借力“村超”創新鄉村治理

余滿江

近年來，貴州省榕江縣憑借“和美鄉村足球超級聯賽”（以下簡稱“村超”）的火爆出圈推動了鄉村經濟快速發展。“村超”具有多中心治理的特征，“村超”背景下的治理主體多元化和治理機制網絡化，破解了鄉村公共治理中“多位一體”治理模式流于形式、基層行政部門職責權限界定不清晰的問題。當前，“村超”面臨著賽事項目本土化和商業化的問題，存在基層政府職能轉變難點，需要進一步吸納公共治理主體，加強政府服務能力建設，促進多中心治理模式可持續發展。

由于鄉村具有公共空間屬性，而基于資源流失的“巴澤爾困境”影響了鄉村的人氣和活力，造成了村民對鄉村發展關注度低、公共事務治理能力弱的問題。對此，黨的二十大將全面推進鄉村振興納入構建新發展格局的整體框架，提出統籌鄉村基礎設施和公共服務布局；同時，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，指出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制”。這一體制可以通過協同各個主體，提高各主體的治理積極性，破解公共治理難題，引導鄉村治理模式向本土化、生態化、可持續化方向發展。

概念界定與理論基礎

已有研究將“村超”界定為民族地區鄉村體育賽事流量變現的成功實踐。現基于公共管理視角，將“村超”定義為鄉村振興背景下以賽事項目為發展引擎、提升公共事務治理能力的行為。通過“村超”這一公共治理實踐，本文對榕江縣鄉村振興的多中心治理進行了分析，即研究鄉村為有效推進公共事務管理和公共服務提供，多元獨立行為主體如何在一定的行動規則中協調互動，從而形成多樣化的管理制度和組織模式。其中，研究集體行動規則、多元主體構成、協調互動網絡和組織管理模式有一定的必要性。

“多中心”的概念源自邁克爾·波蘭尼，他認為權威結構必須允許多種可實施觀點存在；自發秩序具有合理性和可能性。在公共事物中，奧斯特羅姆夫婦通過實證分析公共池塘的治理，認為市場私有化和利維坦模式都不是唯一有效的解決方案，治理主體應該是多元的、獨立且相互聯系的；指出“那些達成合約的當事人的自我利益便能引導他們相互監督，舉報違約行為，促使合約的執行”。因此，應構建起政府、市場與社會共同參與的“多元共治”模式，在一定范圍內讓政府、市場與社會共同承擔公共事務治理的職責，從而實現鄉村善治。

榕江縣“村超”的基本情況與運作模式

榕江縣“村超”的基本情況

本文的研究對象是榕江縣“村超”。2021年，榕江縣將“建成體育強縣”“大力推進體育事業健康發展”作為發展目標；同年，榕江縣被評定為首批全國縣域足球典型縣。

人力資本培育和人才引進進一步破除了榕江縣“村超”的發展障礙。榕江縣從“銀齡計劃”“青村計劃”“富才計劃”“榕歸計劃”“導師計劃”著手開展相關工作。“銀齡計劃”“青村計劃”切實提升了當地的教育水平，通過加強與外界的高效聯動有效吸引了人才。“富才計劃”通過將人才與新媒體相結合，打造建設了新媒體助力鄉村振興產業園，一方面引進了企業和經營管理人才入駐，另一方面通過打造榕江“代言人”，以直播等方式使“手機變成了農具”。這樣的融媒體矩陣正是使“村超”影響力不斷擴大的重要力量。“榕歸計劃”旨在為人才回引、智力回歸、技術回流掃清障礙。在“導師計劃”的實施過程中，榕江從知名人士、創業成功人士、鄉賢能人中聘用150余人任“名譽村長”，令其成為榕江的政府顧問、產業導師，為“村超”成功落地提供了重要保障。

榕江縣“村超”基本運作模式

1.主體多元化

首先，榕江縣對鄉村體育事業發展、人才培養等的制度設計和政策規劃為集體行動的鄉村治理營造了可實現的環境。在“村超”舉辦前，榕江縣總結了賽事活動中政府主導主辦的局限性。基于“村超”的群眾性，基層政府著力發揮自身作為服務型政府的功能。在引導層面，縣長徐勃提出了“村超”的“三步走”發展戰略，指明了“村超”從縣域發展到全國乃至全世界的發展方向，繼而在戰略穩步推進的過程中進一步提升了當地村民與社會組織的自信心，增強了各主體協同治理的能力，調動了各主體的積極性，引導各主體參與到了公共治理活動中。在監管和服務層面，基層政府在賽事報備審批、維持場內外秩序、提供相關服務保障和進行宣傳報道等方面發力，如球場下的防詐騙宣傳、維持集市擺攤秩序、對擺攤不收費不設限等，充分調動廣大兼業農民的內生積極性，推動了鄉村公共事務治理合力的形成。

其次，集體行動離不開個體對集體的認同和理解。因此，在舉辦“村超”前，榕江縣先后舉辦了5次城市IP塑造活動，如“大山里的CBA——首屆侗年節籃球邀請賽”等，但是由于對資源的整合、對群眾的宣傳不到位，這些活動反響平平。“村超”由榕江縣足球協會主辦，榕江縣三寶侗學會承辦，以打造村味為基調，以村為單位組成球隊，在打好群眾基礎的前提下促進了集體凝聚力和認同感的增強。

再次，廣大村民逐漸展現出參與公共治理活動的積極性。大眾化、低門檻的賽事模式調動了當地村民的參與積極性；在當地新媒體培育的基礎上，通過村民自媒體宣傳不斷提高話題熱度，在“參與即受益”的基礎上，村民對賽事活動背后的鄉村治理形成了主人翁意識，配合當地公共事務治理的意愿增強，甚至成為榕江縣鄉村振興多中心治理主體中的主要力量。具體表現如下：村民有意識地保護和宣傳當地優秀傳統文化，自發成為維持秩序的志愿者；借此機會，村民加強了對外交流聯系，越來越多的村民學會了說普通話。總之，通過“村超”，村民的整體素質得到提升，鄉村治理逐漸現代化。

最后，學校也通過“村超”參與到了公共治理的具體實踐中。榕江縣作為貴州省校園足球試點縣，有14所全國青少年校園足球特色學校、41所縣級足球特色學校。在“村超”中，人們可以看到這些學校的校長擔任球員、裁判員、策劃人，動員全校參與“村超”志愿服務。總之，學校這一主體通過“村超”展現了公共治理力量，并作為公民公共性培育的場所，促進更多新生力量參與到公共事務治理中。

2.互動網絡化

在公共治理中，為促進鄉村體育發展，多中心治理方式多強調政府的主導作用。由于提供此類公共服務很難產生經濟效益，且與城市相比，農村地區存在資源流失和基礎設施不完備的問題，故政府主導的鄉村體育公共服務提供不具備現實性和可持續性，現有研究也未能解決此類公共服務如何進入鄉村市場，如何凸顯鄉村吸引公共服務項目優勢的問題。反觀“村超”，其多中心的公共治理模式為上述問題的解決提供了思路。具有本土化、大眾化、長期性特征的賽事項目不僅在短期內帶動了旅游業發展，增加了兼業農民的經營性收入，還可以長期收獲融媒體矩陣打造的流量成果，從而帶動鄉村產業振興。榕江縣“村超”的多中心治理模式如下圖所示。在鄉村公共治理資金短缺的顯性問題得到解決的背景下，基層政府、鄉村社會組織、非營利組織、廣大村民與學校因“村超”這一賽事活動形成公共治理合力，在集體行動的制度規則制約和政府的引導下，各主體以追求自身利益為行動的出發點，通過行動促進榕江縣基礎設施優化、鄉村教育和體育文化創新，公共產品和公共服務的供給能力得到明顯增強。總之，“村超”背景下的鄉村公共治理模式具有創新性，既在一定程度上解決了多中心“多位一體”治理模式流于形式的問題，又為基層政府的轉型提供了思路。

榕江縣“村超”多中心治理存在的問題分析

“村超”本土化和商業化發展的矛盾

從“村超”背景下的多中心治理模式來看，商業組織并未成為推動鄉村公共治理的顯著力量。究其原因，一方面，該賽事一開始就具有“人民賽事人民辦”的特性；另一方面，該賽事的特殊性打造需要結合民族傳統文化和特色鄉土文化。也就是說，該賽事對商業組織的參與和介入有一定的排斥性。但是隨著賽事的發展，“村超”本土化和商業化發展的矛盾逐漸顯現出來。首先，鄉村足球專業化轉型需要堅持鄉土性。因為“村超”并不在足球聯賽之列，不能直接向上輸送人才；而且足球競技與贊助商結合模式下滋生的低公信力問題并未得到完全解決。基于此，當地政府將“村超”定義為基層文化活動，盡量排除相關利益集團的干擾。其次，“村超”在鄉村振興的過程中需要實現商業化轉化。考慮到鄉村體育的長期發展，鄉村振興需要吸引社會資本、完善公共基礎設施建設、提升賽事水平、增強運營能力，所以允許市場力量進入賽事成為一種必然。在此背景下，發現商機，利用市場力量加強基礎設施建設投入，打造地方特色賽事品牌，保持賽事活動的吸引力成為“村超”未來發展可以考慮的方向。

基層服務型政府職能轉型難題

伴隨鄉村振興的不斷推進和國家財政資源向鄉村的輸入，基層政府不可避免地形成了單中心公共物品供給模式，繼而造成了村民、農村集體公共服務權力被削弱的局面。在舉辦“村超”前后，榕江縣就將大量資金投入民生、教育和醫療中。根據榕江縣的鄉村振興規劃，“村超”流量應該向弘揚少數民族優秀傳統文化、促進鄉村旅游、帶動鄉村產業等方面轉化；而基層政府在“村超”期間充分發揮了群眾與社會組織等主體的治理作用，初步彰顯了服務型政府的職能。在“村超”的后續發展中，鄉村足球賽事的專業化轉型和“村超”IP流量變現仍需要政府創新資源配置方式，強化社會管理職能，打造并完善公共參與機制，完成從賽事創新到制度創新的轉變，將賽事協作優勢轉變為公共事務協同治理優勢。

“村超”模式復制受阻

“村超”結束之后，各地出現了類似賽事，如青海果洛州“州超”、湖南省“縣超”等。然而，“村超”的成功離不開當地長期發展足球積累的群眾基礎和專門打造的地域文化，也離不開當地政府為推出這一賽事活動做出的積極嘗試，以及融媒體矩陣宣傳和人才引進的助力。所以，若想獲得同等效果，只采用單一的賽事復制手段是不行的。

多中心治理視角下榕江縣“村超”鄉村治理發展建議

吸納公共治理主體

“村超”賽制中的多中心治理模式增強了政府與社會間的互動性，豐富了公共產品和公共服務的供給方式。基于現有的多中心治理模式，當地政府還需鼓勵和引導民間資本和商業組織進入榕江縣的公共治理領域，結合當地旅游業和相關產業的發展需要，補齊球場建設、住宿餐飲、道路交通等短板，構建“平賽結合”的鄉村公共服務設施體系；另外，還需要基于現有賽事不斷培養村民的公共服務主體意識，加強基層政府與現有鄉村社會組織、非營利組織、學校的聯系，通過宣傳和激勵組建志愿服務隊伍，不斷激發村民的公共治理積極性。

提高政府服務能力

我國現有的公共治理形式有賴于黨和政府的集中統一領導。在鄉村治理的過程中，面對資源流失、群眾積極性不高的情況，相關管理人員容易將關注點放到黨政部門的管理而非多中心治理上。“村超”賽事中的公共治理表現出服務型政府的治理優勢，當地政府應從中吸取經驗，提升自身的公共服務能力。首先，政府需要發揮自身的引導功能，把握多中心治理的整體方向和相關法律制度框架，為多中心治理提供良好的環境。其次，政府需要調整政府政策評價體系，使績效目標從經濟效應逐漸向公共效應傾斜。最后，政府需要完善公共參與機制，為公眾提供建言獻策的平臺，加強政府與公眾間的互動，提升公民參與的積極性。只有認真傾聽人民群眾的聲音，服務群眾，才能推動公共治理向好發展。

加大對鄉村資源的挖掘

首先，從歷史角度看，鄉村經歷了從20世紀八九十年代鄉鎮企業的百業興旺向以單一現代化農業生產為主導的農村經濟增長模式的轉變，與此同時，產生的農村人口流出、農村污染等問題也受到了學界的重視。如今更需要在促進鄉村經濟增長的同時對農村有限的資源進行合理的開發與利用。其次，鄉村振興應基于各地的實際情況，挖掘當地的農業資源、經濟資源和人文資源，而非簡單地對賽事項目進行模仿和移植；在“村超”鄉村公共治理中，人力資本培育、人才引進、融媒體矩陣構建等從多個方面彌補了鄉村資源流失的不足，所以，應借鑒鄉村治理經驗，結合各地的資源環境，推進“千村千面”的鄉村振興。

本文基于多中心治理理論對榕江縣“村超”的公共治理模式進行分析，認為“村超”背景下的治理主體多元化和治理機制網絡化能有效破解鄉村公共治理中“多位一體”治理模式流于形式、基層行政部門職責權限界定不清晰的問題。但該模式仍存在“村超”本土化和商業化發展矛盾、基層政府向服務型政府轉型的難題，需要更廣泛地吸納公共治理主體，培養基層政府的服務能力。對于“村超”模式難復制的問題，則需要各地根據自身實際和自身資源環境選擇性地借鑒相關鄉村治理經驗。綜上，本文從公共管理的角度創新分析了“村超”的成功經驗，但同時有一定的局限性，未來，榕江的多中心治理模式是否有效還需要時間的檢驗和相關數據的實證分析。

（作者單位：上海海洋大學）