權(quán)利貧困視角下城市困境兒童的福利權(quán)實(shí)現(xiàn)研究

摘 要：實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城市困境兒童福利權(quán)在一定程度上得到了保障，但仍存在散居困境兒童基本生活保障不足、醫(yī)療救助政策覆蓋面窄、康復(fù)扶持發(fā)展不均衡、教育幫扶支持失衡等問題。城市困境兒童福利權(quán)實(shí)現(xiàn)受阻的主要原因是福利權(quán)貧困，具體表現(xiàn)為福利權(quán)實(shí)現(xiàn)程度較低、福利政策落實(shí)受阻、福利權(quán)缺乏穩(wěn)定的法律保障。因此，應(yīng)從福利權(quán)“脫貧”角度建立城市困境兒童福利權(quán)“脫貧”的社會保障制度，建立以平等價(jià)值為原則，以滿足兒童需要為目標(biāo)，由多元福利供給主體分工配合，以兒童福利權(quán)實(shí)現(xiàn)為評估標(biāo)準(zhǔn)的城市困境兒童組合式普惠型福利制度，切實(shí)保障城市困境兒童福利權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：福利權(quán)；權(quán)利貧困；社會保障；困境兒童

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096–7640（2024）02-0087-10

城市困境兒童的福利權(quán)實(shí)現(xiàn)問題長期備受關(guān)注，但其福利權(quán)實(shí)現(xiàn)仍存在不足。從我國的政策定義看，困境兒童包括：孤兒、監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)缺失的兒童（包括父母雙方長期服刑在押或強(qiáng)制戒毒的兒童；父母一方死亡或失蹤、另一方因上述原因無法履行撫養(yǎng)義務(wù)的兒童）；監(jiān)護(hù)人無力履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的兒童（父母雙方重殘、重病的兒童，父母一方死亡、另一方因重殘或重病無力撫養(yǎng)的兒童）；重殘、重病及流浪兒童；其他需要幫助的兒童（受侵害或虐待的兒童、單親家庭兒童、失足未成年人、家庭生活困難的留守兒童）。[1-2]截至2022年，我國約有19.4萬名孤兒，其中集中供養(yǎng)孤兒約4.9萬人，社會散居孤兒約11萬人[3]，0—17歲貧困兒童數(shù)量約724萬人。[4]統(tǒng)計(jì)顯示，2021年0—15歲殘疾兒童約122萬人。[5]受多種因素的影響，困境兒童在照料和保護(hù)方面可能存在缺失，容易被傷害。[6]我國在困境兒童保障方面出臺了相關(guān)政策，在基本生活保障、醫(yī)療保障、教育保障等方面為困境兒童福利權(quán)實(shí)現(xiàn)提供了社會保障政策支持。但是現(xiàn)實(shí)中困境兒童的社會保障仍然存在一些問題，困境兒童福利權(quán)實(shí)現(xiàn)存在不足。本研究擬聚焦城市困境兒童福利權(quán)實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)狀與問題，對J省四個城市——K市、Z市、Y市、H市進(jìn)行調(diào)查，從福利權(quán)貧困角度討論困境兒童福利權(quán)實(shí)現(xiàn)的阻礙，并從優(yōu)化社會保障政策角度提出建議。

一、理論框架與研究方法

（一） 理論框架

本研究的理論框架主要是兒童福利權(quán)理論。在社會保障領(lǐng)域，兒童權(quán)利的內(nèi)涵聚焦為兒童福利權(quán)，這是兒童權(quán)利保障實(shí)現(xiàn)的核心。[7]在1989年第44屆聯(lián)合國大會上通過的《兒童權(quán)利公約》（以下簡稱《公約》）是國際上兒童權(quán)利保護(hù)方面內(nèi)容最豐富、最全面、最具影響力的國際公約之一。《公約》規(guī)定，兒童應(yīng)享有生命權(quán)、身份權(quán)、家庭成長權(quán)、受照料權(quán)、受撫養(yǎng)權(quán)、受監(jiān)護(hù)權(quán)、表達(dá)自由權(quán)、隱私權(quán)、殘疾兒童特殊照料權(quán)、接受援助權(quán)、福利權(quán)、受教育權(quán)、參與權(quán)、文化權(quán)等[8]，包含了兒童在基本保健和福利方面的主要權(quán)利。

國內(nèi)外學(xué)者對于福利權(quán)的定義還沒有達(dá)成一致意見。國外學(xué)者主要從宏觀層面界定福利權(quán)，認(rèn)為其是獲得滿足基本生活的利益或服務(wù)的權(quán)利。[9]譬如，馬歇爾從福利保障的視角將社會權(quán)定義為“從少量的經(jīng)濟(jì)福利與保障權(quán)利到分享社會發(fā)展成果，以及擁有按照當(dāng)時社會普遍生活標(biāo)準(zhǔn)的文明生活的權(quán)利”[10]。國內(nèi)學(xué)者側(cè)重從中觀和微觀層面將福利權(quán)與社會保障相聯(lián)系，將其界定為與福利獲得相關(guān)聯(lián)的權(quán)利。[11]在困境兒童福利權(quán)方面，國內(nèi)外研究不多。國外學(xué)者通過研究兒童福利保障的具體表現(xiàn)發(fā)現(xiàn)，兒童福利權(quán)實(shí)現(xiàn)存在差異，國家、家庭、市場在兒童福利權(quán)實(shí)現(xiàn)中扮演重要角色，兒童福利權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度也影響兒童的生存與發(fā)展。[12-13]國內(nèi)學(xué)者主要在探討兒童保護(hù)制度等問題中涉及福利權(quán)[14-15]，研究聚焦于兒童最大限度存活與發(fā)展、享受健康與醫(yī)療保健服務(wù)、接受教育、獲得適當(dāng)生活水準(zhǔn)以及殘疾兒童特別照顧等內(nèi)容。[16]

在福利權(quán)實(shí)現(xiàn)方面，權(quán)利貧困理論被用于解讀福利權(quán)實(shí)現(xiàn)的困境。既有研究從權(quán)利貧困的角度解釋了農(nóng)民工群體、流動人口、失地農(nóng)民等群體權(quán)利實(shí)現(xiàn)困境的原因。[17-19]權(quán)利貧困概念最早來源于阿馬蒂亞·森對于貧困問題的研究，他將貧困問題視為權(quán)利喪失和能力被剝奪的結(jié)果[20-21]，認(rèn)為不能將貧困簡單歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)因素的影響，而是由權(quán)利貧困導(dǎo)致的。[22]權(quán)利貧困是指由于社會制度安排的缺陷而導(dǎo)致的權(quán)利實(shí)現(xiàn)障礙，表現(xiàn)為權(quán)利缺失、權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制缺乏或運(yùn)行不暢等。[23]在此基礎(chǔ)上，洪朝輝又結(jié)合社會排斥理論、社會剝奪理論和經(jīng)典的社會權(quán)理論，系統(tǒng)研究了社會權(quán)貧困，并指出社會權(quán)利貧困是導(dǎo)致社會權(quán)實(shí)現(xiàn)障礙的主要原因，其主要表現(xiàn)為社會權(quán)利數(shù)量相對不足、獲取社會權(quán)利的機(jī)會和渠道不足以及現(xiàn)有權(quán)利沒有穩(wěn)定和明確的法律保證。[24]權(quán)利貧困對于解讀福利權(quán)實(shí)現(xiàn)困境具有闡釋力。本文將立足權(quán)利貧困視角下的福利權(quán)貧困，討論困境兒童福利權(quán)實(shí)現(xiàn)的障礙性因素，豐富權(quán)利貧困理論研究的問題與樣本，為困境兒童的福利權(quán)實(shí)現(xiàn)提供另一種解釋路徑。

（二） 研究方法

本研究主要采用定性研究方法，以J省“適度普惠型兒童福利制度”試點(diǎn)城市——K市、Y市、Z市和H市為研究樣本，展開實(shí)地調(diào)查。基本研究思路是，通過考察在現(xiàn)行困境兒童保障制度下兒童福利權(quán)的實(shí)現(xiàn)狀況，探尋困境兒童保障制度在實(shí)際運(yùn)行環(huán)節(jié)中存在的福利權(quán)貧困問題，從而在政策和實(shí)踐領(lǐng)域?qū)ふ移渫晟坡窂健?/p>

為把握全國和J省困境兒童保障制度及實(shí)踐狀況，本文收集了相關(guān)政策文件與數(shù)據(jù)，主要包括：（1）全國性的困境兒童福利服務(wù)政策文件，主要發(fā)布單位有中共中央、國務(wù)院、民政部等；（2）J省的困境兒童福利服務(wù)政策文件，主要發(fā)布單位有民政廳和四個試點(diǎn)城市民政局衛(wèi)生健康委員會（以下簡稱衛(wèi)健委）、婦女聯(lián)合會（以下簡稱婦聯(lián)）、殘疾人聯(lián)合會（以下簡稱殘聯(lián)）、關(guān)心下一代工作委員會等；（3）政府部門發(fā)布的與兒童相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

本文還使用訪談法進(jìn)行資料收集。團(tuán)隊(duì)成員在項(xiàng)目主持人彭華民教授的帶領(lǐng)下，于2016年在J省“適度普惠型兒童福利制度建設(shè)”的四個試點(diǎn)城市進(jìn)行訪談，并于2021年依托彭華民教授主持的“J省困境兒童社會政策量化評估研究”項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)充訪談。訪談對象主要包括政府部門工作人員、社區(qū)工作人員、從事兒童服務(wù)的社會組織工作人員、困境兒童及其照顧者（見表1和表2）。

針對訪談收集的資料，本文運(yùn)用內(nèi)容分析法和類別分析法對資料進(jìn)行分析。根據(jù)類別分析法對訪談材料按照訪談對象所在城市、訪談類別（政府部門、社區(qū)、社會組織和個人）進(jìn)行編碼分類①，以便于比較。根據(jù)內(nèi)容分析法，本文對完成類別編碼的訪談資料進(jìn)行開放式編碼，以便分析內(nèi)容。在進(jìn)行開放式編碼時，筆者對原始材料逐字逐句進(jìn)行分析，對意思相近或談?wù)搩?nèi)容相近的表述進(jìn)行概括，形成具體的內(nèi)容版塊（見表3）。在整理和呈現(xiàn)材料的操作上，有三點(diǎn)需要說明。第一，資料內(nèi)容過多，僅展示部分訪談資料的開放式編碼。第二，在進(jìn)行內(nèi)容分析時，按照開放式編碼對訪談資料進(jìn)行重新調(diào)整，一個人的訪談記錄可能因訪談回答涉及的內(nèi)容不同而被放在不同的內(nèi)容板塊中。第三，盡可能原封不動地引用被訪者的原話，只有在必要且不扭曲原意的情況下，才隱去重復(fù)的、無意義的、與主題無關(guān)的話語。

二、J省城市困境兒童福利權(quán)實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)狀

要衡量城市困境兒童的福利權(quán)實(shí)現(xiàn)程度，應(yīng)主要考察其接受政府和社會福利的情況。因此，本研究具體分析城市困境兒童接受福利的四個方面，即基本生活保障、醫(yī)療救助、康復(fù)扶持和教育幫扶的福利權(quán)實(shí)現(xiàn)狀況。

J省在2015年和2016年分別頒布了《關(guān)于完善困境兒童分類保障制度的意見》和《關(guān)于落實(shí)困境兒童分類保障制度有關(guān)問題的補(bǔ)充意見》等文件。這些文件從生活、醫(yī)療和救助等方面為全省包括留守兒童在內(nèi)的約50萬困境兒童構(gòu)建了社會保障支持網(wǎng)絡(luò)。②J省的四個試點(diǎn)城市在政策和實(shí)踐中著力保障困境兒童福利權(quán)的實(shí)現(xiàn)，但在基本生活保障、醫(yī)療救助、康復(fù)扶持和教育幫扶四個方面的福利權(quán)實(shí)現(xiàn)方面存在一定不足。

（一） 基本生活保障監(jiān)管不足

在基本生活保障政策及其實(shí)施方面，四個試點(diǎn)城市的困境兒童基本生活保障主要依賴政府發(fā)放的困境兒童基本生活補(bǔ)貼。相關(guān)政策對困境兒童的基本生活補(bǔ)貼都有詳細(xì)規(guī)定，民政部采用了困境兒童基本生活保障的自然增長機(jī)制。③④⑤⑥⑦在具體實(shí)施上，困境兒童及困境家庭兒童的基本生活費(fèi)用是單獨(dú)或者以家庭為單位建卡發(fā)放的，這在一定程度上保障了困境兒童的基本生活。

四個試點(diǎn)城市的機(jī)構(gòu)養(yǎng)育孤兒的生活標(biāo)準(zhǔn)較高，兒童福利院的硬件設(shè)施等都由政府財(cái)政予以支持配備，因此機(jī)構(gòu)養(yǎng)育孤兒的物質(zhì)生活水平高于其他困境兒童。

（適度普惠型兒童福利制度試點(diǎn)以后）我們兒童福利院孩子的生活條件越來越好……院內(nèi)孩子還是比較幸福的。雖然政府也有政策關(guān)注散居孤兒，但是他們的生活確實(shí)不如福利院的孩子。（K市福利機(jī)構(gòu)工作人員J女士）

對于生活在家中的困境兒童來說，基本生活保障費(fèi)用能夠在一定程度上幫助其解決基本生活問題，維持溫飽，但是一旦遇到其他需要經(jīng)濟(jì)支持的情況，其就可能會面臨問題。

我孩子的錢（困境兒童基本生活補(bǔ)貼）只夠其平時的生活開支，小孩也不能生病或者有其他花費(fèi)。小孩如果生病，錢肯定不夠用。假期中其他孩子參加的興趣班，我孩子沒錢參加。（Y市困境兒童DDW的父親）

另外，困境兒童基本生活補(bǔ)貼雖然以兒童的名義單獨(dú)或以其家庭為單位建卡發(fā)放，但基本上都由兒童的照料人或監(jiān)護(hù)人支配，所以可能出現(xiàn)補(bǔ)貼沒有用到困境兒童身上的情況。由于缺乏有效監(jiān)管，監(jiān)護(hù)人容易擅自改變補(bǔ)貼用途，導(dǎo)致政府提供的基本生活保障不能落實(shí)。譬如，Y市困境家庭兒童LPT的母親是智力二級殘疾，其父親的精神狀態(tài)時好時壞，其平時由爺爺奶奶照顧。但由于其戶口與父母在一起，困境兒童的基本生活補(bǔ)貼只能發(fā)放到家庭賬戶上，由父母支配使用，其爺爺無法將該補(bǔ)貼用到孩子身上。盡管爺爺奶奶未必因此虧待兒童，但這件事仍顯現(xiàn)了補(bǔ)貼使用中的監(jiān)管不足與風(fēng)險(xiǎn)。

我把這些錢（孩子母親的殘疾補(bǔ)貼、孩子父親的低保補(bǔ)貼和孩子的基本生活補(bǔ)助）全部給孩子的父母，用來解決他們自己的生活問題。小孩現(xiàn)在由我照顧，住在我這里。（孩子的生活費(fèi)）都由我出，我現(xiàn)在還能種點(diǎn)田，錢還夠照顧他。（Y市困境家庭兒童LPT的爺爺）

總體而言，政府已經(jīng)為困境兒童構(gòu)建了比較完善的基本生活保障體系，也按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平實(shí)現(xiàn)了困境兒童基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)的自然增長，困境兒童的基本生活得到了一定的保障。但在實(shí)施過程中，由于缺乏有效的監(jiān)管手段，困境兒童基本生活保障補(bǔ)貼被照料者挪用現(xiàn)象時有發(fā)生，困境兒童的福利權(quán)保障存在一定的不確定性。

（二） 醫(yī)療救助的政策覆蓋面窄

在困境兒童的醫(yī)療救助方面，四個試點(diǎn)城市主要聚焦于完善困境兒童的重大疾病醫(yī)療保障機(jī)制，幫助解決困境兒童因重病、大病而無力支付醫(yī)療費(fèi)用的問題。試點(diǎn)開展以來，四個城市在重大疾病醫(yī)療救助的基礎(chǔ)上，拓展了困境兒童醫(yī)療救助的范圍和力度⑧⑨⑩???，為部分困境兒童提供了救助支持。例如，對于低保家庭或低保邊緣家庭中患有重病的兒童，當(dāng)前政策能減輕因給其治療疾病帶來的家庭經(jīng)濟(jì)壓力。比如Z市的困境兒童QGY患有再生障礙性貧血，在蘇州市兒童醫(yī)院接受了手術(shù)治療。在治療中通過兒童醫(yī)療保險(xiǎn)、大病救助等方式解決了其近一半的醫(yī)療費(fèi)用，讓這個家庭不至于因病致貧、因病返貧。

兒童大病醫(yī)療保險(xiǎn)給予我們的幫助最大。去年（2015年）報(bào)銷費(fèi)用20余萬元，解決了絕大部分的醫(yī)藥費(fèi)。如果沒有大病醫(yī)療保險(xiǎn)的幫助，我們將無法承受高額的醫(yī)藥費(fèi)。孩子手術(shù)后（2014年8月）至今（2016年7月），已經(jīng)花費(fèi)了100多萬元。除此之外，紅十字會的大病補(bǔ)助一年也有8 000元。……報(bào)銷費(fèi)用占全部醫(yī)藥費(fèi)的一半以上。（Z市困境兒童QGY父親）

但是，困境兒童的醫(yī)療救助政策覆蓋面仍然以重病為主，存在覆蓋面窄的問題，主要表現(xiàn)在兩個方面。

第一，對一些在疾病治療上有特殊需要的困境兒童的政策支持有限。受報(bào)銷政策的限制，部分兒童治療疾病花銷中可報(bào)銷的額度較低。例如，只有在本地醫(yī)保定點(diǎn)醫(yī)院看病，報(bào)銷比例才會達(dá)到規(guī)定的最高水平。再如，一些住院床位費(fèi)和進(jìn)口藥品費(fèi)用等不屬于報(bào)銷范疇。

比如H市的困境兒童WCE患有結(jié)核性胸膜炎，而當(dāng)?shù)責(zé)o治療此類疾病的專門醫(yī)院，于是母親帶其去上海接受手術(shù)治療。盡管其有醫(yī)療保險(xiǎn)，但相關(guān)的醫(yī)療救助政策規(guī)定，只有在本地醫(yī)保定點(diǎn)醫(yī)院的治療費(fèi)用才能享受最高的報(bào)銷比例，非本地醫(yī)保定點(diǎn)醫(yī)院的治療費(fèi)用報(bào)銷比例較低。因此，其治療費(fèi)用自付部分較高，給家庭造成了較大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

從前年（2014年）到去年（2015年）春節(jié)，孩子一直發(fā)燒，后來去醫(yī)院確診是結(jié)核性胸膜炎。直到去年（2015年）7月，孩子放假了，我才帶他去上海肺科醫(yī)院做了手術(shù)……醫(yī)藥費(fèi)都是向別人借的。這幾年醫(yī)藥費(fèi)一共花了十多萬元，家里一個月收入只有三四千元，還有老人要照顧，家里沒有多余的錢。他（小孩）有醫(yī)療保險(xiǎn)，但是因?yàn)槲覀兪窃谕獾蒯t(yī)院看的，報(bào)銷不了多少，不到2萬元。（H市困境兒童WCE母親）

第二，部分困境兒童的照料者對于醫(yī)療救助政策了解不足，未獲得原本可得的醫(yī)療救助支持。當(dāng)前的醫(yī)療保險(xiǎn)制度能夠在支付醫(yī)院費(fèi)用時，按照比例直接予以扣除，患者及其家庭只需要支付自付部分。只要是參加了社會醫(yī)療保險(xiǎn)（城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、兒童統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)）的困境兒童都可以享受這種醫(yī)療救助政策。但是大病救助、慈善救助等救助金還需要困境兒童照料者自己申請。這也導(dǎo)致一些困境兒童家庭因?yàn)椴涣私庹叨鴽]有獲得相應(yīng)的醫(yī)療救助。

外孫患有先天性心臟病，他爸爸離婚以后連撫養(yǎng)費(fèi)都沒給。孩子主要由我們（外公和外婆）和他媽媽照顧。（他媽媽）在廠里做會計(jì)，一個月的工資只有兩三千元，所以醫(yī)療費(fèi)用都是我們出的。但是我們也沒什么錢，在給孩子治病這幾年一共花了十多萬元……我們有醫(yī)療保險(xiǎn)，在支付醫(yī)藥費(fèi)的時候按照報(bào)銷比例就扣掉了，具體的不清楚，好像有2萬元……我們不知道有大病救助這個政策，就只報(bào)銷了這個保險(xiǎn)。（H市困境兒童ZZX外公）

總的來說，困境兒童醫(yī)療救助政策已經(jīng)形成一個由社會醫(yī)療保險(xiǎn)、大病補(bǔ)助、慈善救助等三種方式共同合力的保障網(wǎng)絡(luò)。給予一些患重病的困境兒童的醫(yī)療費(fèi)用較高比例的報(bào)銷支持，能夠減輕其家庭的醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)。然而受藥品報(bào)銷目錄和指定診療醫(yī)院等規(guī)定的限制，一些困境兒童未能享受較高比例的報(bào)銷政策。如何根據(jù)困境兒童的實(shí)際需要調(diào)整報(bào)銷政策，指導(dǎo)有需要的家長用好相應(yīng)的醫(yī)療救助政策，是下一步困境兒童醫(yī)療救助工作的重點(diǎn)。

（三） 康復(fù)扶持的發(fā)展不均衡

殘疾兒童是困境兒童中的特殊群體，其只有依賴治療和康復(fù)手段才有可能邁向正常生活。這種康復(fù)過程需要持續(xù)不斷地投入，而康復(fù)訓(xùn)練的費(fèi)用是一筆不菲的開支。為保障殘疾兒童的康復(fù)訓(xùn)練，四個試點(diǎn)城市都就殘疾兒童的康復(fù)扶持出臺了政策????，并持續(xù)加大康復(fù)扶持力度。對于部分殘疾兒童，尤其是政策規(guī)定的0—6歲的殘疾兒童，各個試點(diǎn)城市都能夠滿足其基本需要。就政策的實(shí)施而言，各城市都為機(jī)構(gòu)養(yǎng)育殘疾兒童與散居殘疾兒童提供了不同程度的康復(fù)扶持。

機(jī)構(gòu)養(yǎng)育殘疾兒童的康復(fù)扶持工作在試點(diǎn)后得到發(fā)展。兒童福利院孤兒中有大量殘疾兒童，但在試點(diǎn)之前，Z市兒童福利院因?yàn)樾姓墑e和工作人員人數(shù)的限制，沒有在院內(nèi)配置康復(fù)教師等專職工作人員，而是通過政府購買服務(wù)引進(jìn)社會組織的方式為院內(nèi)殘疾兒童提供康復(fù)服務(wù)。試點(diǎn)實(shí)施后，兒童福利院對院內(nèi)殘疾兒童康復(fù)訓(xùn)練的重視程度加深，通過采取政府購買服務(wù)、院內(nèi)自設(shè)康復(fù)訓(xùn)練室、配備康復(fù)訓(xùn)練老師等多項(xiàng)措施，為院內(nèi)殘疾兒童提供了較好的康復(fù)扶持。

我院在跟一個專業(yè)的康復(fù)機(jī)構(gòu)合作。我院是縣級院，資源少，也沒有相應(yīng)的專職康復(fù)師，只能購買服務(wù)……康復(fù)機(jī)構(gòu)每年為我院的孩子做8個月一期的康復(fù)活動。從今年（2016年）開始，我們要求社會工作者開展一些心理支援服務(wù)，同時也培訓(xùn)我們的院內(nèi)職工。（Z市兒童福利院ZYZ）

相比之下，生活在家庭的散居殘疾兒童的康復(fù)扶持情況更復(fù)雜，這取決于不同城市的政策支持范圍和方式。由于各市的康復(fù)扶持補(bǔ)助政策存在差異，部分殘疾兒童因?yàn)閼艏诘卣卟桓采w其所需要的康復(fù)項(xiàng)目而無法享受政府的康復(fù)扶持。各地實(shí)操差異較大，主要存在各市、縣殘聯(lián)提供康復(fù)治療補(bǔ)助和在康復(fù)中心進(jìn)行康復(fù)訓(xùn)練兩種方式。例如，H市將隸屬于市殘聯(lián)的殘疾人康復(fù)中心作為0—6歲貧困殘疾兒童搶救性康復(fù)訓(xùn)練的主要基地，為全市殘疾兒童提供康復(fù)訓(xùn)練、心理疏導(dǎo)、康復(fù)信息咨詢、康復(fù)技術(shù)指導(dǎo)和輔助器具適配等服務(wù)。而K市對于殘疾兒童的康復(fù)扶持主要采取先收費(fèi)后報(bào)銷的方式。一方面，通過殘聯(lián)康復(fù)中心為全市殘疾兒童提供康復(fù)訓(xùn)練；另一方面，對于本市康復(fù)中心或機(jī)構(gòu)無法提供或康復(fù)資源不足的康復(fù)訓(xùn)練項(xiàng)目，殘疾兒童家長如果需要在外市進(jìn)行康復(fù)訓(xùn)練，也給予一定額度的報(bào)銷。

我們是先收費(fèi)，然后再到殘聯(lián)報(bào)銷。有的地方是指定定點(diǎn)機(jī)構(gòu)，然后把費(fèi)用支付給機(jī)構(gòu)，兒童免費(fèi)接受康復(fù)訓(xùn)練。我們選擇這種給付方式，主要原因是這里離上海近，他們愿意去上海進(jìn)行康復(fù)訓(xùn)練。如果我們選擇定點(diǎn)機(jī)構(gòu)，定在K市的話，對他們的康復(fù)不一定有益，像上海的公立醫(yī)院，那些康復(fù)機(jī)構(gòu)有經(jīng)驗(yàn)豐富的教授，很多家長更愿意去上海。（K市殘聯(lián)LYJ）

（四） 教育幫扶的支持失衡

教育是幫助兒童在社會扎根立足的關(guān)鍵方式。為加強(qiáng)對困境兒童的教育幫扶，四個試點(diǎn)城市在原有政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確對困境兒童的教育幫扶政策，幫助困境兒童獲得公平的受教育機(jī)會。????

在教育支持的行動中，四個城市的民政、教育、慈善、婦聯(lián)、共青團(tuán)、殘聯(lián)等部門共同維護(hù)包括殘疾兒童在內(nèi)的困境兒童教育權(quán)利，一些社會組織也參與到對困境兒童的教育扶助中。教育幫扶的范圍從戶籍內(nèi)困境兒童推廣到戶籍外流動困境兒童。

以H市為例進(jìn)行說明。H市婦聯(lián)通過開展“春蕾計(jì)劃”“愛心媽媽”項(xiàng)目，資助家境困難的殘疾兒童進(jìn)入殘疾學(xué)校，進(jìn)行正常學(xué)習(xí)。婦聯(lián)還在民工子弟學(xué)校設(shè)置了針對家境困難的外來務(wù)工人員子女的“春蕾班”資助項(xiàng)目，定期為他們提供資助，確保他們能夠順利完成學(xué)業(yè)。

我們婦聯(lián)在全國范圍內(nèi)比較有影響力的項(xiàng)目有“春蕾計(jì)劃” “愛心媽媽” ，目前為止（2015—2016年）有2 600多名困境兒童享受了這個福利……從2015年起，我們婦聯(lián)還專門為外來務(wù)工人員子女設(shè)立了“春蕾班”資助項(xiàng)目，有20名外來務(wù)工人員子女得到資助，每人每年1 000元。（H市民政局JLJ）

除了政府部門，一些社會組織也參與到對困境兒童的教育扶助中，為一些困境兒童提供資金支持。H市NN愛心協(xié)會的主要目標(biāo)是扶助困境兒童，其主要成員是當(dāng)?shù)氐乃綘I企業(yè)主。該協(xié)會通過捐款等方式籌措資金，援助品學(xué)兼優(yōu)且家境貧困的在校學(xué)生，直至這些學(xué)生大學(xué)畢業(yè)。

我們協(xié)會是一個民間公益組織，是2014年8月份成立的，創(chuàng)建至今（2016年）已經(jīng)2年了。其主要目標(biāo)是扶助困境兒童，我們（幫扶）的對象是小學(xué)生和中學(xué)生。我們以定額資助的方式幫助他們，每個月有22個名額，有專門的會計(jì)向他們的銀行賬戶轉(zhuǎn)補(bǔ)助款， 每人每月200—300元，一直支持到其大學(xué)畢業(yè)。（H市NN愛心協(xié)會理事長GSF）

現(xiàn)階段，各種類型的困境兒童都能享受到一定的教育幫扶。然而政策對不同教育階段、不同困境類型的困境兒童實(shí)施的幫扶力度有差異，部分困境兒童未能享受到充足的政策支持。

三、J省城市困境兒童福利權(quán)實(shí)現(xiàn)的阻礙因素

實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，J省四個試點(diǎn)城市的困境兒童福利權(quán)有一定的保障，但仍然存在基本生活保障監(jiān)管不足、醫(yī)療救助政策覆蓋面窄、康復(fù)扶持發(fā)展不均衡、教育幫扶支持失衡等問題。造成這些狀況的原因是多方面的，其主要的阻礙因素是城市困境兒童的福利權(quán)貧困。下文將主要從福利權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度、福利政策落實(shí)以及法律保護(hù)方面進(jìn)行闡述。

（一） 城市困境兒童的福利權(quán)實(shí)現(xiàn)程度較低

判斷是否存在城市困境兒童福利權(quán)貧困的重要指標(biāo)之一是其福利權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度，這是影響困境兒童生活質(zhì)量的關(guān)鍵指標(biāo)。如果福利權(quán)實(shí)現(xiàn)程度較低，城市困境兒童的生活就容易陷入困難。城市困境兒童福利權(quán)實(shí)現(xiàn)程度較低主要表現(xiàn)為生存發(fā)展保障不足、福利政策難以滿足兒童成長需要、兒童對于涉及自身社會保障的事務(wù)參與度低。

首先，受到照料者照顧能力不穩(wěn)定的影響，城市困境兒童的生存發(fā)展未獲得充足的保障。就機(jī)構(gòu)養(yǎng)育困境兒童而言，政府和社會對兒童福利院都給予了極大的關(guān)注和支持，因此在兒童福利院接受日常生活照料的機(jī)構(gòu)養(yǎng)育孤兒大體能夠享受到較為豐富的物質(zhì)生活。但由于兒童福利院工作人員有限，一個工作人員需要負(fù)責(zé)照顧幾個孩子，所以機(jī)構(gòu)養(yǎng)育孤兒可能無法得到全面照顧。另外，機(jī)構(gòu)養(yǎng)育孤兒大部分時間都在院內(nèi)生活，其社會化程度較低，生活和心理上都可能面臨一些問題。散居困境兒童往往由父母或其他親屬監(jiān)護(hù)，但可能會因?yàn)榧彝ピ颍绺舸樟稀⒓彝ヘ毨А⒄樟险咧夭≈貧埖龋瑹o法獲得較好的照顧。

福利院的工作人員把他們都當(dāng)作自己的孩子，給予他們愛。但是不可能做到把全部精力都放在他們身上的……這就會導(dǎo)致孩子會發(fā)生一些心理問題，畢竟沒有父母，和普通孩子比起來，還是不一樣的。（Y市福利機(jī)構(gòu)工作人員W女士）

她從因生病（先天性心臟病）不上學(xué)以后，天天在家，跟我們住一起，所以都是我們照顧。但是她奶奶有腦梗，我也有氣管炎，所以生活很艱難。我們兩個只能給她弄點(diǎn)飯吃，其他（生活、學(xué)業(yè)）的也管不了。（Y市困境兒童LXY爺爺L先生）

其次，政策未充分考慮城市困境兒童的特殊性，難以滿足困境兒童的成長需求。城市困境兒童雖然身處困境，但其福利權(quán)的實(shí)現(xiàn)不應(yīng)僅滿足于維持其基本生存需要，而是要盡可能提供能幫助其未來在社會安身立命的資源。在基本生活保障方面，除了孤兒基本生活津貼和部分試點(diǎn)城市的殘疾兒童津貼外，其他困境兒童的基本生活津貼都以城市最低生活保障為基數(shù)，最高的困境兒童生活津貼以低保標(biāo)準(zhǔn)的120%進(jìn)行發(fā)放。我國城市最低生活保障制度的目標(biāo)僅僅是保障貧困人群的基本生活需要，為了避免福利過高而導(dǎo)致“福利依賴”，低保標(biāo)準(zhǔn)的制定自然不會太高。[25]以這種救助標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的困境兒童生活津貼難以滿足困境兒童的需要，應(yīng)根據(jù)兒童成長的特性和需要設(shè)置合理的困境兒童生活津貼。在教育扶持方面，雖然現(xiàn)行政策在各教育階段都為困境兒童提供了相應(yīng)幫助，但沒有涵蓋兒童需要的非常規(guī)教育，特別是課外輔導(dǎo)和興趣班，其額外費(fèi)用將城市困境兒童排斥在外，困境兒童越來越難以獲得與普通兒童同等的發(fā)展機(jī)會。

沒有（課外輔導(dǎo)）。其實(shí)她還是要去補(bǔ)課的，她們班里小孩都去補(bǔ)，也應(yīng)該讓她去，不然成績肯定不好，但是現(xiàn)在補(bǔ)課都要錢，一門課都要幾千元，我們沒有錢……（興趣班）這個不知道，基本上都是在學(xué)校。現(xiàn)在報(bào)興趣班的費(fèi)用一個學(xué)期要好幾千元。條件好的孩子都參加英語興趣班，拓展知識面，但是我家沒錢，沒辦法和別的孩子比。（K市困境家庭兒童HCY母親）

最后，城市困境兒童在與其切身利益相關(guān)的社會保障事務(wù)中的參與度低。受困境兒童自身特性和成人決策視角等多種因素的影響，困境兒童在與自身福利相關(guān)政策制定中的參與度低。困境兒童的福利政策主要基于成人視角，可能對兒童的需要存在偏差，導(dǎo)致政策無法滿足困境兒童的真正需要。盡管兒童心智尚未健全，但對于自身利益相關(guān)的社會保障事務(wù)卻有不可替代的發(fā)言權(quán)。這既有助于讓多元福利主體提供兒童真正需要的保障和服務(wù)，提升其生活水平，也能調(diào)動困境兒童社會參與的積極性，為兒童增能，實(shí)現(xiàn)兒童的積極福利權(quán)[26]，即讓困境兒童主動爭取自己的福利權(quán)。

（二） 城市困境兒童的福利權(quán)保障方式單一

城市困境兒童福利權(quán)貧困的另一表現(xiàn)是福利政策保障方式單一。機(jī)構(gòu)養(yǎng)育孤兒生活在兒童福利院中，兒童福利院能全面了解相關(guān)政策，能鏈接豐富的社會組織資源。相較于生活在家庭中的困境兒童，機(jī)構(gòu)養(yǎng)育孤兒福利權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度更高。生活在家庭中的困境兒童依賴其家庭照料者或監(jiān)護(hù)人接受來自政府、社區(qū)和社會組織的資源，而家庭照料者一旦不了解或不關(guān)心相關(guān)政策，或?qū)τ谏鐓^(qū)、社會組織的兒童服務(wù)項(xiàng)目不清楚，困境兒童的福利權(quán)就難以實(shí)現(xiàn)。Y市困境兒童LXY患有先天性心臟病，在其小時候醫(yī)生就建議盡早手術(shù)，但其照料者不了解醫(yī)療報(bào)銷、大病救助方面的政策，覺得家庭的經(jīng)濟(jì)能力不足以負(fù)擔(dān)醫(yī)藥費(fèi)而選擇了保守治療，最終導(dǎo)致LXY身體虛弱，經(jīng)常生病，不能參加劇烈活動，上完初中就放棄學(xué)業(yè)在家休養(yǎng)。

她小時候去上海的醫(yī)院看過。那時候醫(yī)生就說要盡快做手術(shù)，因?yàn)槟挲g越大，手術(shù)風(fēng)險(xiǎn)就越大。但是因?yàn)榧依锴闆r不好，沒有錢做手術(shù)。不知道有（大病救助）這個政策，家里沒錢，也沒有辦法做手術(shù)，就只能這樣。（Y市困境兒童LXY爺爺）

另外，多數(shù)困境兒童的照料者不清楚自己所在的城市為“適度普惠型兒童福利制度”的試點(diǎn)城市，對于該制度提供的困境兒童福利權(quán)益不了解。這些因素阻礙了困境兒童享受政策所提供的資金和福利服務(wù)。

這個我不是很懂（K市是適度普惠兒童福利政策的試點(diǎn)城市），不太了解（這方面的政策）。（K市困境家庭兒童GY父親）

這個（適度普惠型兒童福利制度試點(diǎn)的政策）沒聽說過。（Y市困境兒童DDW父親）

你們說這個政策（Z市適度普惠型兒童福利制度試點(diǎn)的政策）我不太清楚。（Z市困境兒童WDD母親）

不知道（這個相關(guān)政策），沒聽說（H市是適度普惠兒童福利政策的試點(diǎn)城市）。（H市困境家庭兒童HCY母親）

（三） 城市困境兒童的福利權(quán)政策保障不充分

困境兒童的福利權(quán)貧困還表現(xiàn)為福利權(quán)缺乏充分的政策保障。人們在較高層次上實(shí)現(xiàn)福利權(quán)或得到保障權(quán)利的多種機(jī)會并不能保證其擺脫權(quán)利貧困，因?yàn)楦＠麢?quán)實(shí)現(xiàn)需要能夠?qū)崿F(xiàn)即有權(quán)利的社會環(huán)境和穩(wěn)定的法律機(jī)制，否則現(xiàn)有的權(quán)利和機(jī)會隨時可能得而復(fù)失。[11]困境兒童的福利權(quán)需要明確且穩(wěn)定的法律保障，使困境兒童能夠穩(wěn)定持續(xù)地接受福利供給。

雖然J省各試點(diǎn)城市都制定了困境兒童保障政策，但政策的執(zhí)行受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，困境兒童津貼發(fā)放有一定的地域差異。而其他福利保障和服務(wù)的政策基本照搬民政部“適度普惠型兒童福利制度試點(diǎn)通知”[27]，依據(jù)本地實(shí)際情況小幅度調(diào)整其中一些細(xì)節(jié)。但是民政部的試點(diǎn)通知只是指導(dǎo)意見，沒有涉及困境兒童福利資金和服務(wù)的具體指標(biāo)。這使得各試點(diǎn)城市的政策制定者一方面不知道如何為困境兒童提供具體、明確的政策保障，另一方面也不清楚特定的服務(wù)項(xiàng)目、創(chuàng)新的籌資方式能否用于困境兒童保障。福利政策執(zhí)行的地域差異難以充分保證困境兒童穩(wěn)定、有效地實(shí)現(xiàn)福利權(quán)。

從民政部的角度來說，試點(diǎn)沒有一個統(tǒng)一的目標(biāo)體系沒問題，但是省民政廳要為政策評估設(shè)置目標(biāo)。K市的財(cái)政收入高，但是J省北部沒有那么多財(cái)政保障。越窮的地方困境兒童就越多，所以基數(shù)也大，財(cái)政也沒錢。如果讓經(jīng)濟(jì)相對薄弱的地區(qū)來實(shí)施，省級財(cái)政需要補(bǔ)貼。不然，省里讓市一級政府出臺文件，我沒有辦法給出實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和時間。所以省民政廳應(yīng)該設(shè)計(jì)一個完整的機(jī)制，這樣各個地方才能夠操作。（Y市民政局LCD）

我們（在兒童福利方面）有一些想法，但是還是比較難以實(shí)施的。民政部、省民政廳在這個試點(diǎn)工作上沒有指導(dǎo)性文件，我們不好做，也不知道能不能做。所以很多想法就要想很久才能夠試著運(yùn)作一下，困境兒童的服務(wù)也就不能及時普及了。（Z市民政局XZB）

各試點(diǎn)城市雖然出臺了關(guān)于“適度普惠型兒童福利制度試點(diǎn)”的通知或意見，但在執(zhí)行上呈現(xiàn)出多部門分散化運(yùn)作、多個政策文件碎片化現(xiàn)象，缺乏清楚的部門分工和福利評估標(biāo)準(zhǔn)。

這個要加強(qiáng)部門之間的協(xié)作，落實(shí)責(zé)任制。下一步概念性的問題我在探索當(dāng)中，我想提出兒童福利化的標(biāo)準(zhǔn)。我希望你們能對我們進(jìn)行指導(dǎo)，因?yàn)槲覀円u估驗(yàn)收。社會組織、社區(qū)等做到什么程度，產(chǎn)生什么樣的結(jié)果，沒有福利提供這方面的標(biāo)準(zhǔn)化，我沒有辦法去評估衡量。如果有標(biāo)準(zhǔn)，我對落實(shí)責(zé)任就有抓手了，多部門協(xié)調(diào)起來也便于操作。（H市民政局JLJ）

各試點(diǎn)城市的困境兒童福利機(jī)構(gòu)不健全、不成熟，構(gòu)成政策實(shí)施的另一不確定因素。困境兒童政策有明顯的“碎片化”特征。[28]雖然2018年后各試點(diǎn)城市根據(jù)民政部兒童福利司的設(shè)置，在市級民政局設(shè)置對應(yīng)的兒童福利處，但是新部門的政策歸口、行政統(tǒng)籌需要時間，部門架構(gòu)和運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)尚不成熟。同時，由于兒童福利政策的行政歸口復(fù)雜，涉及眾多政府部門，所以難以迅速構(gòu)建相對完整的政策體系。這些因素都不利于困境兒童福利權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)。

我們做了梳理，除了民政部門涉及兒童的政策，包括殘疾兒童、重病兒童、孤兒的政策外，衛(wèi)健委、殘聯(lián)等部門也有相關(guān)政策。（K市民政局QY）

這個殘疾補(bǔ)貼就是，不管是兒童還是成人，比例都是一樣的。殘疾兒童的補(bǔ)貼也是按照殘疾人的補(bǔ)貼政策執(zhí)行。（H市民政局PQ）

四、結(jié)論與討論

雖然城市困境兒童的福利權(quán)實(shí)現(xiàn)在一定程度上得到了社會保障制度的支持，但在基本生活保障、醫(yī)療救助、康復(fù)扶持和教育幫扶領(lǐng)域仍存在問題。其主要體現(xiàn)為散居困境兒童基本生活保障不足、醫(yī)療救助政策覆蓋面窄、康復(fù)扶持發(fā)展不均衡、教育幫扶支持失衡。

城市困境兒童福利權(quán)實(shí)現(xiàn)受阻的主要原因是福利權(quán)貧困。城市困境兒童的福利權(quán)實(shí)現(xiàn)程度較低、城市困境兒童的福利權(quán)保障方式單一、城市困境兒童的福利權(quán)缺乏充分的法律保障。福利權(quán)貧困使得困境兒童的福利權(quán)無法充分實(shí)現(xiàn)，削弱了社會保障的政策效果。因此，應(yīng)從福利權(quán)“脫貧”角度建立困境兒童福利權(quán)“脫貧”的社會保障制度。結(jié)合我國的實(shí)際情況，應(yīng)建立以平等價(jià)值為原則，以滿足兒童需要為目標(biāo)，由多元福利供給主體分工配合，以兒童福利權(quán)實(shí)現(xiàn)為評估標(biāo)準(zhǔn)的城市困境兒童組合式普惠型福利制度[29]，切實(shí)保障城市困境兒童福利權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

注釋

① 訪談人數(shù)較多，無法在本文中以表格形式將所有編碼呈現(xiàn)。為保證閱讀方便，本文在保證匿名化的基礎(chǔ)上，將被訪者所在城市以首字母進(jìn)行區(qū)分，被訪者以姓名首字母進(jìn)行區(qū)分。

② 資料來源于J省民政廳材料《全省2020年一季度困境、基層兒童數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表》。

③ Y市對多重困境兒童的基本生活保障津貼以補(bǔ)足的形式發(fā)放。困境兒童和困境家庭兒童的基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每月500元，散居孤兒為每人每月1 000元。對于有低保或有殘疾補(bǔ)貼的困境兒童的補(bǔ)貼少于困境兒童生活津貼的進(jìn)行差額補(bǔ)足。例如，現(xiàn)有殘疾兒童有殘疾補(bǔ)貼300元/月，按照困境兒童只享受單一最高補(bǔ)助的規(guī)定，困境兒童津貼只差額提供200元，加上殘疾兒童已有的300元?dú)埣惭a(bǔ)貼，達(dá)到政策規(guī)定的500元/月。K市、Z市和H市也基本是以最高單一補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)給多重困境兒童發(fā)放補(bǔ)貼，多重困境兒童不能累計(jì)獲得補(bǔ)助。

④ 資料來源于K市民政局《適度普惠型兒童福利制度試點(diǎn)工作情況匯報(bào)》。從2016年7月起，社會散居孤兒保障標(biāo)準(zhǔn)提高為每人每月1 460元、福利機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)為每人每月2 080元。對于重殘兒童按照當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)（2016年810元/月）100%發(fā)放生活津貼；對于患有13類重癥疾病、家庭困難的兒童生活上按低保標(biāo)準(zhǔn)的120%發(fā)放生活補(bǔ)貼；對于父母重殘、重病的家庭、生活收入無來源的，其家庭成員包括兒童都按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的120%發(fā)放生活補(bǔ)貼；對于父母雙方服刑在押的以及父母一方死亡另一方因其他情況無法履行撫養(yǎng)義務(wù)和監(jiān)護(hù)責(zé)任的兒童，納入孤兒保障體系，按孤兒生活保障標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放生活費(fèi)。

⑤ 資料來源于《市政府辦公室關(guān)于印發(fā)Z市適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作方案的通知》（Z政辦[2015]4號）。Z市建立了孤兒養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)按經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平自然增長的機(jī)制，自2016年7月1日起將福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)育孤兒標(biāo)準(zhǔn)從每人每月1 920元提高至2 080元，社會散居孤兒從每人每月1 340元提高至1 460元。對低保、低保邊緣重病對象以外的重病兒童，月均醫(yī)療費(fèi)用自負(fù)部分超過家庭收入的，次月月初按照最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的60%發(fā)放生活費(fèi)；對低保、低保邊緣的重病、重殘對象以外，持有殘疾證的殘疾兒童，月均康復(fù)費(fèi)用自負(fù)部分超過家庭收入的，次月月初按照最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的60%發(fā)放生活費(fèi)。

⑥資料來源于 《Z市兒童福利和保護(hù)工作情況匯報(bào)》（2015年2月5日）。截至2015年，Z市戶籍家庭月人均收入低于我市城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)（670元/月）的困境兒童（困境兒童家庭）都已納入最低生活保障范圍，其中低保家庭中的兒童還可以增發(fā)低保標(biāo)準(zhǔn)20%的保障金。

⑦ 資料來源于《H市適度普惠型兒童福利制度試點(diǎn)情況》（2016年7月）。2015年7月，集中供養(yǎng)的孤兒保障標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了1 667元，散居孤兒的保障標(biāo)準(zhǔn)是1 017元，到2016年7月集中供養(yǎng)孤兒的標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到1 817元，散居孤兒的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了1 100元；把監(jiān)護(hù)缺失兒童視為事實(shí)孤兒，參照散居孤兒基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)助；對低保家庭中的困境兒童，按照低保標(biāo)準(zhǔn)的120%實(shí)施保障。

⑧ 資料來源于《Y市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)推進(jìn)適度普惠型兒童福利制度建設(shè)實(shí)施意見的通知》（Y政辦發(fā)〔2014〕109號）。Y市將孤兒納入城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)范圍，其個人繳費(fèi)部分由財(cái)政承擔(dān)。

⑨ 資料來源于《Y市人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)市民政局等部門關(guān)于Y市貧困家庭兒童重大疾病慈善救助實(shí)施細(xì)則的通知》（Y政辦發(fā)[2012]62號）。落實(shí)2012年的“貧困兒童大病慈善救助”，對患有白血病、先天性心臟病、尿毒癥、惡性腫瘤等重大疾病的孤兒、低保家庭或低保邊緣家庭兒童實(shí)施救助。

⑩ 資料來源于K市《市政府辦公廳印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)困境兒童分類保障工作的實(shí)施意見的通知》（K政辦發(fā)[2015]144號）。K市通過以醫(yī)療救助為主、大病補(bǔ)助和慈善救助為補(bǔ)充的方式為困境兒童構(gòu)建了相對完善的醫(yī)療救助網(wǎng)絡(luò)。

? 資料來源于《Z市適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作方案》（Z政辦〔2015〕4號）。Z市對參加居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和兒童統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)的兒童中，患惡性腫瘤、尿毒癥、白血病、再生障礙性貧血、突發(fā)性血小板減少性紫癜、紅斑狼瘡、器官移植后抗排異藥物治療、血友病、強(qiáng)直性脊柱炎、先天性心臟病、重度殘疾，以及年度自付醫(yī)療費(fèi)用（扣除報(bào)銷和救助）在3萬元以上的，由少兒大病醫(yī)療救助資金給予救助。

? 資料來源于《H市兒童福利工作情況匯報(bào)》（2016年5月）。H市對城鄉(xiāng)低保、低收入家庭、因病支出型貧困家庭中，患艾滋病、白血病、先天性心臟病、尿毒癥、惡性腫瘤、罕見病等重大疾病的兒童，在原有的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、大病醫(yī)療救助、因病支出型家庭醫(yī)療救助的基礎(chǔ)上，每人給予3 000元一次性救助。

? 資料來源于《H市醫(yī)療救助辦法》（H政規(guī)[2017]1號）。H市城鄉(xiāng)醫(yī)療救助規(guī)定，孤兒、低保或低保邊緣家庭兒童在享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策待遇后，個人自付醫(yī)療門診費(fèi)用按照70%的比例予以補(bǔ)助，年度累計(jì)補(bǔ)助最高額度為5 000元；個人自付住院醫(yī)療費(fèi)用按照70%的比例予以補(bǔ)助，不設(shè)封頂線；經(jīng)新農(nóng)合或居民（職工）醫(yī)保補(bǔ)償和醫(yī)療救助“一站式”結(jié)算后，對個人自付醫(yī)藥費(fèi)（政策范圍內(nèi)可報(bào)銷費(fèi)用）仍較高、影響家庭基本生活的，患有白血病、先天性心臟病、尿毒癥、惡性腫瘤的孤兒（棄嬰、事實(shí)無人撫養(yǎng)孤兒）、低保家庭、低收入家庭中的兒童，可以申請貧困家庭兒童重大疾病慈善救助。

? 資料來源于《K市政府辦公室關(guān)于印發(fā)K市殘疾兒童康復(fù)補(bǔ)助辦法的通知》（K政辦發(fā)[2013]63號）。

? 資料來源于《Y市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)推進(jìn)適度普惠型兒童福利制度建設(shè)實(shí)施意見的通知》（Y政辦發(fā)[2014]109號）。Y市規(guī)定，繼續(xù)落實(shí)“殘疾孤兒手術(shù)康復(fù)明天計(jì)劃”“0—6歲貧困殘疾兒童搶救性康復(fù)項(xiàng)目”。對殘疾嬰幼兒，做到及早發(fā)現(xiàn)、及早干預(yù)、及早開展手術(shù)矯治和專業(yè)康復(fù)訓(xùn)練，充分發(fā)揮兒童福利指導(dǎo)中心、殘聯(lián)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的資源優(yōu)勢，為有需要的困境兒童提供康復(fù)服務(wù)。

? 資料來源于《Z市適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作方案》（Z政辦〔2015〕4號）。Z市對于參加居民醫(yī)療保險(xiǎn)的兒童，存在視力、聽力語言、肢體、智力、精神功能障礙，需要康復(fù)訓(xùn)練的，按照《Z市少年兒童機(jī)構(gòu)康復(fù)救助實(shí)施辦法》（Z政辦發(fā)[2013]1號）規(guī)定給予康復(fù)項(xiàng)目救助。

? 資料來源于《H市兒童福利工作情況匯報(bào)》（2016年5月）。H市在殘障兒童康復(fù)方面，在市殘聯(lián)設(shè)置下屬事業(yè)單位——康復(fù)中心，引進(jìn)了先進(jìn)的聾兒語訓(xùn)設(shè)備，共舉辦了3期聾兒康復(fù)語訓(xùn)班。為肢體殘疾兒童定制了下肢矯形器，每年舉辦殘疾兒童家長培訓(xùn)。截至2016年5月共有18名0—6歲貧困家庭兒童在H市康復(fù)中心接受康復(fù)訓(xùn)練，近年來共轉(zhuǎn)介31名殘疾兒童到外地康復(fù)機(jī)構(gòu)實(shí)施康復(fù)治療與訓(xùn)練。

? 資料來源于K市《市政府辦公廳印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)困境兒童分類保障工作的實(shí)施意見的通知》（K政辦發(fā)[2015]144號）。

? 資料來源于《Y市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)推進(jìn)適度普惠型兒童福利制度建設(shè)實(shí)施意見的通知》（Y政辦發(fā)[2014]109號）。Y市規(guī)定，按照健康適齡困境兒童接受普通教育、中重度殘疾適齡兒童集中接受特殊教育、輕度殘疾適齡孤兒落實(shí)隨班就讀原則，全面加強(qiáng)困境兒童的教育工作，把在幼兒園、普通高中、中等職業(yè)學(xué)校、高等職業(yè)學(xué)校和普通本科高校就讀的困境兒童納入國民教育國家資助政策體系，優(yōu)先予以資助，并根據(jù)其家庭困難情況，開展結(jié)對幫扶和就學(xué)助困。

? 資料來源于《Z市適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作方案》（Z政辦〔2015〕4號）。Z市規(guī)定，孤兒和低保、低保邊緣、重病困難家庭學(xué)生在幼兒園、中專、職高在讀的，每人每年補(bǔ)助1 000元，普通高中在讀的每人每年補(bǔ)助3 000元，大專在讀的每人每年補(bǔ)助5 000元，本科在讀的每人每年補(bǔ)助6 000元，家庭收入在低保標(biāo)準(zhǔn)兩倍以下的其他困難家庭學(xué)生按上述標(biāo)準(zhǔn)減半補(bǔ)助。

? 資料來源于《H市適度普惠型兒童福利制度試點(diǎn)情況》（2016年7月）。H市早在2012年就開始實(shí)行對義務(wù)教育階段的困難家庭子女免收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)、代收費(fèi)以及校服費(fèi)，2005年擴(kuò)展到高中階段（含中專）的特困學(xué)生。同時，按照“城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展”的要求，建立健全城鄉(xiāng)兒童教育均衡發(fā)展保障機(jī)制，保障各類型兒童都能享有公平受教育的機(jī)會和權(quán)利。落實(shí)特殊教育政策，完善幫困助學(xué)機(jī)制，保障殘障兒童接受15年免費(fèi)教育，三類殘疾兒童入學(xué)率均在99.5％以上，家庭貧困學(xué)生入學(xué)率達(dá)100%。

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（文字編輯：王香麗 責(zé)任校對：徐朝科）

基金課題：國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目“困境兒童家庭韌性提升的社會工作介入研究”（21CSH094）；教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“城市困境兒童福利提供與社會權(quán)的實(shí)現(xiàn)研究”（20YJC840026）；江蘇省哲學(xué)社會科學(xué)基金課題青年項(xiàng)目“江蘇困境兒童福利政策與遞送服務(wù)制度研究”（20SHC004）。