應對氣候變化國際技術轉讓制度現狀與中國應對

李若然，潘曉濱

（天津財經大學 法學院，天津 300222）

引言

2022 年聯合國環境規劃署發布《2022 年排放差距報告》，指出要采取與技術有關的行動來推進節能降碳和綠色轉型[1]；《巴黎協定》第10 條也強調要“充分落實”氣候友好技術轉讓，對促進應對氣候變化國際技術轉讓具有里程碑式的意義。但截至目前，氣候友好技術轉讓在全球范圍內仍存在阻礙，制度作用未得到充分的發揮，轉讓制度設計尚需細化，且發展中國家急需的技術轉讓進展并不樂觀。產權組織全球挑戰司司長埃米·迪特里奇指出，“為了人類共同的福祉，人類應該共同促進技術的轉讓和創新，發揮技術的作用”[2]。因此，應對氣候變化國際技術轉讓與人類生存的世界息息相關，具有幫助解決可持續發展目標的現實意義。

1 應對氣候變化技術轉讓的基本概念界定

當前國際條約沒有條款明確界定氣候友好技術，根據《巴黎協定》及其實施細則對氣候技術的描述為“無害”，再結合《聯合國氣候變化框架公約》（The United Nations Framework Convention on Climate Change 簡稱“UNFCCC”）的第4 條1（c）、1（g）和1（h）款，以及《京都議定書》的第2 條（a）款和第19 條（c）款、《巴黎協定》第10 條第2款，氣候友好技術是指使用新能源和可再生能源的“無碳技術”、基于二氧化碳固態技術的“負碳技術”等對氣候無害或有益的技術手段，以及包括應對氣候變化所帶來經濟收益或社會效益的技術。這些技術可以起到控制、減少或防止人為排放溫室氣體的作用，也可起到改善氣候變化的復原力作用。目前，UNFCCC 中雖對氣候友好技術轉讓有相關規定，也建立起了由發達締約方承諾向發展中締約方與最不發達締約方進行技術援助和技術轉讓的相關機制，但卻未設定強制性法律義務，而是基于原則性條款加以軟約束。

2 《巴黎協定》下氣候友好技術轉讓法律現狀與問題

應對氣候變化最重要的三個國際條約分別是UNFCCC、《京都議定書》和《巴黎協定》，3 個條約中都涉及了技術轉讓的相關內容。附屬履行機構（SBI）、附屬科技咨詢機構（SBSTA）、《巴黎協定》特設工作組（APA），以及技術執行委員會（TEC）、氣候技術中心和網絡（CTCN）均為《巴黎協定》服務。SBI 與SBSTA 合作的范圍包括技術機制有關問題。APA 負責《巴黎協定》的具體實施，技術轉讓是其職責之一。

2.1 氣候友好技術轉讓的國際立法檢視

2.1.1 對《巴黎協定》第10 條進行文本分析

《巴黎協定》第10 條第1 款提及氣候友好技術轉讓使用“充分落實”，盡管沒有進行具體解釋，但該款為締約方進一步在技術轉讓方面建立新的配套制度或提高現有配套制度的約束力奠定了理論基礎；第4 款暗含了現有技術機制的實效尚未達到締約方的預期仍需完善；第5 款點明工作重點是幫助發展中國家獲得起步階段的技術，這相較于獲得成長階段的技術可能性更大，而且推廣早期技術有助于轉化更多的氣候友好產品，可以更早且更廣泛地將技術投入實用。另外，根據《巴黎協定》第10 條第6 款規定對信息的支助、第7 條第14 款第（三）項，以及第14 條第1 款和第3 款，可推知第10 條第6 款規定技術支助的檢驗方式，并在一定程度上視為對技術支助的監督。

2.1.2 《巴黎協定》實施細則的文本分析

《巴黎協定》的實施細則涉及馬德里締約方大會（COP25）[3]與格拉斯哥締約方大會（COP26）的決定[4]，敦促發達國家締約方履行“技術轉讓支持”的條約義務，明確要通過“技術機制”加強技術轉讓。從技術轉讓的要素或者影響因素角度看，實施細則對《巴黎協定》第10 條第6 款、第6 條第4 款第（二）項和第8 款第（二）項進一步發展，細化了“資金、技術和能力建設”對于技術支持的相關規定，且更加重視私營部門在技術轉讓中的作用。從基金設置、資金與技術機制關系的角度看，實施細則肯定并鼓勵加強基金與技術機制的協作，以及技術機制內部的合作，明確CTCN 在履職中存在的部分問題與資金不足有關，提出基金設置對技術需求評估工作有著推動作用，因而可推知基金設置后能通過提供資金的方式影響技術需求評估，進而影響技術轉讓中技術需求與供給之間對接的準確程度。

2.1.3 《巴黎協定》與UNFCCC、《京都議定書》的文本比較

首先，從技術轉讓的主體來看，《巴黎協定》第10 條第1 款至第5 款主語應該均是“締約方”，再結合第6 款可知增加了非發達國家締約方作為長期愿景的一部分。其次，從技術轉讓是否包括私營部門的參與來看，UNFCCC 未提及，《京都議定書》肯定公私實體共同參與，《巴黎協定》第6 條第4 款第（二）項和第8 款第（二）項分別鼓勵和加強兩者的參與，更加重視掌握大量技術的私營部門在技術轉讓中的作用。再次，從用于技術轉讓的資金角度來看，《京都議定書》特別明確該資金包括發展中國家締約方需要的“技術轉讓的資金”，而《巴黎協定》第9條第3 款、第5 款和第6 款卻進一步明確“發達國家締約方”應當“帶頭”擴大資金來源，同時提出定期報告發展中國家預期可獲得的資金水平，對技術轉讓資金有一定的核準或者監督。最后，從提高技術需求方的能力促進技術轉讓的角度來看，UNFCCC 僅有模糊的規定，《京都議定書》明確提及能力建設問題，《巴黎協定》第11 條建立了能力建設機制將其制度化。

2.2 《巴黎協定》下氣候友好技術轉讓存在的問題

2.2.1 締約方“共同但有區別責任”貫徹不徹底

締約方本應貫徹“共同但有區別責任”的原則，并在各自國內立法和相應政策中履行其義務。但實質是締約方在根本上沒有形成共識，“私法行為公法化”成為締約方理念上的沖突表現。同時，發達國家締約方沒有真正意識到，其在條約下的固有義務是幫助其他締約方取得技術轉讓、促進技術創新的前提條件。因此，氣候友好技術的轉讓及創新是供需問題，全世界幾乎都是技術的需求方。由于主要的技術提供方是發達國家締約方，或者更準確的說是發達國家締約方國內的私營部門，因此應該由發達國家締約方在其國內通過購買等手段獲取技術，再按照條約要求對其他締約方進行技術轉讓。

2.2.2 技術轉讓的實施手段不健全

《巴黎協定》下的現有技術框架為技術轉讓的實施提供指導，但從現有的實踐來看，技術轉讓實施手段本身就出現了問題。如，CTCN 履職問題，影響到了技術機制的實效和效率，而根據其審查報告可知，資金與協作是問題的部分成因[5]，且技術機制在傳播與技術有關的政策、活動上履職不到位，發展中國家締約方缺乏相關信息也會對技術援助造成一定程度的阻礙。

2.2.3 技術轉讓相關體制不健全

與技術需求評估聯動的、明確的、統一的且可查詢平臺的缺乏，導致有技術需求的締約方更快、更準確及更便利地獲取有關技術信息受阻。另外，由于技術未與2 大氣候基金掛鉤[6]，使得技術機制和資金機制的合作不順暢、現階段氣候資金的供給不足。因此，應調動氣候資金促進技術支持，并加強對發展中國家的資金支持，敦促采用標準化框架降低技術的單位成本，撬動并促進公共和私人資金的支持[7]。

2.2.4《巴黎協定》和相關國際法的沖突與協調

一方面，世界知識產權組織（WIPO）并沒有在《巴黎協定》背景下合理地履行《世界知識產權公約》第4 條第1 款的2 個職責。①《世界知識產權公約》提及對技術的“有效保護”，應不包括《與貿易有關的知識產權協定》（TRIPS）所排斥的“濫用知識產權行為”，才能為促進技術轉讓提供可能渠道，同時在支付合理的價款前提下拒絕技術轉讓，不應受該公約保護，因而如果該公約的“有效保護”是對技術不加限制的絕對保護，則該公約的第4 條第5 款明顯與《巴黎協定》第10 條第1 款的長期愿景有沖突。②由于TRIPS 明確要促進技術轉讓，在成員國重疊度較高的情況下，WIPO 應“協調”各國在知識產權領域立法，并在一定程度上考慮到TRIPS內容，協調促進技術轉讓、防止生態破壞等內容。

一方面，在世貿組織（WTO）國際條約體系下，除了TRIPS 協定，涉及技術轉讓或援助的還有《與貿易有關投資措施協定》（TRIMS）、《服務貿易協定》（GATS）及《補貼與反補貼協定》（SCM）。TRIMS 第2條禁止性投資措施的附件清單第5 項“其他”頗具爭議，有的國家認為應該包括技術轉讓，有的國家則認為與《巴黎協定》第10 條有潛在沖突反對納入該問題[8]。GATS 與SCM 原則性規定支持技術援助與技術轉讓有關事項，GATS 第4 條第1 款（a）項、第2 款（a）項與（c）項，以及第25條規定的技術內容與咨詢，可與《巴黎協定》第10 條第6 款協調，能促進發展中國家通過服務貿易獲得有關技術。SCM 第8 條第2 款（a）項的注30 規定，用于研究的咨詢和技術知識及專利費用的補貼是不可訴的，但可與《巴黎協定》第9 條協調。

3 我國參與《巴黎協定》下氣候友好技術轉讓的針對性建議

3.1 堅持貫徹“共同但有區別責任”原則

發達國家締約方在履行義務中應變革理念，貫徹“共同但有區別責任”原則，并通過其國內立法和政策的調整，建立促進氣候友好技術轉讓的國內制度。我國在應對氣候變化問題上也要堅持貫徹“共同但有區別責任”原則，積極參與氣候變化治理和談判，與其他締約方一起督促發達國家積極履行其應對氣候變化承諾，重點推進發展中國家重點關注領域的實質性進展，團結其他發展中國家締約方一起推動技術轉讓的實質性進展。

3.2 完善相關體制提高可操作性

我國要在氣候談判中積極推進實施規則的達成來保障技術轉讓，并貫穿《巴黎協定》中的支助義務，促進各國完成技術分級。同時，也要聚焦于機構之間的功能協調，強化SBSTA、SBI 的咨詢與執行功能，建立統一的技術信息咨詢與轉讓平臺，下設技術需求評估的常設機構，對接技術需求與技術供給，并與基金設置、資金機制掛鉤，解決資金與技術轉讓之間的協調問題。在此基礎上，也可進一步考慮將資金與技術機制掛鉤，用結構性資金保障技術轉讓；可基于APA 工作方式及其對《巴黎協定》締約方會議（CMA）的匯總建議[9]作進一步發展，如基于締約方驅動的工作方式、基于高效的工作方式，將APA、SBI、SBSTA、TEC 和CTCN 在《巴黎協定》技術轉讓方面的所有成果匯總至CMA，建立起技術轉讓這一重要議題的獨立制度并與其他機制和機構進行協調后，再統一安排與監管技術轉讓事項。

3.3 建立完善必要的締約方國內技術分級機制

發達國家爭取在其相對可接受的范圍內，對部分有重要影響的應對氣候變化技術進行強制轉讓。一方面，可進行技術分級，選取相對不前沿、非技術供給國正在使用、但與其他明顯落后技術相比效果仍然良好的技術，強制轉讓給技術需求國，平衡二者的利益。同時，將技術分級得到可強制轉讓的技術信息上傳到統一技術平臺，制成技術選擇菜單，供技術需求方根據需求評估結果進行選擇。另一方面，相對而言，國際范圍內技術分級會更加困難，有可能出現同一種類技術分屬于不同國家的情況，因而需要一個足夠權威的機構，避免出現偏袒某一國而強制轉讓另一國技術的情況。但對于國內技術分級而言，一國有決定權，依舊可以根據技術需求評估結果，選擇合適技術需求方來接受技術轉讓。因此，可按先國內再國際的順序進行技術分級，建立起完善且必要的締約方國內技術分級機制。

3.4 建立《巴黎協定》與相關國際法的協調機制

建立《巴黎協定》與WTO 和WIPO 國際條約的協調機制，在締約方內友好協商，援引需要協調的條款，并在締約方之外代表締約方與WTO 和WIPO 進行磋商與協調的行動，化解部分技術轉讓的沖突，同時在現有的國際形勢下進一步明確《巴黎協定》締約方應該如何更好地促進技術轉讓。如，在明確“有效保護”的界限是否包括對濫用知識產權保護方面，締約方要努力爭取“有效保護”不包括對濫用知識產權的保護等《巴黎協定》與TRIPS 協定反對的阻礙應對氣候變化國際技術轉讓因素。

結語

綜合而言，我國要堅持貫徹“共同但有區別責任”談判立場，督促發達國家履行其法定技術轉讓義務，并在談判中推動技術問題與資金機制掛鉤，推動建設統一的技術信息咨詢與轉讓平臺，建立技術分級制度，完善技術轉讓體制，減輕發展中國家獲取技術的成本，降低發達國家的顧慮。因此，可建立《巴黎協定》與WTO 和WIPO 相關國際法的協調機制，化解部分技術轉讓的沖突，并在現有的國際形勢下進一步明確《巴黎協定》締約方應該如何更好地促進技術轉讓。