論土地財政行為、房價與宏觀經濟波動

林李鈺

摘要：分稅制改革后，地方政府主要依靠土地出讓獲得收入，發展經濟，使得土地財政行為、房價與宏觀經濟這三者之間聯系緊密。為探究這三者之間的關系，文章對十年來GDP、房價以及土地財政收入的數據進行了對比分析，發現土地財政行為與房價對經濟增長都存在正向促進作用，但房價可能對實體經濟存在一定的擠出效應，而土地財政行為從長期來看也不具有可持續性。文章又進一步探究了土地財政行為與房價之間的關系，發現由于地方政府較高的土地財政依賴度，使得地方政府收入與房價聯系緊密，簡單的抑制房價可能造成地方政府債務危機。基于上述關系分析，文章提出了要逐漸切斷地方政府財政與房價之間的聯系，推動地方政府收入往實體經濟方向轉變的建議。

關鍵詞：土地財政;房價;宏觀經濟波動;地方政府收入;土地財政依賴度

中圖分類號：F812.41;F301.2??????文獻標識碼：A???文章編號：1005-6432（2024）17-0000-04

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2024.17.003

1．引言

房地產是我國宏觀經濟的支柱型產業，然而近年隨著城鎮化推進，房價飛速上漲。根據世界銀行標準，房價收入比系數應維持在4～6，超過7，則該地區為“房價較難承受地區”?[1]。而根據數據顯示，中國有63個城市房價收入比分布于10～20，一線城市的房價收入比均達到30以上的水平。過高的房價不僅造成了居民嚴重的買房壓力，也對未來實體經濟投資產生了一定的“擠出效應”。但另一方面，分稅制改革后，地方政府開始通過土地財政的方式獲得財政收入投入地方基礎設施建設和民生保障[2]，一定程度上又促進了實體經濟的發展，因此如果簡單粗暴地實行抑制房價的政策，反而會對地方政府財政收入產生影響，進而影響當地公共服務提供與基礎設施建設，現當下，土地市場與住房市場聯系緊密，使得土地財政行為、房價與宏觀經濟發展存在一系列傳導機制，因此需要分析這三者其中的關聯，進而提出相應建議進行調整。

2.房價、土地財政與宏觀經濟

2.1?房價與土地財政對宏觀經濟波動的影響

為明晰房價與土地財政行為對宏觀經濟波動的影響，研究選取近十年來的商品房平均銷售價格作為房價這一變量的數據，土地出讓收入為狹義的土地財政收益的數據，制作圖表如表1所示。

從表格1可知，房價與土地出讓收入上升速度遠小于GDP增長速度，因此，可以認為：就目前而言，土地財政行為與房價高企并未影響到經濟發展，相反反而對經濟發展有促進作用。

然而，上表選取GDP作為衡量經濟的指標，未能很好的衡量這兩個變量對于實體經濟的作用。趙扶揚，梅冬州（2023）以國家統計局公布的70個大中城市新建住宅價格指數作為房價，引入了消費品零售額變量，對所有數據進行了取對數后HP濾波處理以剔除增長趨勢的影響，得到了中國房價與GDP、消費的相關性，結果顯示中國房價與GDP呈顯著正相關，但與消費呈負相關關系，表明房價的上漲會對居民消費存在擠出作用[3]。

另一方面，與數據分析結果相同，以往許多研究也提出短期來看，土地財政行為對于經濟增長確實有正向作用，原因在于政府通常將大部分土地財政收入用于基礎設施建設從而帶動宏觀經濟發展[4-5]，且根據數據分析，自2008年開始，快速的基建投資成為了拉動宏觀經濟增長的重要因素?[3]。但需要注意的是，土地財政基于兩個渠道影響地方經濟，分別為“引資生稅”和“以地生財”。前者為通過出讓低廉的工業用地招商引資，進而帶動經濟增長，后者為通過“招拍掛”提高房地產用地價格，高價出讓商住用地以獲取財政收入[6]，也有學者認為，高價出讓商住用地獲取的財政收入能夠彌補財政缺口，從而進一步支持企業生產經營[7]。然而根據數據顯示，自2004年起，我國住宅用地的價格飛速上漲，而工業用地的價格卻一直維持平穩，巨大的價格差異導致了不同用途的土地之間的市場分割，這使得在房地產市場繁榮時，房價上漲無法外溢到工業用地地價上，從而制造業無法出現基于土地抵押的信貸擴張，最后導致投資和信貸的擠出[3]。此外，許多學者也提出從短期來看，土地財政對經濟發展確實有一定的促進作用，但其不具有可持續發展性，原因在于，地方政府的土地財政行為會加劇土地需求，從而對土地市場造成沖擊，引起實體經濟的波動，不利于宏觀經濟的長期穩定發展[8]，且目前土地財政行為的收入來源于巨大的土地需求，若是地方政府過度依賴土地出讓收入，將來若是無土地供給，將會面臨巨大的經濟危機，從長期來看，經濟發展應更多地依賴于技術進步和產業升級。

綜上所述，就目前來看房價與土地財政行為都未對經濟發展產生抑制作用，反而對經濟發展有促進作用。然而高房價與土地財政行為都對實體經濟存在一定的沖擊，長期來看，應依靠技術進步和產業升級來推動實體經濟穩定發展。

2.2?房價與土地財政關系

綜上分析，應通過政策抑制房價增長或降低房價，來減少房價對實體經濟的沖擊，并以此抑制土地市場需求，進而減少土地供給，從而使地方政府不過度依賴土地財政行為。然而，房價與土地財政之間存在更為復雜的傳導機制，這意味著不能采取單純地采取抑制房價的政策，否則反而會損害經濟發展。

先從我過地方政府財政收入情況來看，1994年分稅制改革后，地方財政財稅比例被壓縮，地方財政壓力逐漸增加，而土地出讓金部分地方政府可以自收自支，因此成為了地方政府財政收入的重要組成部分，“土地財政”的道路也由此誕生。為探究地方政府土地財政依賴度，文章以一般公共預算收入和政府性基金預算收入為地方財政收入基準，忽略土地出讓過程中的其它收入，以狹義的土地出讓金收入作為土地出讓收入，得到土地財政依賴度公式為：土地出讓金/（一般公共預算收入+政府性基金預算收入）[9]。根據此公式，整合2012年到2022年的土地的相關稅收并計算土地財政依賴度如表2所示。

將表2數據導入EXCEL可知，從2012年到2022年，我國地方政府土地財政依賴度維持在26%～45%，2020和2021年土地財政依賴度較高，超過了40%，而土地相關稅收占地方財政收入比例并不高。從各省2021年土地財政依賴度來看，大部分地區的土地財政依賴度集中于20%～40%的區間，其中江蘇、貴州、浙江、湖北以及湖南五省的土地財政依賴度超出了區間范圍，分別為50.17%、43.13%、49.64%、42.11%和40.35%，其中湖北、貴州、湖南以及安徽由于處于經濟快速發展階段，因此需要通過土地財政獲得收入，投入建設，促進經濟發展。而北京、上海等大城市因為有其它途徑的收入來源，因此土地財政依賴度較低，此外，西藏、內蒙古等發展較為緩慢的地區對土地財政依賴度也較低[9]。可以看出地方政府的主要收入來源是土地出讓收入，而有關土地的相關稅收占比較低，較高的土地財政依賴度帶來了高地價和相關稅費，一定程度上導致了房價持續上漲，當地方政府對土地出讓金的支配比例下調，土地市場的供給減少，地方政府的土地財政行為也會出現明顯收縮[10]。

然而，土地財政行為收縮又會帶來其它一系列問題，首先是地方政府債務問題。現今房價與地方政府的償債能力高度相關，房價下降很可能導致地方政府違約，觸發地方政府債務風險[11]。這是因為，房價上升會導致土地需求擴大，進而導致地價上漲，這不僅增大了土地財政收入，也加大了土地融資的力度[12]，而同時基于上述分析，我國地方政府對土地財政依賴度高，主要依靠土地財政收入進行還債，如果對房地產行業進行控制，可能使房地產行業收入與投資的下滑，進而導致土地需求下降，使得地方財政收入大幅度縮水，進而使得地方政府面臨債務危機，進而引發系統性金融風險。其次，根據數據表明，地方政府將大部分財政收入用于基礎設施建設[3]，結合現有研究可知，地方政府通過將土地注入融資平臺，并以穩定的土地出讓收入與土地作為擔保，從而從融資平臺中獲得信貸，隨著房價與地價逐漸上漲，也使得融資平臺得以撬動越來越多資金，然后地方政府再將這些資金投入基礎設施建設[13]。也就是說地方政府債務的高企在一定程度上也促進了國民經濟增長，而房價下跌也意味著地方政府收入下降，相應的地方政府對地方基礎設施的建設也會減少，反而不利于當地經濟發展。最后，基于以上對于土地財政行為對宏觀經濟波動影響的分析并結合現有研究可知，房價波動對宏觀經濟波動具有放大效應，房價下降會導致土地財政收入下降，并進一步對投資產生負向沖擊，并通過金融加速器放大房價對經濟帶來的沖擊[14]。

綜上所述，當前情況下，房價下降會帶來地方政府收入收縮，進而通過影響地方政府償債能力、基礎設施投入力度、招商引資投資等渠道影響地方經濟情況，因此當前需要探究如何在不影響地方政府收入的前提下，穩定房價，并將資金影響制造業，促進實體經濟增長。

3.結論及建議

當下，由于房價與地方政府收入、地方政府債務存在聯系，因此應從根本入手，切斷房價與方政府債務、地方政府收入問題的關聯性，地方政府也應逐漸擺脫對土地財政收入的依賴。土地財政行為的源于分稅制改革，由上述分析可知，一些中等不發達城市由于還未形成一些比較穩定的大型產業，只能依賴土地財政收入獲取資金來源，投入工業化、城市化建設，因此土地財政依賴度較高。因此，從長遠來看，若能積極推進產業升級與高端化，將地方政府收入來源逐漸轉變為實體經濟，就能減少地方政府對土地財政的依賴，進而切斷房價與地方政府收入、地方政府債務的聯系，針對這一思路可提出以下幾點建議。

第一，短期來看，國家需要加強地方政府債務管理，提高地方債務融資的透明度，硬化預算約束，建立系統的地方政府債務風險分類處置制度和風險應急處置制度，加強地方政府債務督查，防范化解地方政府隱性債務風險。

第二，中期來看，可以通過減少地方政府支出，來降低地方政府的債務存量，并通過優化當地產業結構、深化財稅體制改革，改變政府收入結構，使政府逐漸擺脫土地財政依賴，并促進地方經濟持續健康發展。首先，可以逐漸降低地方政府在基建中的投資比例，引入社會資本，積極為基建部門與市場上的其它企業建設公平的競爭環境，逐漸將資金引入生產率更高的部門，提高配置效率，同時還需要明晰融資主體與政府之間的權責、利益關系，在保證政府主導的前提下，盡量減少財政資金的投入。另一方面，基建投資仍然是地方政府促進經濟增長的重要手段，因此政府可以通過給予新基建優惠政策的方式，鼓勵新基建產業發展，以新基建為傳統基建賦能，為更多企業提供科技化、智能化的基礎設施，實現科技共享，從而進一步優化產業結構。其次，還需要深化財稅體制改革，征新的稅種或者提高某些稅率，或基于“房住不炒”的調控基調，根據實際住房用途給予不同程度的稅收優惠，不僅開通新的地方政府收入渠道，一定程度彌補地方政府收入結構改革下的資金損失，也能夠使得政府通過稅收調控經濟，充分抑制炒房需求，穩定房價，引導經濟持續健康發展。同時也需要建立好中央和地方財政關系，推動形成各級政府事權與財力相適應的制度，調動各級政府的積極性。

第三，長期來看，國家需要維持快慢結合、張弛有度的治理節律[15]。土地財政機制擁有極大的復雜性，各位學者對于土地財政的各個傳導機制的研究也還在突破中，因此基于我國現在的地方政府財政現狀，需要緩慢進行調整，逐步將地方政府收入轉向實體經濟，對房價進行穩控，以防房地產泡沫破裂，產生金融危機。同時引導資金向高效率部門、地區流動，擺脫國民經濟對于基礎設施、房地產的依賴，同時也要打破區域分割，促進市場一體化，暢通國內大循環，推動經濟發展。

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