多管齊下，群防共治，合力構建金融大監管格局

王俊壽/ 國家金融監督管理總局上海監管局

【編者按】2024 年全國兩會期間，全國政協委員，國家金融監督管理總局上海監管局黨委書記、局長王俊壽提交了“多管齊下，群防共治，合力構建金融大監管格局”的提案，下文為提案具體內容。

中央金融工作會議強調，要全面加強金融監管，有效防范化解金融風險；切實提高金融監管有效性，依法將所有金融活動全部納入監管。金融本身是經營風險的行業，防控風險是金融工作的永恒主題。風險體現在兩個層面：一是市場內生的、天然的風險，對此要尊重市場規律，最大限度做好對沖和緩釋；二是外在的、人為的、有風腐一體特征的風險，更應當予以防范處置。當然，這兩種風險也會交織，因此，必須對癥下藥、多管齊下、綜合施治。這至少涉及三個層面、六大責任的落實。

第三個層面，監管部門、地方政府責任是“外環”。兩者通過落實屬地責任、兜底責任，強化“五大監管”，織密兜牢風險防控的“安全網”。過去一定時期，金融監管部門與地方政府間條塊化監管協作不足，存在監管盲區，“防火”不夠有效，“滅火”過于冗長，風險處置耗費大量資源。

前述三個層面以外，在全媒體時代，公眾監督與輿論監督對風險防控同樣有巨大力量。目前，金融領域相關監督的積極性、判斷力、執行力仍有待提高，“吹哨”作用有待進一步發揮。

一、各層責任及存在的問題

二、相關建議

第一個層面，股東、高管責任是“內環”。這是最核心的，他們既是公司治理的“牛鼻子”，更是風險防控的“主心骨”。解鈴還須系鈴人。但一些大股東將金融機構作為“提款機”，一些高管專注于謀求個人利益，委托代理行為扭曲，這是造成很多金融風險的深層內因。

第二個層面，機構、行業責任是“中環”。這個層面的關鍵是加強機構自律與行業互律，對風險做到防之于未發、治之于未萌。而目前相關責任落實存在缺陷，有的機構合規管理不到位；行業組織協調維權服務不足，在促進行業良性競爭、形成風險化解合力上的作用發揮不夠；有的第三方機構出具虛假會計、審計、評估報告，給了風險蔓延可乘之機。

一是落實好體制，加快形成適應金融強國建設需要的監管體制。深入貫徹落實中央金融工作會議精神，加強黨中央對金融工作的集中統一領導，按照行政區劃和機構等級，實施分層負責。中央金融監管部門及其派出機構嚴格履行監管職責，同時對地方承擔金融管理職能的機構加強業務指導和監督；地方黨委政府加強統籌協調，切實抓好屬地金融機構黨的建設、防范處置風險等工作，保證屬地金融穩定；進一步加強央地信息共享和監管協作，提高監管的前瞻性、精準性、有效性、協同性。同時強化“對監管的監管”，加大責任追究力度。

二是健全好機制，穩預期、樹信心、促合規。首先是健全監管全覆蓋機制。落地央地協同的矩陣式監督管理機制、監管兜底機制、監管責任認領機制，加強上下貫通、左右協調，確保無死角、無盲區、無例外。其次是健全行業自律機制，進一步發揮各行業協會的自律、維權、協調、服務職能，最大程度靠行業自身力量解決行業自身問題。再次是健全對第三方機構的監管機制。明確對會計師事務所、律師事務所等實施監管的立法授權，賦予金融監管部門對虛假陳述等違規行為的直接處罰權。最后是健全消保機制。層層壓實責任，嚴肅查處侵權行為，同時加強對投資者和消費者教育，正確認識金融風險，推動增強公眾監督和輿論監督效用。

三是完善好法制，填補空白，減少掣肘，提升實效。圍繞“管住金融事、管好金融人、管到關鍵處”的立法意圖，于法周延，于事簡便，及時推進法律法規“立改釋”。例如，目前《中華人民共和國銀行業監督管理法》（以下簡稱《銀監法》）、《中華人民共和國保險法》（以下簡稱《保險法》）對股東的義務和監管措施的相關規定較為薄弱。《銀監法》對股東以不正當手段取得行政許可、濫用權利、提供虛假報告、違規占用資金等未規定專門罰則；《保險法》對股東、實際控制人實施監管亦缺乏立法授權，相關禁止性行為和各項義務不夠明確。筆者建議，以相關法律法規修訂為契機，將機構主要股東、實際控制人納入監管范圍，建立事前準入審批、事中持續監管、事后處置處罰的全流程監管制度，進一步明確細化股東義務、限制性行為和監管措施，全鏈條穿透壓實其風險管理責任。待時機成熟時，相關部門可以考慮研究制定金融監督管理法，甚至是金融法，從而為金融監管提供強有力的法律保障和法治支撐。