閑置宅基地形成機理、規模測算與整治前景

摘 要：認識閑置宅基地形成機理、測算閑置宅基地規模是推動閑置宅基地有效治理的關鍵。從宅基地承擔的居住保障功能存廢視角，將閑置宅基地分為絕對閑置、相對閑置、合理閑置和部分閑置四種類型。人口變動、農戶認知和宅基地管理制度共同造就了不同類型的閑置宅基地。目前我國絕對閑置宅基地比例為11.82％、相對閑置比例為7.69％、合理閑置比例為7.01％、部分閑置比例為11.31％。絕對閑置和相對閑置宅基地是重點退出和盤活的對象，整治潛力為268.23萬公頃。閑置宅基地治理面臨空間分布與需求不匹配、已有政策存在局限等問題，需要從健全宅基地管理制度和拓寬閑置宅基地處置途徑兩方面完善閑置宅基地治理政策體系。

關鍵詞：宅基地;盤活利用;宅基地規模;宅基地治理

中圖分類號：F311 文獻標志碼：A 文章編號：1009-9107（2024）03-0095-09? DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2024.03.11

引 言

伴隨城鎮化進程，農村人口不斷流入城市，在農村形成了大量閑置農房（宅基地），盤活利用閑置農房和宅基地成為理論研究和宅基地制度改革的重點。2019年9月，農業農村部印發《關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》，鼓勵閑置宅基地和閑置住宅盤活。盤活閑置住宅和宅基地首先要厘清閑置宅基地的概念、掌握閑置規模（閑置率和面積）和整治潛力，這樣才有利于制定針對性的治理措施。對于閑置宅基地概念，大多通過利用狀態來界定，劉茜提出閑置宅基地包含宅基地本身閑置和附著建筑物閑置［1］，祁全明認為閑置宅基地為超過兩年沒有被充分利用的宅基地［2］，王良健等認為閑置宅基地為無人居住一年以上的宅基地［3］;張榮軍根據閑置時間長短對閑置宅基地進行了分類，閑置兩年以上的為長期閑置，每年居住利用不足六個月的為短期閑置［4］，也有學者將占地面積超過標準的宅基地歸為閑置范疇［5］。在概念界定基礎上，從社會經濟發展、宅基地制度、規劃管理等［2，6］宏觀視角以及土地資源稟賦、村莊區位等微觀視角［7］對閑置宅基地成因進行了分析。閑置宅基地規模沒有官方統計數據，主要采用抽樣調查方式對區域（縣或省）層面宅基地閑置率進行統計，李靜等基于農戶調查數據估算出吉林省宅基地閑置率為18.32％［8］，劉小慧等基于樣本村的調查數據，得出甘肅省靜寧縣宅基地閑置率為10.83％［9］。宅基地閑置率測算法，即閑置宅基地面積=宅基地總面積×閑置率，是當前估算閑置宅基地面積和整治潛力的主要方法之一，王瑋等運用此法測算出濮陽市閑置宅基地整治潛力為5 299.47公頃［10］。

目前，閑置宅基地尚未形成統一的定義，往往基于不同的研究考慮進行差別化界定，內涵界定不同也造成成因及閑置規模測算結果的差異。對于閑置宅基地成因分析既有宏觀視角也有微觀視角，缺少從人口流動、農戶認知和制度設計視角的系統分析。對于閑置規模測算主要集中在區域層面，對于全國閑置規模較少進行測算，常見“全國宅基地閑置率高、整治潛力巨大”的論斷，卻鮮見具體數據。宅基地首要功能是保障農戶住有所居，有些宅基地雖閑置，但仍承擔著保障農戶居住需求的作用，不宜作為退出或盤活利用的對象，即閑置規模不等于盤活整治規模，已有研究對此鮮有區分，一定程度上擴大了閑置宅基地整治潛力。本文基于宅基地使用權主體的差異性，根據宅基地承擔的居住保障功能存廢情況對閑置宅基地進行分類，分析不同類型閑置宅基地形成機理、閑置率、閑置面積及治理形勢，秉承將閑置且不承擔居住保障功能的宅基地納入整治范圍的原則，討論閑置宅基地盤活利用潛力及治理方式。

一、閑置宅基地分類與形成機理

（一）閑置宅基地分類

學者們從不同角度對閑置宅基地進行了界定，普遍認同閑置宅基地是指無法發揮其功用特性的宅基地，包括未投入使用或未充分利用的宅基地，并把宅基地上房屋閑置、廢棄歸為宅基地閑置范疇。從已有研究看，閑置宅基地主要通過閑置狀態和閑置狀態持續時間來認定，具體體現在以下三方面：一是超過一定期限未投入使用的宅基地（凈地）或宅基地上房屋坍塌一段時間后未恢復使用的宅基地;二是宅基地上房屋閑置引發的宅基地閑置，對于房屋閑置時間存在半年、一年、兩年等不同的界定;三是宅基地中未充分利用的部分，習慣將超出宅基地面積標準之外的部分歸為此類。本研究參考上述閑置宅基地定義，根據宅基地承擔的居住保障功能存廢情況，對閑置宅基地進行細分，旨在全面掌握宅基地閑置現狀基礎上，進一步認清整治潛力。

1.絕對閑置（真閑置）。農戶居住需求得到滿足后多余的宅基地，該宅基地對農戶而言失去了使用價值，將來是否利用也沒有明確預期，通常表現為一戶多宅的多宅部分、廢棄宅基地等。

2相對閑置（準閑置）。農戶在城市落戶且有穩定工作和自有住房后，在農村保有的宅基地，該宅基地對農戶而言失去了使用價值，但受祖業難舍、萬一在城市待不下去了可以回鄉等思想影響，農戶主觀上不想放棄保有。如果農戶決心放棄保有，則屬于絕對閑置。

3.合理閑置（偽閑置）。宅基地對農戶而言承擔著居住保障功能，主觀上不能放棄，只是暫時不使用的宅基地。包括農戶進城務工但無法穩定定居、老人短期隨子女進城居住等造成的宅基地閑置。

4.部分閑置（未充分利用）。宅基地在滿足生產生活需求后，仍有較大的面積處于未利用狀態。主要為宅基地面積超出實際需要的部分，包括因歷史原因形成的超面積標準宅基地、家庭共同居住生活成員數量減少引發的面積閑置等。

絕對閑置、相對閑置和合理閑置針對整宗宅基地而言，部分閑置則以一宗宅基地中的一部分而言。合理閑置宅基地承擔著保障農戶居住需求的作用，在農戶真正安居城市之前不能盲目退出，不宜納入退出和盤活范圍。絕對閑置、相對閑置和部分閑置是農戶居住需求得到滿足后的多余部分，從土地資源節約集約利用視角看，屬于重點退出和盤活利用的對象。

（二）閑置宅基地形成機理

人口變動、農戶認知和宅基地管理制度是閑置宅基地形成的主要影響因素，又因閑置宅基地承擔居住保障功能的存廢而形成不同的閑置類型。

1.人口變動維度。（1）人口向城鎮流動。改革開放以來，農村人口流動經歷了嚴禁流動-逐步放開-控制盲目外出-完全放開的過程。隨著人口流動政策放開，農村剩余勞動力為追求非農就業機會由鄉村流向城市，期間也經歷了流動時間從短到長、就業方式從工農兼顧（農閑時進城務工、農忙時回鄉務農）到以工為主、流動成員從個人到家庭的變化。根據農戶在城市工作居住狀態變化，家鄉閑置宅基地也處于不同類型：最開始家庭成員中的男勞動力或年輕勞動力進城引發宅基地部分閑置;隨著舉家進城，但在城市尚無法穩定就業和安居，重返家鄉是大概率選擇，則宅基地屬于合理閑置;在城市工作生活多年且已購買商品房，工作比較穩定，但主觀上不想放棄宅基地，宅基地屬于相對閑置，若主觀上沒有再回家鄉居住的打算，宅基地屬于絕對閑置。近年來，出現了農戶為追求好的生活環境、公共服務而流動的情況，典型表現是農戶為讓子女接受更好的教育、享受更便利的生活條件，從鄉村到縣城購房或租房居住，同樣也因農戶進城后的不同情況，宅基地分屬不同的閑置類型。（2）家庭戶規模下降。宅基地部分閑置源于農戶生產生活條件的改變，在家庭收入以農業生產經營為主時期，宅基地承擔著農資儲存、農業機械停放、糧食晾曬存儲等功能，很多地方農戶有利用庭院養殖家畜家禽的習慣，這一時期法律法規對宅基地面積標準也沒有限制，宅基地面積一般較大。隨著農戶家庭收入轉向以非農就業為主，不再從事農業生產、家畜家禽養殖等活動，原來宅基地中用于輔助農業生產和養殖的部分處于了閑置狀態，形成部分閑置。隨著社會發展家庭戶規模不斷減少，鄉村平均家庭戶規模從2010年的3.34人下降到2020年的2.7人數據來源：人口普查資料。，期間宅基地面積標準并沒有隨著家庭戶規模減少而及時調整易引發部分閑置。

2.農戶認知維度。（1）建房時存在多占、攀比心理。農戶利用（保有）宅基地的心態和預期對宅基地閑置有較大影響，多占、攀比等心理也是造成宅基地閑置的重要因素。一是多占心理。大多數地區實行宅基地無償分配制度，無償分配使農戶形成“不占白不占”的心理，村民為了多占地，一旦符合申請條件便申請宅基地，有的并不需要或申請后沒有能力建設，造成宅基地絕對閑置。很多農戶在建房時一味貪大、求多，加之部分地區宅基地面積控制標準不合理，實際并不需要這么大的空間，造成宅基地部分閑置。二是攀比心理。農戶在住房能滿足居住需求的情況下，另外選址建設新房，以彰顯自身的實力，造成原宅基地絕對閑置。部分在城市落戶安家的農戶，選擇翻建家鄉的住房，由于常年在城市居住，新建成的房屋往往處于相對閑置狀態。（2）退出時存在難舍、怕吃虧心理。農村老宅承載著家族的歷史，也是后輩與先輩、游子與家鄉情感連接的紐帶。繼承的祖宅即便閑置，后人也會因傳統、風水等原因，不愿意轉讓或者退還給集體。部分舉家搬遷到城市居住生活的農戶，出于對鄉村生活的眷戀，也不愿意將閑置宅基地轉讓或交由集體處置。農村集體經濟組織成員享有土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等財產性權利，從農村集體產權制度改革情況看，近1.3億人已轉為城鎮戶籍的居民仍是農村集體經濟組織的成員［11］，擁有宅基地在很多地方是集體經濟組織成員身份的象征，部分轉為城鎮戶籍的集體經濟組織成員擔心退出宅基地引發其他權益受損，即使宅基地閑置（相對或絕對閑置）也不愿退出。

3.制度設計維度。（1）宅基地制度重保障、輕退出。現行宅基地制度以保障農戶居住權益為主，強調符合分戶條件的農戶可以依法取得和無償保有宅基地，實現“一戶一宅”的農戶因繼承房屋可以一并獲得宅基地使用權，形成“一戶多宅”，對于宅基地退出缺少相應政策。1995年，原國家土地管理局出臺的《確定土地所有權和使用權的若干規定》（國〔1995〕國土籍字第26號）明確要求“空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地由集體收回”。此規定主要針對宅基地凈地閑置情況，對于空閑和未恢復使用沒有明確界定，比如種植蔬菜的宅基地是否屬于空閑、應該有償收回還是無償收回等存在不同理解，在實踐中難以執行。2020年新修正后實施的《土地管理法》規定“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地”，村集體作為退出宅基地的接收主體，實踐中面臨無相應財力支持有償收回的局面。轉讓是閑置宅基地退出的途徑之一，現行制度框架下宅基地只能在本集體內部轉讓（對于宅基地能否在不同集體成員之間轉讓存在不同理解，實踐中也存在障礙），且符合宅基地申請條件的農戶才能成為受讓人。在宅基地無償取得的情況下，符合宅基地申請條件的農戶可以無償申請取得宅基地，缺少利用他人閑置宅基地的激勵。宅基地退出、回收渠道不暢是形成絕對閑置的首要原因。（2）相關制度不完善。一是《土地管理法》對宅基地管理做出“一戶一宅”的規定，但何為“戶”缺少明確界定，地方往往依據鄉規民約來認定，這樣2～3人可以成為一戶、1人也可以成為一戶，彈性空間較大，為農戶套取宅基地、多占宅基地（形成絕對閑置宅基地）創造了條件［12］。二是很多地方宅基地面積以戶為標準確定，并未考慮戶內人口數量，對于人口較少的農戶而言，面積偏大，易形成部分閑置。三是宅基地是農戶建設住房及附屬設施的集體建設用地，對于附屬設施用地，地方存在不同理解，以院落為例，有的地方將其算作宅基地，有的則不算宅基地，部分地區為規避宅基地面積限制，將實際上用作宅基地的土地不計入宅基地面積，形成“小房大院”現象，造成宅基地部分閑置。四是現行制度禁止非農民集體成員申請取得宅基地，進城落戶的原集體成員退出宅基地后就無法再取得宅基地，出于此顧慮，很多進城落戶農戶傾向選擇讓宅基地閑置，以待將來不時之需，這也是形成相對閑置的主要原因。

閑置宅基地成因涵蓋宅基地管理全流程，分配取得階段制度不完善、退出回收階段渠道不暢通成為閑置宅基地形成的制度基底，在此背景下，加上大規模人口流動和農戶認知影響，共同造成了宅基地閑置。由于農戶建房執法體制不健全，未批先建、少批多建、圈占公共空間等違法違規行為難以及時制止和糾正，也是造成宅基地閑置的原因之一。本文主要討論合法閑置的情況，違法原因引發的宅基地閑置暫不討論。

二、閑置宅基地規模及分布特點

（一）閑置宅基地規模測算

1.宅基地閑置規模測算述評。閑置宅基地規模沒有官方統計數據，已有研究主要采用抽樣調查結合遙感影像、數學模型等方法測算閑置宅基地規模。我國有200多萬個村莊，區域之間差別較大，問卷調查方法顯然不適用全國宅基地閑置規模測算。近年來，學者們依托相關數據，嘗試對全國宅基地閑置規模進行估算。陳錫文根據家庭年用電量（低于20千瓦時），推算出鄉村居民住房空置率為14.9％［13］。任育鋒等以常年在外居住的農村戶籍人口為基礎，估算出全國約有201.97萬公頃閑置宅基地，宅基地閑置率為18.98％［14］。兩種方法測算閑置率時有所區別，一種以閑置宅基地宗數占宅基地總宗數之比計算，另一種以閑置宅基地面積占宅基地總面積之比計算，前者未包括部分閑置的情況。上述測算方法，均未區分閑置類型，也難以將合理閑置樣本剔除，從盤活利用或退出角度看，擴大了閑置（整治）規模。上述測算方法存在以下不足：一是用電量統計無法反映廢棄和未建設宅基地規模，很多地方習慣把常年閑置房屋里的電表拆除，使得一部分絕對閑置數量未能體現;二是將房屋較少使用和空置半年以上認定為閑置，與目前普遍認同的房屋閑置一年或兩年以上作為閑置標準相比，擴大了閑置規模。

2.不同類型閑置宅基地規模預測。基于第三次全國農業普查數據、第三次全國國土調查數據（以下簡稱“三調”數據）和農民工監測數據，嘗試對全國不同類型的宅基地閑置規模進行估算。

絕對閑置宅基地規模。絕對閑置主要是一戶多宅的多宅部分和廢棄宅基地。第三次全國農業普查數據顯示，2016年末，99.5％的農戶擁有自己的住房。其中，擁有1處住房的20 030萬戶，擁有2處住房的2 677萬戶，擁有3處及以上住房的196萬戶，擁有商品房的1 997萬戶。據此，一戶多宅的多宅部分約3 069萬宗，占宅基地總宗數的11.82％。當然，一戶多宅未必就閑置，如城中村、城郊村外來人口租房比較普遍，即使一戶多宅也不會閑置。畢竟有租賃需求的農村有限，絕大部分地區，一戶多宅的多宅部分往往會閑置，形成絕對閑置。“三調”數據顯示，2019年全國村莊用地2 193.56萬公頃、建制鎮用地512.93萬公頃、城市用地522.19萬公頃。從多地調研情況來看，村莊用地中宅基地占比接近6成（取值58％），建制鎮用地中宅基地占比約2成，因此全國宅基地面積約1 374.85萬公頃城市內部也有一定數量的宅基地，其規模較小且很少閑置，故未考慮，下文討論均指建制鎮和村莊內部宅基地。。按照閑置比例11.82％計算，建制鎮和村莊內部宅基地閑置規模約162.51萬公頃。

相對閑置宅基地規模未剔除城鎮擁有住房且決定放棄宅基地的農戶。。城鎮擁有商品房的農戶在農村保留的宅基地基本處于相對閑置狀態，依據第三次全國農業普查數據，擁有商品房的農戶致使形成閑置宅基地2 254萬宗。在城鎮擁有商品房的農戶，其中也不乏一戶多宅的情況，相對閑置主要針對一宗宅基地而言，多出的部分屬于絕對閑置范疇。據此，擁有商品房的農戶引發的相對閑置宅基地數量為1 997萬戶，比例為7.69％，閑置規模約105.73萬公頃。

合理閑置宅基地規模。2021年末在城鎮居住的進城農民工13 309萬人，外出農民工中女性占30.2％、未婚的占16.8％數據來源：國家統計局發布的2021年農民工監測調查報告。，以此推算進城已婚女性農民工為3 344萬人，已婚女農民工往往以家庭或半家庭（僅與配偶）形式進城。據有關部門調查顯示，近六成子女隨父母進城［15］，據此可知因農民工舉家進城形成的閑置宅基地為2 006萬宗，扣除0.5％沒有自己住房和8.7％擁有商品房的農戶，合理閑置宅基地數量為1 822萬宗，比例為7.01％，閑置規模約96.44萬公頃。

部分閑置宅基地規模。宅基地超標準情況普遍存在，從農村土地制度改革最初的15個宅基地制度改革試點地區來看，較多地區占比在60％以上。如寧夏平羅戶均占有宅基地533平方米，76％的宅基地超出270 平方米的法定面積。一戶多宅是顯性閑置，超面積標準為隱性閑置，在很多統計數據中難以反映出來。劉丹等基于已有研究成果，計算出農村宅基地戶均超標準面積為77.64平方米［16］。仍采用第三次全國農業普查數據，擁有1處住房的20 030萬戶，形成超標準面積約155.51萬公頃，占宅基地總量的11.31％。

以整宗宅基地計算閑置率，全國閑置宅基地（包括絕對閑置上述數據中，絕對閑置中沒有考慮廢棄宅基地、未建成住房的情況，因此實際規模多于預測數。、相對閑置和合理閑置三種類型）比例為26.52％，閑置規模364.68萬公頃。若以閑置面積（包括部分閑置）計算，則閑置規模為520.19萬公頃，占宅基地總量的37.84％。測算結果高于學者現有估計，其主要原因：一是將建制鎮和村莊內部絕對閑置和相對閑置的宅基地都默認為實際閑置，實踐中這部分宅基地因出租、用于經營、農戶“城鄉兩頭居住”等并不會全部閑置，這類宅基地占比不大，而且從保障農戶居住權益和資源節約集約利用視角看，“一戶一宅”（含城鎮住宅）和“限定面積”之外的宅基地已不承擔居住保障功能，屬于鼓勵退出的對象，納入整治潛力并無不妥。二是已有測算結果雖未區分閑置類型，但往往以盤活利用為目的，故在調查時將部分相對閑置（如閑置不夠一年或兩年）和大部分合理閑置宅基地（如農戶過年回去居住）排除在了閑置范圍之外。按照國際通行慣例，商品房空置率在5％～10％之間為合理區間。考慮到農戶進城落戶后，通過退出、轉讓等方式處置宅基地需要合理的過渡期，有一定比例的閑置宅基地實屬正常冗余，因宅基地非市場化配置，其空置率理應比商品房低，正常冗余在3％～5％比較合理。這些正常冗余融合在不同的閑置類型中，不再單獨討論。

（二）閑置宅基地分布特點

1.閑置宅基地區域分布不平衡。2018年，自然資源部曾對宅基地利用情況進行過調研，從調研數據比較齊全的16個省份來看，宅基地閑置（含閑置農房）情況各地差異較大，閑置率最高的為13.17％，最低的為0.94％。李海丹對江蘇省7個地級市126 個村的調查顯示，蘇南兩市宅基地閑置率為4.7％，蘇中兩市為8.38％，蘇北三市為14.5％［17］。這些數據并沒有區分宅基地閑置類型，如果區分閑置類型的話，絕對閑置和相對閑置比例從高到低依次為東部地區、中部地區、西部地區、東北地區（見表1）。由于中西部地區人口流出較多，合理閑置比例中部和西部地區明顯高于東部地區［14］。當然這是大區域的平均數，如果將范圍縮小至縣、鄉、村，區域之間的閑置率差別會更大。賈寧鳳等對山西省長子縣行政村的調查顯示，閑置率最高為100％（多位于山區），最低為0（城中村）［7］。閑置宅基地分布呈現明顯的區域差異，村莊距離城鎮越遠，閑置率越高，反映到村莊類型上，就是城中村、城郊村、遠郊中心村、偏遠村閑置率依次提高;反映到地形上，就是平原、丘陵、山區閑置率依次提高。總體看，省域之間、縣域之間和縣域內部閑置率差異較大，部分人口流失嚴重的地區形成大規模的閑置宅基地。

2.不同閑置類型分布相對集中。一戶多宅、超面積標準在全國普遍存在，主要因宅基地制度、管理等因素產生。由于各地宅基地管理的寬嚴程度不一，在管理比較寬松的地區，一戶多宅與超面積標準往往并存，即絕對閑置與部分閑置并存。目前，人口流動成為引發宅基地閑置的主要因素（由上文可知占比為14.7％），農戶進城務工也從男性勞動力單獨外出，逐漸演變成夫妻二人同時外出以及攜子女外出，由此引發宅基地由部分閑置、合理閑置、相對閑置到絕對閑置的演變。人口流動有明顯的地域性，在閑置規模較大的區域，往往合理閑置、相對閑置和絕對閑置同時存在。隨著時間推移，區域人口流動呈現階段性變化，即“候鳥式”進城務工-進城落戶心系農村宅基地-主動放棄宅基地，隨著人口流動的階段變化，不同的閑置類型也會接續占主導，總體來看，不同類型閑置宅基地分布相對比較集中。

三、閑置宅基地整治潛力及面臨的形勢

（一）閑置宅基地整治潛力

“一戶一宅”和“限定面積”既是實現宅基地公平分配的基礎，也是落實宅基地居住保障功能的具體體現，這一范圍之外的閑置宅基地才屬于整治（盤活利用）對象。理論上，絕對閑置、相對閑置和部分閑置宅基地規模總和就是閑置宅基地整治潛力。絕對閑置和相對閑置以整宗宅基地計，可通過農戶自發轉讓、政府引導退出、綜合利用等方式再利用，整治方式相對較多，其整治潛力為268.23萬公頃。實踐中，絕對閑置和相對閑置宅基地使用權主體并非都愿意放棄宅基地，加之閑置宅基地分布不平衡，也造成整治潛力呈現出區域差異性，按區域劃分，整治潛力從高到低依次為東部地區、中部地區、西部地區、東北地區。縣域是土地管理的基本單元，土地整理、耕地占補平衡、城鄉建設用地增減掛鉤等涉及閑置宅基地整治的政策均由縣一級組織實施，從實操層面看，閑置宅基地整治潛力區域差異具體體現在縣域之間和縣域內部。部分地區閑置宅基地分布比較集中，農戶愿意放棄的閑置宅基地易于盤活和退出，但對于大多數地方來說，農房普遍“插花式”閑置，增加了再利用的難度，即使農戶主觀上想放棄宅基地，也缺少盤活利用機會。

若考慮部分閑置的情況，閑置宅基地整治潛力為423.74萬公頃。部分閑置由于和在用宅基地連接，退出的面積不夠一宗宅基地，無法用于宅基地分配，更多只能用于綠化等用地，利用渠道比較窄。如果想充分釋放潛力，需要農戶愿意退出，更需要政府主導開展大規模村莊整治，整治途徑相對單一且實施難度較大。2019年9月，中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部印發《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》，明確提出“嚴格控制整村撤并”，通過村莊整治釋放部分閑置宅基地潛力愈發困難，因此，閑置宅基地實際整治潛力遠低于理論潛力。

（二）閑置宅基地整治形勢

我國社會經濟正處于快速發展階段，對于閑置宅基地形成和整治有重要影響的人口流動、農戶處置意愿等因素也在發生變化，閑置宅基地治理措施不斷完善，認識這些外部條件變化，有助于完善閑置宅基地治理政策。

1.人口流動：保持較大規模、區域分化更趨明顯。（1）人口不穩定地流動需要在鄉村保有一定規模的閑置宅基地。第七次全國人口普查數據顯示，我國流動人口為3.76億人，主要是由鄉村到城市的流動人口。2020年，9億城鎮常住人口中有2.6億沒有城鎮戶籍，這些沒有城鎮戶籍的人口往往是在城鎮非穩定就業人口，面臨城市高房價等剛性因素制約，相當一部分人要經歷年輕時進城、年老時返鄉;經濟景氣時進城、經濟形勢不好時返鄉的情景。國家統計局數據顯示，2019年40周歲以下農民工回流比例22％，40～45周歲比例為67％。2008年國際金融危機爆發時，有2 000多萬農民工返鄉。2020年受新冠肺炎疫情沖擊和國際經濟下行影響，有近3 000萬農民工留鄉返鄉。這些農民工在農村有宅基地、有承包地才能在城鄉間可進可退，這是我國城鎮化道路的特色，也是我國應對風險挑戰的特殊優勢。農戶進城是一個復雜、往復的過程，要保持我國城鎮化進程中社會穩定，不出現流民與城市貧民窟，農民在城里沒有徹底扎根之前，為他們在鄉村保留宅基地（即一定量合理閑置宅基地）十分必要，這也注定合理閑置宅基地將會長期較大規模存在。（2）人口流動區域分化加劇閑置宅基地非平衡分布。我國仍處于城鎮化快速推進階段，還有相當一部分農村人口要進入城市，隨著時間推移，進城落戶的農戶數量逐漸增加，閑置宅基地也由合理閑置向相對閑置和絕對閑置逐次轉化，需要退出和盤活利用的宅基地規模不斷擴大。農村人口外流呈現明顯的區域性，經濟發展落后、缺少非農就業機會的地區，人口將持續流出，帶動這些地區閑置宅基地數量增加，閑置宅基地空間分布更加集中。近年來，隨著鄉村基礎設施建設和鄉村創業環境不斷改善，返鄉創業人員不斷增加，據農業農村部數據顯示，2020年全國各類返鄉入鄉創業創新人員達1? 010萬人。隨著鄉村振興戰略實施，會有一部分人口回流鄉村，但只有少數村莊具備這樣的條件，人口凈流出帶來宅基地閑置仍是大趨勢。

2.思想觀念：代際選擇存異、處置意愿逐漸增強。（1）“農一代”跟鄉村有較強的黏性，不愿退出宅基地。農一代（20世紀50、60、70年代出生的人）跟鄉村關系比較緊密，這一代人基本以個人進城為主，從小生活在農村，從事過農業生產，成年后離土、離鄉進城務工，社會關系主要在農村。隨著年齡增長，就業競爭力下降，他們年老后往往回到農村繼續從事農業生產活動。“農一代”基于對鄉土生活的眷戀，即使可以全家在城市體面安居，也往往愿意回到農村居住生活。他們更像是城市的“過客”，鄉村才是最終歸宿。因此，“農一代”對宅基地懷有特殊感情，即使閑置也不愿退出，是導致宅基地相對閑置的主力人群。（2）“農二代”跟鄉村關系比較疏離，愿意退出宅基地。“農二代”（20世紀80年代后出生的人）跟“農一代”相比，基本脫離了農業生產，在城市工作生活時間更長，有的舉家到城市務工，離鄉土生活更遠，更想融入城市，將來返回農村的可能性不大。相較于“農一代”進城打工、回鄉建房，“農二代”更愿意進城定居。隨著大城市定居壓力增加，很多“農二代”選擇回縣城買房，也不回農村。“農二代”對于宅基地的感情不如“農一代”，將閑置宅基地更多視為一份財產，一旦定居城市，更傾向退出閑置的宅基地。隨著更多農戶進入城鎮定居以及“農二代”成為閑置宅基地處置的決策者，相對閑置宅基地愿意退出的比重會不斷增加。

3.治理措施：制度需逐步健全，主要障礙有待化解。從發展趨勢看，需要退出的閑置宅基地規模仍會不斷增加，閑置宅基地大規模存在，說明僅靠內部轉讓、集體收回等傳統方式無法實現閑置宅基地有效治理。閑置宅基地是多種因素共同作用的結果，在治理時不但要治理閑置結果，也要完善管理制度，防止閑置發生。近年來，地方圍繞閑置宅基地治理進行了積極探索，總體看仍存在一些問題。（1）宅基地管理制度有待完善。閑置宅基地治理涉及取得、利用、保有、退出多個環節，解決閑置問題需要相關制度整體發力。2015年國家部署開展的農村土地制度改革試點及2020年部署開展的深化宅基地制度改革試點，都將閑置宅基地整治作為重要改革內容。試點地區也進行了積極探索：一是對于“戶”、宅的標準進行了界定，為從源頭防控宅基地閑置創造了條件;二是建立有償使用制度，在宅基地取得環節收取有償使用費，緩解農戶多占心理;對一戶多宅的多宅部分、超標準占用部分收取有償使用費，促使閑置宅基地退出。由于宅基地涉及面廣，地區之間差別較大，尚未形成可復制、利修法的經驗，對于閑置宅基地收取有償使用費的合理性等問題還存在爭議［18］。（2）閑置宅基地盤活政策有待健全。近年來，國家先后出臺了閑置宅基地和閑置農房盤活政策，大體可以分為兩方面：一是鼓勵宅基地復合利用，依托閑置宅基地發展鄉村民宿、農產品初加工、電子商務等農村產業。復合利用需要有良好的非農產業發展條件，目前利用農房能發展的關聯產業較少，且只有少數村莊具備條件，適宜范圍相對較窄。二是通過城鄉建設用地增減掛鉤將閑置宅基地復墾驗收后形成建設用地指標，在縣域范圍內將用地指標調整到易地利用。從實踐來看，閑置宅基地規模、用地需求與經濟發展水平存在相關性，經濟發達地區盤活閑置宅基地有動力、沒潛力;經濟欠發達地區，擁有宅基地盤活利用潛力，卻沒有實際需求，兩者無法有效對接。在獲得建設用地指標的激勵下，忽視農戶權益強制農戶退出閑置宅基地的情況時有發生，閑置宅基地治理重視工程手段和復耕導向，自然恢復和恢復成生態用地未引起關注。

四、主要結論與政策啟示

（一）主要結論

根據閑置宅基地承擔居住保障功能的存廢，對閑置宅基地進行了分類，通過對不同類型閑置宅基地形成機理、閑置率、整治潛力以及整治形勢分析，主要結論如下：

1.閑置宅基地形成與治理涉及宅基地取得、保有、退出全過程，由人口流動、農戶認知和制度設計等因素共同作用所致。根據宅基地承擔的居住保障功能存廢，閑置宅基地可分為絕對閑置、相對閑置、合理閑置和部分閑置四種類型，合理閑置因承擔居住保障功能，不宜納入整治范圍。

2.全國宅基地閑置率較高，其中絕對閑置比例為11.82％、相對閑置比例為7.69％，兩者是需重點盤活利用的對象，盤活潛力約268.23萬公頃，加上部分閑置的情況，盤活潛力達423.74萬公頃。合理閑置比例為7.01％，約96.44萬公頃，伴隨城鎮化進程合理閑置將是長期和必要的存在。

3.閑置宅基地分布和整治潛力存在區域差異性，鄉村人口持續流失和閑置宅基地處置決策權代際更替，引發絕對閑置宅基地規模增加，閑置宅基地分布更加集中，農戶處置閑置宅基地意愿增強。面對閑置宅基地空間分布與需求不匹配、已有政策存在局限等問題，需從“防”和“治”兩方面完善治理政策。

（二）政策啟示

閑置宅基地治理需重點圍繞“防”（完善管理制度）和“治”（拓寬處置途徑）完善制度設計，同時也要認識到閑置宅基地存在的合理性，避免侵害農戶合法權益。

1.源頭把控：完善宅基地取得制度，避免形成絕對閑置和部分閑置宅基地。明確戶、宅及分戶標準，建立能反映家庭人口規模、適應農戶生產生活需要、順應農戶居住習慣的宅基地面積標準。鼓勵探索農村集體經濟組織主導下的宅基地有償取得制度，增加新占用宅基地的經濟成本，降低農戶在取得環節多占宅基地的沖動。探索對增量宅基地實行集約有獎，通過經濟獎勵，鼓勵農戶按需用地。完善資格權保留機制，對于進城落戶的原集體經濟組織成員，退出閑置宅基地后可以保留資格權，將來可以再取得宅基地，促進相對閑置宅基地的退出。

2.過程循規：維護閑置宅基地權益，適應人口流動及農戶代際差異。一是正確認識合理閑置宅基地對于保障進城農戶居住權益和維護社會安定的意義。充分發揮“保護型城鄉二元結構”的制度優勢［19］，保障進城農戶在農村合理閑置的宅基地，讓農民在城鄉間可進可退。二是尊重相對閑置宅基地使用權人的自主選擇，禁止以退出宅基地作為農村村民進城落戶的條件，讓閑置宅基地退出成為農戶自主選擇。三是完善促進農業轉移人口落戶城市的政策體系，增加居住用地供應，降低進城落戶成本，推動農業轉移人口舉家進城落戶，促進合理閑置宅基地轉為相對、絕對閑置宅基地，進而納入整治范圍。

3.出口拓寬：基于閑置宅基地空間分布差異，分類完善閑置宅基地處置機制。一是對于廢棄宅基地嚴格執行集體無償收回政策，對于房屋坍塌、拆除兩年以上未建房使用的（絕對閑置）宅基地由集體無償收回。二是對于相對、絕對閑置宅基地規模較大的東、中部地區，有序擴大閑置宅基地轉讓范圍，允許相對、絕對閑置宅基地在縣域范圍內的農村村民之間轉讓，鼓勵調整為集體經營性建設用地入市。三是對于人口流失形成大規模閑置宅基地的地區，擴大城鄉建設用地增減掛鉤節余指標交易使用范圍，促進各類閑置宅基地退出復墾。對于閑置宅基地退出無法納入現行退出政策的，由地方政府出資對集體主導的宅基地有償退出給予資金補助，鼓勵退出的閑置宅基地恢復為生態用地。

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Formation Mechanism，Scale Calculation and Governance Prospect of Idle Homestead

——Discussion Based on the Type of Idle Homestead

YUE Yongbing

（Chinese Academy of Natural Resource Economics，Beijing 101149，China）

Abstract：Understanding the formation mechanism of idle homestead and scientifically measuring its scale are the key to promote the effective governance of idle homestead.Based on the perspective of whether the homestead has the residential security function，the idle homestead is divided into four types：absolute idle， relative idle， reasonable idle and partial idle.The population change，farmers cognition and homestead management system have jointly created different types of idle homestead.After calculation，the absolute idle homestead ratio is 11.82％，the relative idle ratio is 7.69％，the reasonable idle ratio is 7.01％，and the partial idle ratio is 11.31％.The absolute and relative idle homesteads are the key objects of withdrawal and the revitalization remediation potential is 2，682，300 hectares.The governance of idle homestead will also face problems such as the mismatch between spatial distribution and demand， and the limitations of existing policies.Finally，the article puts forward suggestions from two aspects to improving the governance policy system of idle homestead：Improving the homestead management system and broadening the way of idle homestead disposal.

Keywords：homestead;revitalization and utilization;sale of homestead;homestead governance

（責任編輯：董應才）

基金項目：自然資源部部門預算項目（121102000000180078）

作者簡介：岳永兵，男，中國自然資源經濟研究院研究員，博士，主要研究方向為土地經濟與土地政策。