國家審計影響國有企業治理的機制和路徑探析

【摘要】監督國有企業及國有資本運營是國家審計的法定職責， 高權威性、 強獨立性和精專業性是國家審計影響國有企業治理的獨特優勢。本文基于國家審計的本質特征， 在分析國家審計揭示功能、 預防功能、 抵御功能及其影響國有企業治理機理的基礎上， 從權力治理、 信息治理和政策促進三個方面探討國家審計影響國有企業治理的路徑。分析指出： 權力治理路徑包括直接制約和監督企業運營中的權力運行、 提升企業董事會效能和監事會效能； 信息治理路徑包括提高企業信息披露質量、 提升企業股東決策參與度和社會公眾監督效力； 政策促進路徑包括促進國家政策的貫徹執行和提高國家政策的運行效率。基于此從加大審計整改力度、 改進審計結果公告制度、 強化審計問責三個層面， 進一步提出更好發揮國家審計促進國有企業治理的保障措施。

【關鍵詞】國家審計；國有企業；高質量發展；國有企業治理；審計治理

【中圖分類號】F239.44" " " 【文獻標識碼】A" " " 【文章編號】1004-0994（2024）12-0079-6

一、 引言

黨的二十大報告提出“加快構建新發展格局， 著力推動高質量發展”“推動國有資本和國有企業做強做優做大， 提升企業核心競爭力”。為了有效推動國有企業高質量發展， 需要更多、 更完善、 更有效的約束和激勵機制。監督國有企業及國有資本運營是國家審計的法定職責。近年來， 中央政府加強了國家審計的外部支持性保障和法規建設， 公布了一系列創新舉措， 如《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014年）、 《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件（2015年）、 《深化黨和國家機構改革方案》（2018年）和《“十四五”國家審計工作發展規劃》（2021年）等， 以促進國家審計治理作用的有效發揮。

國有企業是中國特色社會主義的“頂梁柱”， 國家審計對國有企業的高質量發展具有重要的治理作用。2015年8月中共中央、 國務院印發的《關于深化國有企業改革的指導意見》指出， 健全國有資本審計監督體系和制度， 實行企業國有資產審計監督全覆蓋， 建立對企業國有資本的經常性審計制度。2017年3月中共中央辦公廳、 國務院辦公廳印發的《關于深化國有企業和國有資本審計監督的若干意見》強調， 國家審計在國有企業審計中實行審計全覆蓋， 審計查出問題要整改到位、 問責到位， 充分發揮國家審計在黨和國家監督體系中的作用。隨著國家審計管理體制的逐步完善、 領導層級和地位的不斷提升， 國家審計在經濟社會發展中的重要作用愈發凸顯。本文從分析國家審計的特征出發， 研究國家審計影響國有企業治理的機制和路徑， 以期為更好地發揮國家審計治理作用、 促進國有企業高質量發展提供理論和實務參考。

二、 文獻綜述

目前， 學術界關于國家審計與國有企業治理的研究主要集中在國企內部治理、 國企投資、 國企資本結構調整和國企績效等方面。在國企內部治理方面， 國家審計能夠改善企業的控制環境（褚劍和方軍雄，2018；曹丹婷等，2022）， 審計結果公告中對“貫徹落實國家政策措施”方面的內控缺陷揭示力度越大， 內控質量提升越明顯（唐大鵬和從阓勻，2020）。國家審計對企業高管超額在職消費行為具有顯著的抑制作用， 且在高公司治理水平和強審計監督下， 抑制作用更顯著（褚劍和方軍雄，2016）。國家審計還可以降低企業財務風險（陳穎琛和鄭石橋，2022）， 抑制企業盈余管理（陳宋生等，2013）。在國企投資方面， 審計結果公告的發布會增強外部媒體和社會公眾對企業的監督， 增加管理層為促進企業長期發展而進行的研發投入（胡志穎和余麗，2019）， 抑制企業過度投資（王兵等，2017）， 減少企業金融衍生品投機交易和場外交易（劉芳和王美英，2021）。

在國企資本結構調整方面， 劉鳳環（2021）指出， 在對企業進行財務收支審計時， 過高和過低的負債水平都會引起審計機關的關注， 畏于處罰， 企業有動力針對審計機關提出的建議進行資本結構調整。郭檬楠和郭金花（2020）研究發現， 國家審計可以揭示企業因多計資產和負債而導致實際負債率偏低的情況， 通過督促其整改， 提高目標資產負債率， 減少過度負債。在國企績效方面， 李江濤等（2015）認為， 國家審計可通過提升當期和以后期間的腐敗治理效率正向影響企業績效。蔡利和馬可哪吶（2014）研究指出， 由于企業需要一段時間去整改國家審計揭露的問題， 國家審計對企業利潤總額的顯著影響存在一定的滯后期。吳秋生和郭檬楠（2018a）研究指出， 國家審計可通過拓展審計的廣度和深度、 加大審計的力度， 實現督促企業保值增值的功能。

綜上， 目前學術界關于國家審計與國有企業治理方面的研究主要集中在實證研究領域， 在實證研究中也有涉及國家審計對國企內部治理、 國企投資、 國企資本結構調整和國企績效等方面產生影響的機制分析， 但鮮有文獻從規范的視角系統梳理國家審計影響國有企業治理的機制和路徑。本文從分析國家審計的特征出發， 從國家審計在國有企業治理中的功能和定位方面研究國家審計影響國有企業治理的機制， 從權力治理、 信息治理和政策促進三個方面研究國家審計影響國有企業治理的路徑， 以期為國有企業的高質量發展提供理論和實務參考。

三、 國家審計的特征與國有企業治理

國家審計的特征不僅內生于國家審計的本質， 也外生于國家審計的環境， 在體現國家審計所具有的自然屬性的同時， 也反映國家審計所具有的顯著社會屬性（尹平和戚振東，2010）。國家審計的高權威性、 強獨立性和精專業性特征既相互聯系， 也相互支撐， 是國家審計在國有企業治理中充分發揮作用的關鍵要素。

（一） 國家審計的高權威性及其治理效用

權威性是國家審計機關有效實施審計監督權的必要條件（吳秋生和上官澤明，2016）。國家審計的高權威性體現在法律保障、 證據獲取和審計處理等方面。在法律保障方面， 我國法律體系中處于較高地位的《憲法》和《審計法》賦予了國家審計機關監督國有企業運用國有資本從事生產經營的權力和職責。《憲法》賦予國家審計機關對國有企業進行依法審計的權力， 并將國家審計監督制度確立為國家財經管理的基本制度。在《憲法》確立國家審計監督制度的基礎上， 《審計法》對國家審計機關的職責、 權限、 審計程序以及相關的法律責任做出了具體、 細化的規定， 對國家審計監督制度做出了較全面的法律論述。《憲法》和《審計法》從法律層面為國家審計的權威性提供了有力保障。中央審計委員會的設立使審計機關成為國家治理的政治機關， 進一步強化了國家審計的高權威性。在審計證據獲取方面， 國家審計機關具有強制檢查權， 國家審計機關在獲取有關審計事項的審計證據時， 被審計國有企業不得拒絕、 拖延和謊報， 對于被審計國有企業在提供資料的過程中存在情節嚴重的違規情況的可以依法追究責任； 在對審計事項的有關問題進行調查時， 相關單位（如公安、監察和稅務等機關以及被審計國有企業的供應商、客戶等）和個人應當支持、 協助審計工作。在審計處理上， 國家審計機關擁有審計處理權， 有權對查處的被審計國有企業的問題實施行政處理或移送處理， 對于被審計國有企業拒不執行審計處理建議的情況， 國家審計機關有權采取措施強制執行對企業的審計結果。法定的高權威性是國家審計促進國有企業治理的前提。

（二） 國家審計的強獨立性及其治理效用

獨立性是審計的靈魂。國家審計的強獨立性體現在組織、 人員、 工作安排和經費來源等方面。在組織上， 審計署是國家審計的最高執行機構， 由國務院總理直接領導， 審計署與被審計國有企業不存在隸屬關系， 審計監督權的行使也不受其他社會團體、 行政機關和個人的影響。國家審計機關負責人的任免依照法定程序進行， 除非存在違法失職或其他與任職條件不符的情況， 否則不得隨意撤換。在人員上， 《審計法》要求國家審計機關的人員如與被審計國有企業的負責人或主管人員存在近親屬關系， 或與被審計國有企業存在經濟利益關系， 或與被審計國有企業、 被審計國有企業的負責人或主管人員之間存在可能影響審計工作公正性的利害關系時， 應予以回避， 以使審計項目組成員能夠客觀公正地開展審計工作。在工作安排上， 國家審計機關年度審計工作重點的確定、 年度審計項目計劃的制訂以及具體審計方案的編制不受被審計國有企業的影響， 國家審計機關按照年度審計項目計劃組成審計項目組， 對被審計國有企業獨立開展審計工作、 獨立實施審計程序并得出審計結論。在經費來源上， 國家審計機關的經費來源于國家財政資金， 與被審計國有企業之間不存在審計費用依附的情況， 從而國家審計機關在開展審計工作時不受被審計國有企業的限制， 能獨立客觀地對企業實施審計監督。法定的強獨立性是國家審計促進國有企業治理的基礎。

（三） 國家審計的精專業性及其治理效用

國家審計的精專業性主要體現在對審計專業素質要求的復合型及審計思維方式的綜合性等方面。審計署對外公布的央企集團審計結果公告雖然以“財務收支審計結果公告”命名， 但審計內容已從傳統的企業財務收支方面的問題擴展到企業重大決策和管理、 政策落實、 發展潛力以及廉潔從業等方面的問題， 審計內容的拓展對審計人員的專業性也提出了更高的要求。與社會審計和內部審計相比， 國家審計特有的政策跟蹤審計、 經濟責任審計、 績效審計和資源環境審計等業務類型使國家審計人員在審計國有企業財務收支、 重大決策和管理、 政策落實、 發展潛力以及廉潔從業等方面時具有特殊的專業知識、 經驗積累和職業判斷能力， 能夠從宏觀和微觀視角深入了解被審計國有企業及其環境， 較全面地識別和評估被審計國有企業在財務收支、 重大決策和管理、 政策落實、 發展潛力以及廉潔從業等方面的重大風險領域， 制訂恰當的審計計劃并實施更有針對性的進一步審計程序， 以發現被審計國有企業在上述方面存在的重大問題。針對審計中發現的重大問題， 國家審計機關能夠根據特有的專業知識、 經驗積累以及對被審計國有企業的了解， 提出有建設性的整改建議。審計隊伍的精專業性是國家審計促進國有企業治理的保證。

四、 國家審計影響國有企業治理的機制

國家審計是國有企業的重要外部監督機制， 在國家審計服務于國家治理的內在要求下， 國有企業審計監督應從“國家治理”的角度服務于國有企業治理， 規范和促進國有企業高質量發展。國家審計高權威性、 強獨立性和精專業性的特征使得國家審計機關在對國有企業實施審計時能夠更好地發揮揭示功能、 抵御功能和預防功能， 促使被審計國有企業在機制、 制度和管理等方面不斷完善， 使其在推動經濟高質量發展中發揮重要作用。

（一） 國家審計在國有企業治理中的功能

1. 揭示功能。國家審計在國有企業治理中的揭示功能是指國家審計機關通過實施有效的審計程序， 客觀地收集被審計國有企業的相關證據， 發現并揭露企業存在的問題， 在聲譽機制和信息傳遞機制的作用下， 促使企業彌補制度缺陷和管理漏洞， 及時評估和應對企業風險， 落實國家政策， 提升企業發展質量。發現并揭露被審計國有企業存在的問題是國家審計機關依法審計的法定職責， 體現了政府工作的高透明度及政府解決問題的決心（吳秋生和郭檬楠，2018b）。國家審計機關通過對外發布被審計國有企業審計結果公告的方式， 將審計過程中發現的被審計國有企業存在的違法違規行為、 管理問題以及運營問題呈現在“陽光下”， 出于輿論壓力和企業聲譽考慮， 被審計國有企業有意愿整改國家審計機關發現的問題， 以降低國家審計機關披露的問題對企業聲譽產生的不利影響。審計結果公告的發布也提升了投資方與被審計國有企業之間、 被審計國有企業控股股東與非控股股東之間以及被審計國有企業委托方與管理者之間的信息透明度， 審計結果公告中披露的問題在信號傳遞的作用下會影響資本市場和消費市場， 引起被審計國有企業股價、 投資關系和市場份額的不利變化， 為了穩定企業的市值、 投資關系以及市場份額， 被審計國有企業會積極整改國家審計機關發現的相關問題， 向市場和利益相關者傳達企業的正面信息。

2. 抵御功能。國家審計在國有企業治理中的抵御功能是指國家審計機關基于對被審計國有企業的深入了解和分析， 針對發現的被審計國有企業的問題提出合理且有針對性的整改建議， 并追蹤企業落實整改情況， 促使企業進一步健全相關制度， 規范內部管理， 完善風險預警機制， 減少政策落實過程中的障礙， 提升企業發展質量。在對被審計國有企業提出整改建議方面， 國家審計機關特有的精專業性使其能夠深入分析在審計過程中發現的被審計國有企業存在問題的深層次原因， 在制度設計、 內部管理和機制完善等方面提出適合企業具體情況的整改建議， 為企業及時糾偏提供重要且有用的信息和決策依據， 幫助企業更有效地推進問題整改工作， 切實提升被審計國有企業的治理水平。在追蹤被審計國有企業問題整改方面， 國家審計機關在當期的審計工作結束后， 通過進一步跟蹤被審計國有企業， 持續關注國家審計機關所提出審計建議的采納落實情況， 或通過二次審計、 三次審計等“回頭看”的方式， 追查被審計國有企業對問題的整改情況， 促使企業積極回應國家審計機關的審計結果。

3. 預防功能。國家審計在國有企業治理中的預防功能是指國家審計機關憑借其高權威性、 強獨立性和精專業性的特征， 對被審計國有企業和未被審計國有企業的潛在違規行為發揮震懾作用， 預防和預警被審計國有企業和未被審計國有企業的風險隱患。對于被審計國有企業來說， 隨著國家審計機關對其相關責任人問責力度的加大， 被審計國有企業相關責任人的政治成本和契約成本增加， 懾于嚴重的問責后果， 其責任意識和危機意識增強， 在違規行為可能被國家審計機關問責的壓力下， 被審計國有企業會提高自身的能力， 規范自身的經濟行為， 積極參與企業治理， 避免類似問題的重復發生， 弱化后期實施機會主義行為的動機。對于未被審計的國有企業來說， 國家審計機關對被審計國有企業的問責增加了未被審計國有企業的風險感知， 提高了其對類似問題的預期成本， 理性且具有自利動機的企業高管在實施機會主義行為時， 會考慮行為所產生的成本和效益， 減少類似行為的發生。另外， 未被審計的國有企業也可以從被審計國有企業的問題中吸取教訓， 反思和修正企業運營中的制度缺陷與管理漏洞， 提升企業的治理水平， 增強企業的風險預防和預警能力， 從制度設計和管理規范上減少與被審計國有企業類似問題發生的機會。

（二） 國家審計在國有企業治理中的定位

前審計長劉家義在2014年全國審計工作會議上提出， 國家審計是實現國家治理現代化的基石和重要保障， 擴展了國家審計的內涵， 將對國家審計的認識從微觀受托經濟責任關系擴展到宏觀經濟社會運行和公共權力運行范疇。服務國家治理是國家審計的內在要求（陳英姿，2012）， 國家審計工作的開展要服從和服務于國家治理的大局。國有企業是國家實施宏觀調控和推動產業發展的重要力量， 國有企業的高質量發展關系到國民經濟的穩定和人民根本利益的實現。國有企業審計監督是國家審計的重要組成部分， 是國有企業的一項重要的外部治理機制， 在國家審計服務于國家治理的內在要求下， 國有企業審計監督需從國家治理的角度服務于國有企業治理， 規范和促進國有企業高質量發展。

在國家治理的理念下， 國家審計機關對國有企業實施的審計不僅包括財務收支方面的內容， 還包括企業重大決策和管理、 政策落實、 發展潛力以及廉潔從業等方面的內容。國家審計機關通過對被審計國有企業的財務收支情況及有關經濟活動的真實性、 合規性和合法性實施監督， 有助于規范和約束企業的經營活動， 提升企業財務信息的可靠性； 國家審計機關通過對被審計國有企業重大決策和管理情況實施審計， 能夠就企業重大決策程序的規范性和內部管理的合理性進行監督， 發現企業違規決策和盲目決策問題以及內部管理缺陷， 促進企業規范重大決策程序， 提升內部管理水平； 國家審計機關通過關注被審計國有企業對國家政策的貫徹落實情況， 能夠就企業對國家出臺的相關政策的實施情況開展監督， 及時發現政策執行中體制、 機制、 制度及管理方面的問題， 形成政策執行和再決策的反饋機制， 減少企業貫徹落實國家政策的外部和內部障礙； 國家審計機關通過對被審計國有企業發展潛力方面的關注， 可以發現企業在核心競爭力培養和經濟增長點的穩定有效性等方面存在的潛在問題， 督促企業及時調整， 提升企業的發展潛力； 國家審計機關通過對被審計國有企業廉潔從業方面的關注， 能夠發揮腐敗治理的作用， 提高企業資金、 資源的使用和配置效率。

五、 國家審計影響國有企業治理的路徑

（一） 權力治理路徑

1. 直接制約和監督企業運營中的權力運行。加強對權力的制約和監督是國家審計的重要職責， 也是國家審計本質屬性的體現（桂建平，2004）。一方面， 國家設置審計機關專門實行審計監督制度， 是制約公權力的一種制度安排（劉力云，2013）。無論國家審計機關是否對國有企業實施審計以及國有企業是否愿意接受審計， 國有企業都是國家審計機關監督的對象， 隨時都可能接受國家審計機關的審計， 如果發現不恰當的權力行使過程和不良的結果， 相關負責人將被追究責任。在國家審計的高權威性、 強獨立性和精專業性下， 審計監督的制度安排客觀上能夠制約國有企業運營中的權力運行， 弱化國有企業高管過度行權、 以權謀私或不作為等動機。另一方面， 國家審計機關通過實施審計程序發現和報告被審計國有企業在決策做出過程、 決策實施過程以及內部管理中的不合規行為， 確認和糾偏企業運營中的權力錯用和濫用等問題， 對企業的權力運行實施有效監督。

2. 提升國有企業董事會效能。董事會在企業內部治理中處于中樞地位， 具有代表股東參與企業戰略決策及監督企業經理層執行董事會決議等職責（宋鐵波和羅娜，2020）。央企集團審計結果公告顯示， 國家審計機關在審計國有企業的過程中關注企業決策管理和發展潛力等方面的事項， 如企業重大事項是否經過集體決策、 企業科技投入是否符合監管部門的要求、 企業產能利用是否合理及企業的經濟增長點情況等， 針對審計中發現的上述問題， 國家審計機關對被審計國有企業提出審計建議并要求企業整改。在國家審計的高權威性和強威懾力下， 國有企業中的行政型董事和經濟型董事都會出于自身利益（政治晉升或經濟利益）考慮， 重視審計過程中發現的企業在決策管理和發展潛力等方面的問題， 促使董事會在企業運營中積極履行決策和監督職責， 對于企業重大事項保證實施集體決策的科學性和合理性， 為企業發展戰略的制定和實施提供資源和決策支持， 同時識別企業高管的不作為、 慢作為和過度風險規避等情況。

3. 提升國有企業監事會效能。監事會效能的有效發揮對企業完善公司治理和實現高質量發展具有重要意義。企業董事會和高管層及其成員的履職情況、 企業戰略實施情況、 企業財務決策及執行情況、 企業風險管理及內控情況等通常包括在監事會會議的議事內容中， 企業監事會應嚴格按照法律和相關要求切實做好對企業董事會、 高管層及其成員的履職監督， 積極實施企業風險、 財務和內控監督。由于監事會不參與企業的經營管理， 在信息獲取方面可能會受到一定的限制， 從而影響監督職能的有效履行（王兵等，2018）。國家審計的高權威性、 強獨立性和精專業性使其在對國有企業實施審計的過程中， 能夠深入了解被審計國有企業及其環境， 發現企業在財會核算、 決策和管理、 廉潔從業等方面的問題， 這些問題可以作為企業監事會實施監督工作的重要信息來源， 以彌補企業信息獲取渠道的局限性， 使企業監事會發揮內部治理作用， 督促企業相關部門或人員及時從制度和執行層面解決問題。

（二） 信息治理路徑

1. 提高國有企業信息披露質量。企業信息披露質量是企業信息使用者做出恰當決策的前提和依據， 國家審計機關的高權威性、 強獨立性和精專業性， 使其能夠獨立地對被審計國有企業實施有效的審計程序， 收集充分、 適當的審計證據， 發現企業在財務信息和非財務信息披露方面存在的問題， 并提出有針對性的整改建議。根據《審計法》， 國家審計機關擁有行政強制措施權、 處理處罰權和移送處理權等， 審計發現的被審計國有企業的財務和非財務信息披露問題及提出的整改建議能夠引起企業的重視， 促使其及時整改， 并遏制后期企業在信息披露方面的機會主義行為。國家審計機關對被審計國有企業信息披露機會主義行為的有效治理， 可以提升企業的信息披露質量， 使信息披露能夠反映企業的真實情況， 降低企業投資者因信息不對稱而面臨的投資風險， 提升股東對企業高管經營及投資行為監督的有效性。

2. 提升國有企業股東決策參與度。國有企業運營中存在的兩類代理問題會對股東權益產生負面影響， 企業股東可以通過積極參與企業決策來維護自身權益， 然而信息不對稱和參與決策的成本可能會影響企業非控股股東的積極性， 使其在權益保護方面處于劣勢。隨著資本市場的日漸成熟， 非控股股東的權益意識逐漸增強， 審計機關對國有企業的審計結果公告提高了企業的信息透明度， 審計結果公告中披露的問題會因影響企業的社會聲譽和市場表現而引起非控股股東的關注。股東大會是股東參與企業決策的重要機制， 網絡投票平臺的快速發展為非控股股東參與股東大會提供了便利， 降低了非控股股東行使投票權的成本。經過國家審計的企業的股東有較強的意愿參加股東大會， 關注企業問題的整改和潛在問題的優化處理情況， 防止不利于自身利益和企業發展的決策通過， 引導管理層更加關注企業的長遠利益。

3. 提升社會公眾的監督效力。國有企業的“公共性”特征使得社會公眾對國有企業實施監督具有一定的理論和現實意義， 社會公眾的監督與國家審計能夠形成監督合力， 助推國有企業實現高質量發展。一般情況下， 當社會公眾處于信息劣勢地位時， 其監督國有企業的積極性會受到抑制， 國家審計結果公告的發布為社會公眾提供了國有企業的相關信息， 提升了社會公眾參與國有企業監督的熱情和積極性（靳思昌，2016）。社會公眾一方面通過關注和跟蹤被審計國有企業問題的后續處理及整改情況， 發揮社會輿論監督的效力， 促使企業及時整改問題， 以維護企業的社會聲譽； 另一方面， 社會公眾可以向審計機關提供所知悉的被審計國有企業的新情況、 新問題和新線索， 通過豐富審計機關的信息來源， 進一步發揮社會公眾的監督效力。同時， 社會公眾也可以針對審計公告制度實施中存在的問題向國家審計機關提出改進建議， 使制度設計更符合民意， 從而形成良性循環。

（三） 政策促進路徑

1. 促進國家政策的貫徹執行。國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎， 具有積極貫徹執行國家相關政策的責任。《國務院關于加強審計工作的意見》中指出： 審計具有促進國家重大決策部署落實的保障作用。國家審計機關在對國有企業財務收支情況實施審計的同時， 會關注國有企業對國家宏觀經濟政策與決策部署的貫徹執行情況， 對于未執行或執行不到位的情況在審計結果公告中一并對外披露， 同時通過深入了解被審計國有企業政策落實的職責分工和相應的工作機制、 政策落實的內設機構以及制定的政策落實的具體措施和配套措施， 發現阻礙政策落實的深層次問題并提出整改建議， 在企業黨委（黨組）的領導下， 被審計國有企業會根據審計機關提出的建議積極實施整改， 以進一步規范企業政策落實的職責分工， 合理設計相應的工作機制和內設機構， 提升政策落實的具體措施和配套措施與企業具體情況的適配度。

2. 提高國家政策的運行效率。政策的運行效率可以用政策執行過程中所投入的人力、 物力、 時間、 資金等直接資源和信息、 風險、 機會成本等間接資源以及產生的政策效果等因素進行衡量。在投入資源一定的情況下， 政策執行產生的效果與政策目的的契合度越高， 政策運行的效率越高， 或者在政策執行效果一定的情況下， 所投入的資源越少， 政策運行效率越高（汪霞，2010）。央企集團審計結果公告顯示， 審計機關在對國有企業實施財務收支審計時， 關注企業在財務管理、 重大決策和內部管理等方面的問題， 如超范圍列支成本費用問題、 重大事項未經集體決策問題和重復建設問題等。在國家審計的高權威性、 強獨立性和精專業性下， 審計機關發現和披露的這些問題及提出的對策能夠督促被審計國有企業及時整改， 以規范企業的財務管理、 決策程序和內部管理， 從而有利于提高企業在政策執行過程中的資金撥付、 資金使用和相關賬務處理的規范程度， 減少政策執行過程中所涉及的部門數量和層級， 同時也有利于減少政策執行過程中相關責任人員的機會主義行為， 提高政策執行效果與政策目的的契合程度。

六、 配套措施

（一） 加大國有企業審計整改力度

審計署對外公布的央企集團審計結果公告顯示， 有部分央企集團接受過二次或者三次國家審計， 但接受二次或三次國家審計的央企集團存在上次審計結果公告中披露的問題仍在下次審計結果公告中出現的情況。審計整改是審計程序的重要環節， 加大國有企業審計整改力度有助于強化國家審計的治理效應。國有企業審計整改力度的加大可以從成立審計整改檢查組、 實施審計整改事項分類管理和加強審計整改成果運用等方面入手。在審計整改檢查組的成立方面， 檢查組可以由審計機關內部相對獨立于審計項目組的人員組成， 該組成方式有助于整改檢查組成員與審計項目組成員的溝通交流， 以減少審計項目組成員在提出審計建議時因擔心被審計國有企業不能整改而產生的負擔； 在審計整改事項分類管理方面， 可以根據整改事項的難易程度和金額進行分類， 確定不同事項的整改期限， 被審計國有企業的相關負責人可以按類別整理出整改任務清單， 根據不同類別事項的整改期限科學規劃時間， 實行“對賬銷號”； 在審計整改成果運用方面， 被審計國有企業審計整改落實情況應連同審計結果一并納入企業領導干部的評價體系中， 以提升被審計國有企業對問題整改的積極性。

（二） 改進國有企業審計結果公告制度

審計署網站對外公布央企集團審計結果公告的時間相對滯后， 不同年度審計結果公告涵蓋的基本內容不同， 且審計機關未對外報告被審計央企集團的問題整改情況， 這在一定程度上降低了審計結果公告的時效性、 可比性和威懾力， 會對國家審計的治理效應產生負面影響。改進國有企業審計結果公告制度可以從審計結果公告的及時性、 可比性和完整性入手， 提升國家審計的監督效應和警示效應。在審計結果公告的及時性方面， 可以進一步縮小審計工作的實施、 完成與對外發布審計結果公告的時間間隔， 明確對外發布被審計年度審計結果公告的截止時間， 以增強審計結果公告的時效性； 在審計結果公告的可比性方面， 可以進一步規范審計結果公告的內容、 語言表述和格式等， 同一行業不同企業不同年度的審計結果公告以及同一企業不同年度的審計結果公告的基本內容框架應該大體統一， 以增強審計結果公告的縱向和橫向可比性； 在審計結果公告的完整性方面， 可以根據審計機關對被審計單位整改情況的跟蹤檢查結果追加披露被審計單位的問題整改情況， 對于沒有整改的問題應披露相關責任人及未整改原因， 增強國家審計的威懾力， 促使被審計單位及時整改問題。

（三） 強化國有企業審計問責

審計署對外公布的央企集團審計結果公告中披露的相關問責信息較為簡單， 僅說明了涉嫌相關問題線索的有關人員移送相關部門進一步處理， 對于問責人員移送的原因、 移送部門及問責結果并沒有進行披露， 這在一定程度上影響了國家審計治理效應的有效發揮。在被審計對象未履行或未恰當履行受托責任時， 審計應具有延伸問責的功能。強化國有企業審計問責可以從擴大國家審計問責范圍、 建立問責聯席會議制度以及提升審計問責信息透明度入手。在擴大國家審計問責范圍方面， 可以從違法違規行為的問責擴大到績效問責， 對盲目投資、 監督不力和不作為、 慢作為等行為追究相關責任人的責任， 以提升企業高管對績效的重視程度； 在建立問責聯席會議制度方面， 對于重大的審計問責事件， 可以通過整合多元化的問責主體（如紀檢、監察和司法等部門）減少信息溝通障礙， 以更好地識別和判定相關責任人的責任； 在提升審計問責信息透明度方面， 可以考慮公開問責信息， 由審計機關會同其他問責主體編制問責結果公告并向社會公眾公布， 以利于提升社會公眾監督問責結果的公正性， 進一步增強國家審計的威懾力。

【 主 要 參 考 文 獻 】

蔡利，馬可哪吶．政府審計與國企治理效率——基于央企控股上市公司的經驗證據［ J］．審計研究，2014（6）：48 ～ 56．

曹丹婷，余宜珂，馮少勤等．政府審計、代理沖突與技術創新績效［ J］．統計與決策，2022（2）：169 ～ 173．

陳宋生，董旌瑞，潘爽．審計監管抑制盈余管理了嗎？［ J］．審計與經濟研究，2013（3）：10 ～ 20．

陳英姿．國家審計推動完善國家治理的作用研究［ J］．審計研究，2012（4）：16 ～ 19+25．

陳穎琛，鄭石橋．政府審計能降低國有企業財務風險嗎？［ J］．財會月刊，2022（21）：93 ～ 100．

褚劍，方軍雄．政府審計能夠抑制國有企業高管超額在職消費嗎？［ J］．會計研究，2016（9）：82 ～ 89．

褚劍，方軍雄．政府審計能提升中央企業內部控制有效性嗎？［ J］．會計與經濟研究，2018（5）：18 ～ 39．

桂建平．對權力的監督和制約與國家審計職能定位研究［ J］．審計研究，2004（4）：8 ～ 11．

郭檬楠，郭金花．國家審計監督能降低國企過度負債嗎？——基于國家審計與社會審計協同的視角［ J］．上海財經大學學報，2020（6）：95 ～ 109．

胡志穎，余麗．國家審計、高管隱性腐敗和公司創新投入——基于國家審計公告的研究［ J］．審計與經濟研究，2019（3）：1 ～ 12．

靳思昌．國家審計結果公告、公眾參與及國家治理研究［ J］．會計之友，2016（16）：104 ～ 109．

李江濤，曾昌禮，徐慧．國家審計與國有企業績效——基于中國工業企業數據的經驗證據［ J］．審計研究，2015（4）：47 ～ 54．

劉芳，王美英．國家審計與國有企業金融衍生品投資研究［ J］．當代財經，2021（2）：137 ～ 148．

劉力云．國家審計在權力制約和監督中的作用［ J］．中國內部審計，2013（10）：18 ～ 21．

宋鐵波，羅娜．董事會認知復雜性對企業戰略偏離的影響［ J］．財會月刊，2020（24）：112 ～ 120．

唐大鵬，從阓勻．國家審計結果公告能“精準”提升內部控制質量嗎？——基于央企控股上市公司的證據［ J］．審計與經濟研究，2020（3）：1 ～ 11．

汪霞．政策群視域下政策效率的理論詮釋及啟示［ J］．武漢大學學報（哲學社會科學版），2010（2）：220 ～ 224．

王兵，鮑圣嬰，闞京華．國家審計能抑制國有企業過度投資嗎？［ J］．會計研究，2017（9）：83 ～ 89+97．

王兵，呂夢，蘇文兵．監事會治理有效嗎——基于內部審計師兼任監事會成員的視角［ J］．南開管理評論，2018（3）：76 ～ 89．

吳秋生，郭檬楠．國家審計督促國企資產保值增值的功能及其實現路徑——基于十九大關于國企與審計管理體制改革要求的研究［ J］．審計與經濟研究，2018a（5）：12 ～ 20．

吳秋生，郭檬楠．國家審計“監”與“督”對國有企業資產保值增值的影響［ J］．財經理論與實踐，2018b（5）：95 ～ 101．

吳秋生，上官澤明．國家審計本質特征、審計結果公告能力與國家治理能力——基于81個國家的經驗數據［ J］．審計與經濟研究，2016（2）：14 ～ 22．

尹平，戚振東．國家治理視角下的中國政府審計特征研究［ J］．審計與經濟研究，2010（3）：9 ～ 14．