農產品行政處罰中裁量的適用

李霖 唐勇

［摘 要］行政裁量作為市場監管執法活動中的重要內容之一，其能否合理合法地使用關乎著人民對公平正義的追求和我國法治政府的建設成效。當前在農產品行政處罰裁量適用中，存在裁量基準不完善、裁量基準的約束力較低、缺乏裁量基準適用的制約程序等問題。未來我國可從統一裁量基準的制定標準，把裁量適用納入說理的必須環節，構建執法信息化平臺等方面規范農產品行政處罰中裁量的適用。

［關鍵詞］行政裁量；行政處罰；農產品

［中圖分類號］D920.0?? ［文獻標志碼］A??? ［文章編號］2095-0292（2024）02-0065-06

［收稿日期］2023-12-25

［作者簡介］李霖，新疆財經大學法學院碩士研究生，研究方向：經濟法學；唐勇，中國人民警察大學警察法學研究中心研究員，研究方向：行政法學。

黨的二十大報告指出，要扎實推進依法行政，提高行政效率和公信力，全面推進嚴格規范公正文明執法。行政處罰作為行政執法中的核心內容，較為直觀地體現執法的公正性、規范性、文明性。行政處罰的性質是一種以懲戒違法為目的具有制裁性的具體行政行為，處罰后果直接作用于當事人，行政法的精髓在于裁量，［1］行政主體對裁量的適用直接影響著行政處罰結果，因此在行政處罰中裁量的適用必須正確、合法、合理。在農產品市場監管活動中裁量適用不僅考驗著執法者的執法能力和執法水平，更關乎著指引社會公眾對公平正義的理解和評價。

一、農產品行政處罰中裁量的適用現狀考察

（一）農產品行政處罰案例基本情況

在案件的來源上，筆者通過訪問各地人民政府、各地市場監督管理局、信用中國等門戶網站及其他搜索頁面，通過查閱各地政府行政處罰決定書，對2020年1月到2023年4月105起同類化農產品行政處罰案件的法律后果進行梳理總結。該類案件的同類型體現在同種行政主體（市場監督管理局）對行政相對人（經營者）的同種違法行為（售賣農藥殘留超過食品安全標準限量的農產品）進行行政處罰。

圖1 案件來源省份統計圖

通過圖1可知，本次案例選取范圍為25個省級行政區，既有上海、北京等較為發達的地區，也有甘肅、新疆等相對落后的地方，在案件來源上具有廣泛性的特征，較好地代表了我國當前農產品行政執法的現狀，避免了以偏概全的結論偏差。同時相對于其他省份，廣西、山東的案例較多，數量分別是24件、22件，符合兩省作為農產品生產大省的實際情況。

圖2 被罰農產品種類分布圖

通過圖2的梳理可知，在農產品的種類上，選取的諸如“芹菜案”為代表的初級農產品，符合根據《中華人民共和國農產品質量安全法》第2條關于農產品之規定，其中韭菜、香蕉、豆角等農產品是農殘超標的“重災區”。

（二）農產品行政處罰案例數據分析

各省市的行政處罰決定書雖然普遍篇幅不長，但是涵蓋了案件發生的時間地點、相對人信息、查處過程、查處依據和處理結果。通過對105份行政處罰文書的研讀、分析，得出以下數據統計：

1.案件處理結果

各地市場監督管理局在處理農產品農殘超標案的結果上不盡相同，以實施行政處罰結案占比89%，共計93件，免予處罰結案占比11%，共計12件。對于當事人違法情節較輕，社會危害性不大的案件，免予處罰有明確的法律依據（《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》第54條），行政機關一般會做出免予處罰的行政決定，如陜西延安寶塔區馬家灣張毅果業經銷店經營農藥殘留含量超過食品安全標準限量的食品案。延市市監處罰〔2022〕25號。在該案中，行政機關認為對當事人行為雖違反，但能夠履行進貨查驗等義務，有充分證據證明其不知所采購的食品不符合食品安全標準，能如實說明其進貨來源，因此依據《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》第54條，免予處罰。而同樣的問題，淄博市徐名濤經營農藥殘留超標的食品案在當事人履行進貨查驗義務，主動改正違法行為的情況下，被處以高達10000元的罰款并沒收違法所得。淄張市監傅處字〔2020〕002號。

2.行政處罰類型

在105起同類案件中有93起行政機關做出了實施行政處罰的決定，在這93起案例中處行政處罰的，大多采用罰款這一行政處罰方式，除此之外還有警告、沒收違法所得等處罰，具體如表1所示：

3.行政處罰罰款額度分布

行政機關在確定罰款額度時大多適用《中華人民共和國食品安全法》的規定，其中第124條第1項規定了當生產經營農藥超過食品安全標準的食品時，處50000元以上100000元以下罰款；第125條第4項規定了當食品生產經營者采購或者使用不符合食品安全標準的食品貨值金額不足10000元時，處5000元以上50000元以下罰款，對于貨值金額10000元以上的，處貨值金額五倍以上十倍以下罰款。除了上述規定外，在確定具體罰款金額時，行政機關會對案件的具體情況進行裁量，決定是否適用《行政處罰法》所規定的法定從輕或者減輕行政處罰情節。

通過數據的對比整理，在分析研究的105起案例中最高罰款為70000元，最低為免予行政處罰，平均罰款6914.29元，在處以罰款的行政處罰中，罰款的最低數額為200元，處罰金額相差極大。依照《食品安全法》《食品安全法實施條例》規定的處罰金額以及對105起案件的行政機關的處罰額度進行分類，大致可分為0～1000元、1000～5000元、5000～10000元、10000～50000元、50000元以上這5個層級。行政機關在對農殘超標案處以罰款時，接近半數選擇處以5000-10000元的罰款額度，如安徽省宣城市達鵬果業批發部草莓農殘超標案，宣市監執監罰〔2020〕20號。當事人宣城市達鵬果業被處以5000元罰款。行政機關其次選擇的處罰額度為1000-3000元，以廣西壯族自治區上林縣西燕鎮西燕農貿市場香蕉農殘超標案和河南唐河辣椒農殘超標案為代表的行政處罰案例分別處以2000元和3000元的罰款。行政機關較少選擇1000元以下的罰款額度，如寧江市監處罰〔2022〕02492號中的處罰決定中，南京市江寧區市場監督管理局鑒于當事人只是一農貿市場攤販，無法把控產品內在質量，對其售賣腐霉利項目超標的韭菜行為處以200元的罰款。

4.執法依據

105起案件來自全國不同省市。因此，行政機關執法的法律依據較為多樣，可總結為以下類型：第一，依據法律。例如，在山東趙成云銷售農藥殘留含量超過食品安全標準的食用農產品“香蕉”案中，五蓮縣市場監督管理局根據《中華人民共和國食品安全法》第一百二十六條第一款第一項的規定作出了罰款6000元的處罰決定。蓮市監行處〔2021〕1130號。又如，在湖北省恩施建始商貿豆芽4-氯苯氧乙酸鈉（以4-氯苯氧乙酸計）項目超標案中，建始縣市場監督管理局以當事人涉嫌銷售含有國家禁止使用的農藥的農產品行為，違反了《中華人民共和國農產品質量安全法》第33條第1款第1項的規定處以3000元罰款。建市監處罰〔2021〕85號。】第二，依據部門規章。在市場銷售中的農產品質量安全問題主要由國家市場監督管理總局負責，因此其部門規章亦是執法監管的重要依據。如，在湖南省長沙市天心區有點鮮生鮮店辣椒吡蟲啉項目超標案中，長天市監罰字〔2021〕466號。】當事人的行為違反了《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》第25條第2項的規定，被長沙市天心區市場監督管理局處以3000元罰款。第三，依據其他規范性文件。例如，在廣西壯族自治區田東縣金穗農貿市場豆角農殘超標案中，東市監處罰〔2022〕205號。】田東縣市場監督管理局認為當事人的違法行為較輕，社會危害性較小，參照《關于規范市場監督管理行政處罰裁量權的指導意見》第14條第2項、第3項的規定，具有減輕處罰情節，對當事人處以罰款2000元的行政處罰。

除中央法規之外，地方規范性文件也在農產品質量安全執法中發揮著極其重要的作用。其主要表現形式如表2所示：

值得注意的是，行政機關在執法時，往往是對多項執法依據綜合考慮，而非單一適用，行政機關對法律的選擇適用直接影響著案件最終的處罰結果。如何在現有繁雜的農產品安全執法依據中尋得可行的執法邏輯，在具體的執法過程中裁量恰當，尋求較好的執法效果，是擺在每一個執法人員面前亟待解決的課題。

5.裁量情節

裁量情節是案件事實與法律規范之間的重要聯系。行政機關在做出行政決定時應當考慮案件的具體情況，從事實出發，按照法律的規定，對裁量情節作出決策和判斷，在法律規范和事實之間，對行政裁量進行合法合理的適用。通過對105起案件的整合分析，其量罰類型和裁量情節的情況主要有以下幾種形式（見表3）：

從上述圖表可以看出，執法者對相關處罰的裁量情節的關注重點主要集中在法定情節上，如違法行為輕微，社會危害性較小，未造成嚴重的危害結果等，除此之外對酌定情節也有所考量，如行為人是否故意、持續時間、涉及的地區和范圍等。［2］但通過案例的對比發現，這些裁量情節適用的彈性空間較大，缺乏較為統一的標準，甚至同樣的裁量情節在執法過程中存在處罰結果差異化較大的情況。

二、農產品行政處罰中裁量適用存在的問題

（一）裁量基準不完善

行政裁量基準是限制行政自由裁量權的有力工具，是對法律原則性、抽象性及彈性過大的條款的細化。［3］（P327-329）雖然國家市場監督管理總局出臺了一系列關于規范市場監管裁量基準制定與實施的制度來規范行政機關的裁量行為并對其提供指引，但通過實際案例分析可以發現，行政裁量基準依然存在著一定的不足，從行政裁量基準的本身出發主要表現為裁量基準制度的標準出現地域沖突，而各地裁量基準的沖突會直接導致不同地區對同一違法行為的處罰差異較大，即類案不同罰的問題出現。以廣西壯族自治區和安徽省為例，在當事人銷售農殘超標食品的違法行為中，廣西省所制定的裁量基準對于“從重處罰”的情形做出了特別規定：兩年內曾因相同或者類似違法行為受過刑事處罰或者行政處罰的。而在《安徽省市場監督管理行政處罰裁量權基準》中卻沒有類似規定，因此在廣西壯族自治區田東縣金穗農貿市場某商鋪經營農殘超標的食品案中，由于當事人屬兩年內曾因相同或者類似違法行為受過行政處罰的行為，即使存在履行了一定的查驗義務，貨值金額較小，當事人經濟負擔能力較低，沒有造成實際侵害后果等情形，但依然對其處以了2000元罰款。而同樣的情節在安慶市宜秀區世銀蔬菜經營部所售農殘超標的食品案中，即履行了一定的查驗義務，貨值金額較小，未造成危險后果，安慶市宜秀區市場監督管理局依據《安徽省市場監督管理行政處罰裁量權基準》對當事人責令更正，作出沒收違法所得的處罰。

（二）裁量基準的約束力較低

裁量基準的約束力較低是執法人員不適用行政裁量基準造成行政自由裁量權使用不當的主要原因之一。通過前述案例的梳理我們可以發現，各地區的市場監督執法人員往往采用對《食品安全法》《農產品質量安全法》進行直接適用，而忽略了行政裁量基準的要求，在罰款時甚至不考慮裁量情節直接適用法律規定的數額對其進行最低處罰或者頂格處罰，雖然裁量基準存在一定的不足，但其仍能為市場監管中的執法指引方向和提供衡量標準。由于裁量基準相較于其他法律約束力較低，有的執法人員在認定違法行為，作出處罰決定中往往未引用裁量基準，從而導致對違法行為情節的認定，影響了案件的處罰結果。

（三）缺乏裁量基準適用的制約程序

行政裁量本身是一件帶有主觀性的選擇和判斷，但是這種選擇和判斷必須是在法定范圍內，行政機關做出行政處罰時所進行裁量、判斷、決策的過程一般外在顯化于行政處罰決定書中，行政處罰決定書中對法律的適用、案情的考量、當事人主觀因素的判斷等要素往往體現了行政機關進行裁量的過程。然而在實際情況中，行政機關所制定的處罰決定書中缺乏說理部分，缺乏對作出處罰決定的考量因素和行政自由裁量權的行使說明。如在溫江樂多購食品超市經營農藥殘留超過食品安全標準限量的食品案和天府新區成都片區華陽丁丁超市涉嫌經營農藥殘留超過食品安全標準限量的食品案中，兩位當事人都存在經營農殘超標食品的違法行為，而溫江區市場監督管理局對前者處以罰款25000元的重罰，但在其公開的行政處罰決定中未說明對前者處以重罰的原因和理由，因此對執法人員執法過程中的裁量適用，是否適用、怎么適用、裁量考慮因素等方面不得而知。在實踐中，行政處罰決定書上往往僅載明了法律依據和處罰結果，而未對自由裁量的心跡進行說理和說明，且存在大量行政處罰決定書不予公開的狀況，在對案例的檢索過程中會發現一些地區的行政處罰決定書存在缺失狀態。如安徽省蒙城縣新發地于三杰蔬果店經營農藥殘留含量超過食品安全標準限量的食品案中，通過檢索得知當事人為蔬菜市場的普通攤販，其所售賣的韭菜農殘含量超標于2021年6月29日被蒙城縣市場監督管理局處高達70000元的罰款，因罰款過重而被媒體報道，而在蒙城縣人民政府門戶網站、蒙城縣市場監督管理局門戶網站上均未找到關于該案的行政處罰決定書，并且該縣的其他行政處罰決定也鮮有公開。對于處罰決定書公開的不完備問題嚴重影響了公眾對政府執法的監督，不利于公眾對市場監管活動中自由裁量的監督。［4］

三、農產品行政處罰中裁量的規范路徑

對于規范農產品行政處罰中裁量的適用問題，其重點和核心內容在于對裁量權的規范和控制。首先通過統一的裁量基準制定標準來解決不同地區裁量基準差異化較大，甚至出現沖突的現象，解決裁量基準如何適用的問題；其次通過對處罰結果差異化較大的行政處罰決定書進行要式上的規范，載明自由裁量的說理內容，將行政機關裁量的過程外化于法律文書中并進行公開，方便社會公眾對自由裁量權使用的監督，避免權力的濫用和怠用；最后，通過綜合性執法平臺的建立以便于各地市場監管局進行信息共享和披露，避免差異化較大的行政處罰結果出現，同時能夠為執法人員提供較好的業務學習平臺，提高執法人員的業務水平。

（一）統一裁量基準的制定標準，樹立裁量的權威

各地由于裁量基準的不同會直接導致類案不同罰的情況出現，雖然國家出臺《關于規范市場監督管理行政處罰裁量權的指導意見》為行政裁量提供指引，但是對于裁量基準的制定標準尚未形成統一的規范。從當前的實踐來看，各地區的裁量基準參差不一，從而導致同類案件在不同地區產生處罰結果差異較大的問題，因此有必要建立全國范圍內的裁量基準制定的統一標準，對各個地區裁量基準的制定加以規范，同時賦予由各個地區根據本地區經濟發展的實際情況行使裁量權的空間，［5］這樣既有利于法治的統一建設，也有利于實現實質公平。首先由市場監督管理總局對市場監管的各個領域進行裁量基準的初步細化，如食品、藥品等領域，而非籠統地對所有產品的裁量進行“一鍋燉”式的處理；其次，應當建立全國范圍內裁量基準的監督機制，各地根據市場監督管理總局的制定標準從而根據本地區的實際情況制定符合實際的裁量基準，報市場監督管理總局進行審查，并建立備案模式，對與制定標準嚴重不符的責令修改，確保裁量基準的統一性和權威性。行政裁量權基準，不得和“上位法”相抵觸；不得超越“設定法”所設定的“行為、種類和幅度”范圍。可以結合本地區經濟社會發展狀況，在法律法規、規章規定的行政裁量權范圍內進行合理細化量化，但不能超出上級行政機關劃定的階次或者幅度。下級行政機關制定的行政裁量權基準不得與上級行政機關制定的行政裁量權基準相沖突。發生沖突的，要適用上級行政機關制定的行政裁量權基準。［6］

（二）把裁量適用納入說理的必須環節

市場監督管理部門在作出差異化較大的行政處罰決定時必須對裁量適用進行說理，外化于行政處罰決定書的制定上。在處理結果差異較大的行政處罰決定書上不僅要載明案件的當事人信息、案件的基本情況、處罰結果、法律依據等信息，還需要對違法行為的性質、情節、社會危害程度、當事人主觀過錯，是否給予行政處罰、給予行政處罰的種類和幅度的情況進行載明，對自由裁量及其他需要說明理由的部分進行論述。如在南寧市上林縣歡歡百貨有限責任公司生姜農殘超標案的行政處罰決定書中，上林縣市場監督管理局從當事人的信息、調查認定的事實、證據及證明的內容、案件性質、情節、當事人的主觀心理狀況、自由裁量理由等其他需要說明的事項、處理意見及依據、處罰結果等方面進行綜合論述、具體說明，所作出的行政處罰決定公正、合理、合法。除此之外，還應當健全市場監管處罰決定書的公開制度，各地市場監督管理局所制定的行政處罰決定書按照違法種類進行分類后，按照處罰的先后順序進行排序，在本級的市場監督管理局、本級人民政府的門戶網站上進行公開，以便公眾進行查閱，對行政機關的執法活動進行社會監督。

（三）構建執法信息化平臺

對于市場監督管理領域的信息化大數據平臺建設，應當按照省級行政區的劃分到市、區縣各級市場監管部門，對其作出的行政處罰決定按照案由進行分類，最終匯總到國家市場監督管理總局數據平臺。通過數據平臺對處罰情況進行統計，如在經營者售賣農殘超標的產品這一案由的行政處罰決定中，全國各地的處罰情況如何、罰與不罰、罰的類型、罰的額度等進行整合分析，對于同樣違法情節的類案不同罰問題加以整改，構建統一的執法標準，以形成綜合執法，協同辦案，信息共享的執法工作體系，而且便于對農藥超標的農產品進行溯源。在執法信息化平臺引進典型或指導案例，以便于執法者進行學習，提高其業務能力和業務水平。同時將同地區的同種違法行為的處罰設置程序，從法律依據、裁量基準、裁量流程、指導案例載入數據程序中，以便給執法者在面對復雜難以判斷的案件上提供指引方向，減少主觀因素對執法結果的影響。

四、結語

在市場監管活動中，行政裁量的行使起到提高行政效率，維護個案正義的作用，但其作為權力本身就存在被濫用的風險，因此需要對其進行規范和控制。本文從對農產品行政處罰的案例出發，選取樣本案例，通過對案例的步步深挖，探尋裁量在農產品行政處罰中的現狀，找出其問題結節，分析成因從而探索能夠確實落地的規范路徑。然而行政裁量作為執法過程中相對主觀的因素，較難用具體的法律定式對其進行規范和確定，自由裁量權的規范行使問題仍有待解決。

［參 考 文 獻］

［1］楊建順.行政裁量的運作及其監督［J］.法學研究，2004（1）：3-17.

［2］湯雷，許峰. 淺談食品行政處罰案件如何依法“減輕處罰”［J］. 食品安全導刊， 2020（20）：2.

［3］余凌云.行政自由裁量論［M］. 北京：中國人民公安大學出版社.2005.

［4］曹寶麗. 行政自由裁量權監督的法律規制——以美國行政法的重構為切入點［J］. 政法學刊， 2020（2）：9.

［5］安契.公安機關自由裁量權的內部控制及其路徑［J］.行政與法，2022（9）：104-111.

［6］胡建淼.行政裁量權基準的屬性、制定和適用［J］.中國司法，2022（8）：45-48.

［責任編輯 孫蘭瑛］