解決強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興進(jìn)程中一些重大項(xiàng)目建設(shè)的資金問題，從今年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，專項(xiàng)用于國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，今年先發(fā)行1萬億元。

5月13日，財(cái)政部辦公廳發(fā)布《關(guān)于公布2024年一般國債、超長期特別國債發(fā)行有關(guān)安排的通知》。今年發(fā)行的超長期特別國債共涉及20年、30年、50年3種期限。根據(jù)發(fā)行安排，5月17日開始發(fā)行30年超長期特別國債，5月24日開始發(fā)行20年超長期特別國債，6月14日開始發(fā)行50年超長期特別國債。從發(fā)行批次來看，20年超長期特別國債有兩批，分別分3—4次發(fā)行；30年超長期特別國債有三批，每批分4次發(fā)行；50年超長期特別國債有一批，分3次發(fā)行。發(fā)行時間方面，將從5月中旬持續(xù)至11月中旬。

據(jù)了解，今年的超長期特別國債均為記賬式國債，采用市場化方式，全部面向記賬式國債承銷團(tuán)成員公開招標(biāo)發(fā)行。業(yè)內(nèi)人士分析，發(fā)行超長期特別國債，有利于平衡國債供需結(jié)構(gòu)，有助于為“兩重”建設(shè)提供長周期資金支持，不僅可以拉動當(dāng)前投資和消費(fèi)，還能為高質(zhì)量發(fā)展打下基礎(chǔ)。

與以往三次有何不同？

歷史上，我國分別在1998年、2007和2020年新發(fā)行過3次特別國債。本次發(fā)行特別國債和以往3次有何不同？

“本次發(fā)行特別國債與以往3次的不同之處主要體現(xiàn)在發(fā)行目的、資金使用方向以及發(fā)行方式上。”南開大學(xué)金融發(fā)展研究院院長田利輝告訴《中國報道》記者。

據(jù)了解，1998年的特別國債主要用于補(bǔ)充四大國有獨(dú)資商業(yè)銀行的資本金，以應(yīng)對亞洲金融危機(jī)帶來的影響；2007年的特別國債則用于購買外匯，作為國家外匯投資公司的資本金來源。而2020年的特別國債是在新冠疫情背景下發(fā)行的，主要用于疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，支持受疫情沖擊最大的中小微企業(yè)、個體工商戶和困難群眾，加強(qiáng)公共衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。此外，2020年的特別國債采用了市場化方式公開招標(biāo)發(fā)行，個人投資者也可參與，且免征利息所得稅。

“本次特別國債是為系統(tǒng)解決強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興進(jìn)程中一些重大項(xiàng)目建設(shè)的資金問題，專項(xiàng)用于國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)。本次特別國債明確為專款專用，指向性更強(qiáng)。而且，以往特別國債發(fā)行規(guī)模與期限各異，而本次為超長期特別國債，預(yù)計(jì)發(fā)行規(guī)模較大，期限較長。”田利輝說。

中國社會科學(xué)院金融研究所貨幣理論與貨幣政策研究室副研究員曹婧指出，此次特別國債發(fā)行期限延長至20—50年，更好匹配較長期限重大項(xiàng)目資金需求，可以緩解中長期財(cái)政支出壓力。債務(wù)資金專項(xiàng)用于國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，可以統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事。同時，特別國債采用常態(tài)化發(fā)行方式，奠定了中長期財(cái)政更加積極的政策基調(diào)。

廣開首席產(chǎn)業(yè)研究院院長兼首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平表示，今年發(fā)行的超長期特別國債將聚焦于國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，與未來幾十年內(nèi)我國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展有著十分緊密的關(guān)聯(lián)，對于達(dá)成社會主義現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)將起到至關(guān)重要的推動作用。

除了期限和投向，特別國債在預(yù)算管理方面也明顯有別于普通國債。據(jù)了解，1萬億元超長期特別國債納入中央政府性基金預(yù)算，不計(jì)入赤字。在支出分配上，中央本級支出暫安排5000億元、對地方轉(zhuǎn)移支付暫安排5000億元，今后根據(jù)具體分配情況再作調(diào)整。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒分析指出，截至2024年4月底，我國存量超長期國債規(guī)模達(dá)到50936.9億元，占存量國債的比重達(dá)到16.9％。從各國超長期國債規(guī)模占比來看，日本的超長期國債占比最大，達(dá)到了44.8％；德國超長期國債占比達(dá)到27.8％；美國的超長期國債占比為22.2％。相比之下，我國超長期國債占比偏低，仍有一定的提升空間。

有哪些重要意義？

4月底召開的中央政治局會議明確，要及早發(fā)行并用好超長期特別國債，加快專項(xiàng)債發(fā)行使用進(jìn)度。在當(dāng)前時點(diǎn)下發(fā)行超長期特別國債，將對經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來哪些影響？

國家發(fā)改委主任鄭柵潔今年3月在回答相關(guān)提問時表示，發(fā)行使用超長期特別國債是一個重大的政策舉措，擴(kuò)大有效投資是重要的工作抓手。

田利輝指出，本次發(fā)行使用超長期特別國債的重要意義在于它能夠?yàn)閲抑卮髴?zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)提供長期穩(wěn)定的資金支持。這種長期資金的注入有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，加強(qiáng)關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè)，提高國家整體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和抗風(fēng)險能力。同時，超長期特別國債的發(fā)行還能夠豐富金融市場的投資品種，進(jìn)一步改善國債期限結(jié)構(gòu)，為投資者提供更多的投資選擇，促進(jìn)金融市場的穩(wěn)定與發(fā)展。

在他看來，超長期特別國債發(fā)行將引導(dǎo)更多的社會資金投入關(guān)鍵領(lǐng)域，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和科技創(chuàng)新。同時，這次特別國債有助于穩(wěn)定市場預(yù)期，增強(qiáng)市場信心，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

曹婧告訴《中國報道》記者，發(fā)行超長期特別國債有三方面意義。一是穩(wěn)預(yù)期。穩(wěn)預(yù)期是穩(wěn)增長的重要前提，發(fā)行超長期特別國債釋放了中央財(cái)政加杠桿的積極信號，推動市場主體形成長期穩(wěn)定發(fā)展預(yù)期。二是促發(fā)展。發(fā)行超長期特別國債既能充分發(fā)揮政府投資的帶動放大效應(yīng)，積極擴(kuò)大有效投資；還有助于培育壯大經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能和強(qiáng)化國家經(jīng)濟(jì)安全保障，以高質(zhì)量供給提振有效需求。三是防風(fēng)險。發(fā)行超長期特別國債旨在充分運(yùn)用國家信用進(jìn)行跨期資源配置，優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，“真金白銀”支持地方政府在高質(zhì)量發(fā)展中穩(wěn)妥化解債務(wù)風(fēng)險。

中信證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家明明在接受媒體采訪時指出，當(dāng)下資金利率穩(wěn)定在政策利率附近，同業(yè)存單利率基本維持在年內(nèi)低位，政府債供給增加可能引起財(cái)政性存款環(huán)比漲幅擴(kuò)大，進(jìn)而增大流動性需求。從廣義流動性的角度來看，政府債發(fā)行能有效擴(kuò)充政府融資以帶動社融總量改善，進(jìn)而助力經(jīng)濟(jì)增長。

5月24日，江蘇南通海安市一家銀行內(nèi)的國債宣傳廣告。

需要注意哪些問題？

國家發(fā)展改革委副主任劉蘇社4月17日在國新辦新聞發(fā)布會上介紹說，超長期特別國債將重點(diǎn)支持加快實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、提升糧食和能源資源安全保障能力、推動人口高質(zhì)量發(fā)展、全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)等方面的重點(diǎn)任務(wù)，“特別要盡快建設(shè)一批前期工作比較成熟、具備條件的項(xiàng)目”。

分析人士指出，超長期特別國債作為長期資產(chǎn)，當(dāng)前市場需求較大，特別國債的啟動發(fā)行對提升債券供給、促進(jìn)債券市場供求平衡具有重要意義。基于此，特別國債在發(fā)行過程中需要注意哪些問題備受關(guān)注。

田利輝表示，特別國債在發(fā)行過程中需要考慮市場接受度，合理設(shè)置國債期限、利率等條件；注意資金用途的透明性，確保特別國債資金專款專用；提升資金使用效率，確保適度合理的回報率；需合理控制國債發(fā)行規(guī)模，避免債務(wù)規(guī)模過大帶來的財(cái)政風(fēng)險；與貨幣政策、財(cái)政政策等其他政策協(xié)調(diào)配合，形成政策合力，共同推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在曹婧看來，更好發(fā)揮特別國債作用，一是要合理安排超長期特別國債、新增專項(xiàng)債錯峰發(fā)行，避免對市場流動性產(chǎn)生較大擾動。二是要做好優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目謀劃儲備工作，避免“錢等項(xiàng)目”，提升債務(wù)資金使用效率。三是特別國債發(fā)行期限延長可能降低投資者認(rèn)購積極性，要豐富超長期特別國債投資群體，增強(qiáng)對非金融機(jī)構(gòu)和個人投資者的吸引力。

財(cái)政部方面表示，將統(tǒng)籌一般國債和特別國債發(fā)行，合理安排發(fā)行節(jié)奏，切實(shí)保障特別國債項(xiàng)目資金需求。加強(qiáng)中央和地方資金、存量和增量資金統(tǒng)籌，與超長期特別國債資金形成合力，提高資金整體效能。

此外，財(cái)政部還將結(jié)合超長期特別國債資金實(shí)際，研究建立監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對資金分配、下達(dá)和使用的全過程監(jiān)管，確保規(guī)范、安全、高效使用。