新時代人民法院涉訴信訪工作存在的問題及對策研究
——以L省涉訴信訪工作為視角

李 寧,席明珠

(1.沈陽市皇姑區人民法院,遼寧 沈陽 110031;2.遼寧大學,遼寧 沈陽 110036)

涉訴信訪的概念最早出現于2004年最高人民法院在長沙召開的全國法院信訪工作會議。近年來,隨著我國社會進入轉型期,社會結構和利益格局發生深刻變化,層出不窮的新型矛盾糾紛逐漸涌入司法領域,導致由此產生的涉訴信訪問題層出不窮,纏訪、鬧訪現象突出,成為人民法院除審判與執行工作之外的又一項工作難題。2013年,黨的十八屆三中全會明確了涉法涉訴信訪法治化改革的方向,涉訴信訪法治化改革由此正式開啟(1)參見王次寶：《涉訴信訪法治化：類型、規范與程序》,載《西部法學評論》2017年第4期,第60頁。;2022年,《信訪工作條例》的出臺進一步完善了信訪工作規程,使信訪工作總體上有法可依。但縱觀涉訴信訪工作現狀不難發現,涉訴信訪工作的實質化解率依然較低,其制度化、法治化水平有待進一步提高,涉訴信訪全面走上法治化道路仍然道阻且長。

一、涉訴信訪的淵源與內涵

(一)涉訴信訪的概念界定

最高人民法院將涉訴信訪界定為 “有關當事人以來信、來訪的形式向人民法院提出告訴、申訴和申請再審以及當事人向人民法院信訪的同時,向其他國家機關信訪,其他國家機關接訪后,通過一定的方式促使人民法院完成某種訴訟行為”。學界一般認為,涉訴信訪指因對人民法院處理的訴訟案件不滿所引起的信訪,具體包括兩個方面：“一是與某一個具體的訴訟案件相聯系,當事人要求人民法院完成某種訴訟行為的來信、來訪;二是指就某一個具體的訴訟案件,當事人向人大、黨委、行政機關等權力部門申訴,期求其他國家機關以一定的方式影響訴訟案件的進程或結果”(2)參見王次寶：《論法治視域下涉訴信訪與司法救濟的關系》,載《山東科技大學學報(社會科學版)》2015年第6期,第47頁。。結合相關概念,筆者認為,涉訴信訪是指與訴訟有關的當事人及其相關利害關系人,對訴訟案件處理結果不滿意或者認為在司法裁判中存在司法不公、程序瑕疵,司法執法人員不作為、徇私枉法等現象,故而向相關政法單位或信訪部門信訪的行為;部分信訪行為是為了尋求行政干預司法,意圖影響案件的進程和結果,其中不乏為了謀取不法私人利益而纏訪、鬧訪的不合理訪行為。

(二)涉訴信訪的特點

近年來,隨著經濟社會的快速發展,我國社會變革不斷加劇,社會結構和利益格局隨之發生了深刻變化。與此同時,各種社會矛盾不斷涌入司法領域。由于現行司法體制尚處于發展完善階段,公民的法治意識亦不健全,加之司法資源的有限性,導致部分案件裁判結果難以讓當事人滿意,存在大量“案結事未了”的情況。部分民眾存在“信訪不信法”“信上不信下”“棄法轉訪”甚至“以訪壓法”的心態,司法機關涉訴信訪處理機制也存在一定的制度缺陷,習慣于通過“困難救助”的方式解決信訪問題,導致涉訴信訪“終而不結”的現象凸顯。

新形勢下涉訴信訪具體表現出以下特點：

1.多數信訪者為老信訪戶

近年來,隨著司法體制改革的不斷深入,法院審判案件的質效明顯提升,人民群眾對司法裁判的滿意度不斷提升,新發涉訴信訪案件數量不多、占比不大;從涉訴信訪案件的總體情況來看,時間跨度較長的信訪案件占比較大,信訪人員也多為老信訪戶。尤其在重大活動的時間節點,老信訪戶往往四處信訪,甚至多次越級省訪、進京訪。他們的信訪活動大多相互影響、相互串聯,并通過微信、短視頻等通信軟件傳播對社會穩定不利的負面信息。老信訪戶大多文化水平較低、法治意識淡漠,開展教育勸解工作成效甚微。因此,涉訴信訪工作的關鍵和重點,應側重于解決老信訪戶的涉訴信訪問題。

2.涉及民事與執行案件較多

目前,在人民法院辦理的各類案件中,民事案件占比最大,民事審判業務部門存在司法資源與案件數量不匹配的情況;加之民事案件所固有的執行力度不夠和“執行難”等現實困難,導致民事審判與執行案件的涉訴信訪數量最大。民事案件中,勞動爭議、拆遷安置補償、人身損害賠償、普惠金融等都是與人民群眾工作生活、平安健康息息相關的民事糾紛,是涉及民生的熱點問題,直接關系到涉案群眾的切身利益。在當事人的訴訟請求未能通過法院裁決得到完全滿足的情況下,極易引發當事人的不滿情緒,進而引發涉訴信訪案件。

3.對纏訪、鬧訪行為缺乏有效的應對和制裁措施

部分信訪人通過采取過激方式,如攔截車輛、扯拉橫幅、穿狀衣等極端手段,到人民法院門前進行非法訪;少數信訪人在法院滯留,或者將年齡較大、健康狀況堪憂的親屬滯留在法院;更有甚者以自殺相威脅,向人民法院施加壓力。雖然多數公檢法部門針對纏訪、鬧訪等非法上訪行為出臺了相應的處理辦法,但缺乏明確具體的可操作性規定,對調取證據、與公安機關銜接等工作均未作出具體規定,導致執行不夠順暢。法院信訪部門針對纏訪、鬧訪等非法訪人員,除了反復約談、釋法明理等教育工作外,仍然缺乏有效的打擊處理手段。

4.案件的復雜性導致實質有效化解難

涉訴信訪案件復雜性主要體現在以下兩點。一是信訪主體的復雜性。信訪人員的年齡集中在50到65歲之間,多為初中及以下文化程度的無業人員。近年來,信訪主體出現多元化趨勢,出現了包括退休公務員、企業高管等文化和收入水平較高的人群。二是反映對象的復雜性。近年來,涉訴信訪除了反映法院的有關事項外,還涉及到公安機關、檢察機關、公證機構等涉法部門。

涉訴信訪化解難主要表現在以下方面。一是部分當事人存在訴外需求。例如,S市信訪人員何某某(原審被告人游某某母親)要求對被告人游某某改判無罪,并提出索要廉租房一套及各項賠償總計100萬元的訴求。二是信訪所反映的問題不屬于法院管轄范圍,法院單獨參與化解力有不逮。有的涉訴信訪案件涉及土地征用、拆遷安置、企業轉制等相關問題。這些問題與經濟體制改革息息相關,在司法裁判中案情牽涉主體廣泛、矛盾突出,易出現當事人對判決結果不滿從而轉向信訪的情形。三是信訪主體出現團體化、專業化傾向。隨著網絡通信的快速發展,信訪人之間相互溝通獲取信息更加便捷,大量信訪群體不斷涌現。由于受利益驅使,其中不乏以牟利為目的的信訪組織者、煽動者,給通過信訪工作有效化解矛盾糾紛增加了難度。

二、新形勢下涉訴信訪工作的現狀分析

(一)涉訴信訪案件數量近年來有所下降

2018—2022年,L省來省訪、進京訪的案件總量整體呈逐年下降趨勢。這反映出L省各級人民法院對涉訴信訪工作的重視程度逐年增強、工作力度逐年加大、工作效率不斷提高,反映出矛盾在屬地化解機制的作用明顯,部分信訪人員的信訪訴求在屬地得到圓滿解決。

(二)初訪占比較高,源頭化解機制仍需加強

2018—2022年,L省法院涉訴信訪初訪占比逐年下降。這說明近年來L省涉訴信訪源頭化解工作取得了較為顯著的成效,司法審判的定分止爭功能得以有效發揮。但初訪仍占據涉訪案件總量近一半的比例,說明地方性矛盾糾紛源頭化解機制仍有待加強。此外,續訪量大于初訪量、重復信訪占比大的情況不斷凸顯,說明攻堅化解“釘子案”“骨頭案”的任務依舊艱巨。

(三)決定終結訪占比較低

2018—2022年,L省依然存在依法終結的涉訴信訪案件申報總量較多,而決定終結的案件占比不高的問題。其原因有以下兩點：一是按最高人民法院的要求,2020年3月L省高級人民法院對《L省高級人民法院涉訴信訪終結工作實施細則(試行)》進行了修訂,完善了信訪終結的步驟、措施及要求,對各地之前申報的案件退回原申報法院重新修改、補充申報;二是各中級人民法院對申報終結案件持審慎態度,省高級人民法院在形式上嚴格審核把關材料是否齊全、規范,對案件實體、程序、執法過錯、司法救助等情況逐一合議、評議,案件不符合“四個到位”標準或還有教育幫扶空間的,暫不予終結,視后續工作情況再行報送。

(四)非法信訪現象突出

近年來,全國各地越級訪、來省訪、無理訪等現象層出不窮,非法信訪已成為普遍現象。由于涉訴信訪所涉案件已經走完了相應的司法程序,其案件復雜程度及案件實質化解難度相較于普通信訪而言更大,故涉訴信訪領域的非法信訪現象更為突出。2022年,L省高級人民法院機關門前出現的非正常訪數量達到三千余件,同比2021年雖有一定程度的下降,但纏訪、鬧訪、串聯訪的現象依然較為嚴重。

三、新形勢下涉訴信訪工作存在的問題

(一)職能轉變存在困難

隨著訴、訪的不斷交織,涉訴信訪已經在很大程度上承擔了司法的救濟職能,偏離了其本身的職能定位。面對大量新型社會矛盾,我國現有的司法資源以及現行的司法制度難以很好地滿足人民群眾日益增長的糾紛解決需求。同時,因為實踐中民事案件的數量遠大于其他類型的案件,這一沖突在民事司法領域表現得更加激烈。由于民事案件的社會影響力相對來說較小,有關部門往往以行政化的手段解決相關信訪糾紛,多數情況下都是采用“困難救助”的方式息訪,更加助長了信訪權利救濟職能的擴張。由此帶來的可能性危害是,部分信訪人“以訪壓法”,企圖通過行政手段干預司法,謀求私人利益,嚴重危害了司法的公正性、權威性和獨立性。

(二)實質性訴訪分離難

現行信訪工作條例及相關意見已經為訴訪分離提供了較為完善的制度安排,但實踐中的落實效果不甚理想。其中自然有法律滯后性、不可抗力、法律事實與客觀事實不符等緣故,更為主要的原因是根據“訴訪分離”的政策要求,訴訟歸訴訟、信訪歸信訪,能由訴訟解決的矛盾糾紛通過訴訟方式解決,已經完成訴訟程序的信訪案件則應由相關部門負責實質性化解。但實踐中,其他國家機關往往不愿接手已經從法院剝離的信訪案件,導致已經完成訴訟程序的案件,由于當事人持續信訪仍然滯留在法院難以被剝離,最終無法實現實質性的訴訪分離。

(三)工作制度不規范,多采用非正式調整手段

盡管國家層面已經出臺了《中央政法委關于健全涉法涉訴信訪依法終結制度的意見》,對涉訴信訪的依法終結作出了明確規定,但對于部分信訪人而言,相關規定對他們來說是難以理解的,案件結果只要沒有達到他們的滿意程度,他們將會持續信訪,致使信訪案件無法從實質上終結。面對這種涉訴信訪當事人,部分相關單位選擇向信訪人妥協,即“花錢買平安”,通過經濟補償換取一時的“安寧”。這種行政化的處理方式會讓唯利益者以信訪牟利,助長將信訪作為牟利工具的不良風氣。

(四)涉訴信訪受理機構眾多、分工不明

從法院內部來看,L省全省基層法院中,有獨立信訪部門的法院占比僅為20%左右,而且涉訴信訪部門名稱不一,有的叫立案二庭,有的叫信訪辦,有的叫信訪團隊;80%的基層法院均無獨立信訪部門,信訪職能有的隸屬于立案庭,有的隸屬于綜合審判庭,有的隸屬于法警隊等。基層法院信訪部門大多只負責涉訴信訪登記、接待、信訪維穩等工作,極少數兼做信訪案件復查工作。此外,各市中級人民法院的涉訴信訪部門職能設置及其職責也存在不一致的情況。部分市中級人民法院的信訪辦除了負責涉訴信訪登記、接待信訪維穩以外,還負責信訪案件的復查辦理。據此可知,L省各級法院的信訪部門尚未形成統一的職責劃分標準,信訪部門職能相對較為混亂,不利于實現涉訴信訪案件歸口辦理。

從外部來看,在目前的信訪制度下,人大、黨委政法委、公檢法、紀委監委等部門均有受理涉訴信訪的職能。設立眾多信訪機構雖然有利于拓寬民意反映渠道,更好地維護人民群眾的合法權益,但客觀上容易出現各部門職責交叉、相互推諉的現象。即使對于管轄明確的案件,也存在信訪人為達到信訪目的同時向多個部門反映訴求的行為,造成一個案件被多個部門重復受理,信訪處理效率低下;甚至存在因為多頭信訪無人處理,導致信訪案件隨著時間的推移變得日趨復雜,最終難以處理的現象。

(五)實質性依法終結難

司法裁判具有終局性特點,而涉訴信訪則具有反復性、無限性特點。實踐中,出現了大量信訪人在涉訴信訪案件依法終結后,仍然到多個部門信訪的現象。長此以往,訴與訪的交織,必然造成司法最終解決機制功能的喪失。

2014年9月11日,中央政法委出臺了《關于健全涉法涉訴信訪依法終結制度的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)。但在具體運行過程中,以L省為例,存在新的責任主體落實工作不理想,不能有效履行自身穩控化解責任的現象。主要體現在以下幾個方面：

一是省高級人民法院(以下簡稱“省法院”)決定終結并移交省信訪工作聯席會議辦公室(以下簡稱“信訪聯席辦”)的案件,信訪聯席辦在辦理對下移交時存在一定的阻力。許多已終結案件在對下移交環節出現積壓,導致后續穩控工作難以及時有效地落實。二是終結移交后穩控責任主體的反饋不及時。目前,省法院與省信訪聯席辦尚未建立能夠有效運行的終結移交后穩控責任主體反饋機制,省法院往往只能借助其他渠道,間接獲悉已終結案件的穩控責任主體,導致省法院在突發性信訪事件處置方面較為被動。三是穩控主體的責任標準不夠明晰。《實施意見》雖然規定了涉訴信訪終結后,新的責任主體具有教育疏導、幫扶救助等責任,政法機關具有相應的配合義務,但實踐中存在諸多理解與適用上的爭議。例如,政法機關的配合義務怎么界定;涉訴信訪依法終結后,當事人仍持續信訪由誰負責解決;穩控主體的穩控責任如何具體劃分;何種情況下需要變更穩控主體,等等。這些問題亟須進一步明確。

此外,信訪人重復信訪,也是涉訴信訪實質性終結難的重要原因。即便出具了信訪終結決定,若當事人對訴訪分離、信訪終結不予理會,仍會出現終而不結的情形,尤其是信訪救助后反悔、再次信訪、重復交辦現象較為嚴重。案件經法院窮盡法律程序,依法作出終結性結論,或者通過涉法涉訴信訪救助等多種救助方式解決到位后,部分信訪人為了獲取更大利益,仍以涉訴為由到各級法院走訪登記。這種無限性信訪浪費了大量寶貴的司法資源,破壞了司法裁判的終局性效力(3)參見楊梅花,盧紫陽：《新形勢下涉訴信訪工作的特點、成因及對策建議》,載《徐州審判》2018年第5期,第30頁。。

(六)部門合作銜接難

長期訪、纏鬧訪案件化解工作的銜接、配合及聯動化解存在的困難,不僅體現在法院與其他職能部門之間,也體現在法院內部各部門之間。國企改制、公司破產、征收補償、環境保護等涉行政機關職責范圍的信訪案件以及行政訴訟案件,由于牽涉面廣、社會影響大,僅靠法院自身難以有效化解。僅依靠信訪工作聯席會議協調、行政機關與法院聯動化解力度尚顯不足,法院對該類案件的實質化解效果不明顯。

四、將涉訴信訪工作導入法治化軌道運行

(一) 深入貫徹習近平總書記關于加強和改進人民信訪工作的重要思想

黨的十八大以來,習近平總書記就加強和改進人民信訪工作作出一系列重要指示和重要論述,系統回答了“信訪工作是什么”“信訪形勢怎么看”“信訪工作怎么干”等重大理論和實踐問題,形成了習近平總書記關于加強和改進人民信訪工作的重要指示精神。這是以習近平同志為核心的黨中央治國理政思想在信訪工作的集中體現,是做好新時代人民信訪工作的根本遵循(4)參見舒曉琴：《新時代開創人民信訪工作局面的強大思想武器》,載《求是》2018年第24期,第43頁。。

法院信訪部門在化解涉訴信訪案件時,應當將習近平法治思想作為化解涉訴信訪案件的強大思想武器,深入學習貫徹習近平總書記關于加強和改進人民信訪工作的系列重要指示精神,準確把握涉訴信訪工作新形勢、新要求,牢記為民解難、為黨分憂的政治責任,堅持人民情懷,切實履行化解涉訴信訪突出問題、維護人民群眾合法權益、促進社會和諧穩定的職責使命。

(二)加強涉訴信訪的源頭防范治理

習近平總書記強調,對于信訪工作要加強源頭預防治理,盡可能地將矛盾化解在基層,化解在萌芽狀態。

1.立案、審判、執行各環節嚴格把控

在立案環節,堅持“該立的立,不該立的不立,可立可不立的慎立”原則。對于矛盾爭議較大、法院難以單獨處理、易引發信訪風險的案件,如退役軍人安置、土地征用、土地流轉、承包經營土地等需要行政權解決的矛盾,可以引導當事人到有關部門解決,法院從中進行溝通協調。在審判環節,從提高審判質量入手,做到實體公正和程序公正,做好對當事人的判后答疑、服判息訴工作。在執行環節,加大案件執行力度,提高執行效率。對拒不執行判決的被執行人,堅決依法采取強制措施,充分保護申請執行人的合法權益。

2.發揚新時代“楓橋經驗”

涉訴信訪工作要堅持和發展新時代“楓橋經驗”,完善預防性法律制度,完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制,重視基層基礎工作,推動更多司法資源向引導和疏導端用力。對此,可以借鑒Z省基層法院入駐當地矛盾調解中心的舉措,將縣級矛盾調解中心作為信訪和矛盾糾紛調處化解平臺,將化解矛盾糾紛和解決信訪問題所涉及的司法資源、行政資源和社會資源向中心聚集,形成糾紛解決合力;對群眾提出的矛盾化解、投訴舉報、信訪訴求等各類事項,實行統一受理、分類流轉導入辦事程序。建立完善引導和疏導制度體系,可以有效提升糾紛解決效率,有利于實現矛盾糾紛的源頭化解,減少涉訴信訪案件的產生。

3.推廣信訪工作聯席會議機制,健全基層工作網格

建立完善基層信訪工作聯席會議制度,建立健全信息收集報送、事項協調處理、矛盾糾紛多元化解等工作機制,有利于進一步提升信訪工作的時效性和精準性。

信訪工作聯席會議辦公室負責督促落實聯席會議議定的事項,協調處理緊急信訪問題;加強臺賬跟蹤管理,切實做到有人管事、有人辦事、有人擔事,實現信訪聯席會議研判事項有記錄、可查詢、有跟蹤、能解決的工作效果最優化。完善的制度體系建設能夠在防范化解信訪穩定風險工作中形成強大合力,切實提高基層治理和矛盾糾紛化解的工作效率,有效促進信訪問題在家門口及時就地化解,實現“小事不出村、大事不出鄉、矛盾不上交、信訪不上行”的工作目標。同時,以網格化建設為契機,健全基層工作網格,將人民調解功能融入網格職能中,就地把網格員變成調解員,做到有矛盾第一時間調解,實現基層矛盾“不出網、不上交、不激化”(5)參見任錦輝,王霞霞：《多元解紛機制規范涉法涉訴信訪秩序初探》,載《支部建設》2021年第12期,第43頁。。網格員同時負責上報矛盾信息,實現上下級對基層矛盾情況的互聯互通,降低基層矛盾向涉訴信訪案件的轉化幾率。

4.建立健全案件質效評查機制和案件信訪風險評估機制

建立健全案件質效評查機制和案件信訪風險評估機制,嚴把案件審執質量,強化源頭治理。

首先,參照最高人民法院和省法院的案件質量評查工作方案,對涉訴信訪案件的審判程序、事實認定、法律引用、文書制作等方面進行全面評查,出具評查意見,根據具體辦案質量情況形成無瑕疵、有瑕疵、確有錯誤等評查結果;根據評查結果,綜合運用“三到位、一處理”,對涉訴信訪事項進行分類化解。

其次,將涉訴信訪評查與案件質量終身責任制、錯案倒查機制、違法審判責任追究制等制度規定有機結合。只有做到案件審判的實體公正和程序公正,做好案件評查,提升案件審執質量,才能從根源上減少涉訴信訪案件的數量。此外,針對信訪案件評查缺乏配套獎懲措施的現狀,制定細致量化的獎懲考核標準,激勵法官主動提高參與案件評查的積極性。

第三,研發涉訴信訪數據控制平臺,完善、健全案件信訪風險評估機制,推動涉訴信訪處理工作智能化、大數據化,做到信訪信息全過程錄入、全流程節點管控、全域查詢,實現案件辦理全程追蹤與監管督辦。在此基礎上,借助數據分析工具對案件信訪風險進行評估,提前開展針對性防控。

(三)完善訴訪分離體制

1.嚴格界定區分“訴”與“訪”

最高人民法院出臺的《關于進一步推進涉訴信訪工作機制改革的若干意見》中,對訴類事項與訪類事項作出了較為明確的界定。實踐中對二者進行嚴格區分,是實現訴訪分離的重要基礎。據此,可以在入口處甄別訴與訪,讓訴訟的歸訴訟、信訪的歸信訪,對涉訴信訪與普通信訪作出有效區分,厘清法院的受理范圍,對于不屬于法院管轄的事項及時轉辦交辦。此外,應當進一步明確權力的邊界,減少行政權對司法權的干預,提高司法權威性和公信力;引導當事人正確認識訴權和訪權,合理定位司法救濟與權利救濟的關系,權利受到侵犯時首先尋求司法救濟,避免訴訪混淆。

2.完善分類管理和接訪制度

針對來訪的各類訴求,首先應對其是否屬于涉訴信訪事項進行區分,法官態度問題、對法官的舉報和執行中的程序問題都不屬于涉訴信訪事項,有關工作人員在接訪時,應仔細加以鑒別。經鑒別確屬于涉訴信訪事項的,登記后進行分流處理：不服生效判決提起申訴的,由信訪工作人員或駐點律師、特邀調解員接談;可以進行化解的,由相關人員開展化解工作;對權利救濟已經窮盡、案件已經依法終結、已經簽署息訪協議的,由信訪工作人員或包案人、包案領導共同接談。

(四)加強法治教育,提升民眾法治思維

涉訴信訪化解工作難以取得實質性進展的重要原因之一,就是法院審判工作的法治思維與涉訴當事人的人治思維相沖突。審判工作的本質是進行法律事實的認定以及法律規定的正確適用,而群眾大多沒有接受過法律教育,法律知識較為匱乏,法律意識尚處于萌芽階段。他們可能無法理解法律事實與客觀事實之間存在差異,導致對案件處理結果的不滿。對此,各級法院應強化判后答疑工作,加深信訪人對法律的認知與理解,提升他們的法治意識,從而有效化解信訪人“法”結與“心”結(6)參見洪泉壽：《做好涉訴信訪工作五個要點》,載《人民法院報》2014年10月24日第7版,第1頁。。

(五)建立協調聯動的涉訴信訪化解機制

2017年11月24日,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合發布《關于依法處理涉法涉訴信訪工作銜接配合的規定》,規定對信訪人提出的涉法涉訴信訪事項,人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政機關應當按照事項性質、管轄分工依法審查受理;不屬于本機關管轄的,引導信訪者到有管轄權的機關處理,或者轉送有管轄權的機關處理(7)參見李大勇：《“訴訪分離”司法政策的表達與實踐》,載《法律科學(西北政法大學學報)》2021年第4期,第170頁。。由于立法規定較為抽象,實踐中會出現各部門為了追求本部門信訪考核績效優異而相互推諉的現象。對此,人民法院應當主動向地方黨委、人大、政協及上級法院匯報相關工作,加強與人大、政法委、信訪工作聯席會議辦公室的溝通協調,構建黨委領導、人大監督、政府支持、法院為主、各界配合的化解涉訴信訪工作格局。此外,要規范完善涉訴信訪受理機制,完善網絡受理渠道,通過構建信訪信息共享平臺,促進各部門之間的協調配合;運用多元化糾紛解決機制,采用法律援助、心理咨詢服務、社會救助等多種方式,形成涉訴信訪矛盾多元化解合力,從根本上減少涉訴信訪現象。

(六)完善涉訴信訪依法終結制度

1.增加涉訴信訪依法終結的審查力量

成立統一處理涉訴信訪依法終結流程的領導小組和涉訴信訪終結合議庭。涉訴信訪依法終結流程主要包括復查聽證、終結申報、審查決定、終結備案、終結告知等,其流程復雜、專業化程度較高,需要專業化的領導小組進行辦理。設立合議庭可以根據涉訴信訪案件的種類和申報終結訪案件的數量,由員額法官組成行政、民事、刑事等部類的信訪終結合議庭,對申報終結信訪案件進行審查并報審判委員會研究決定終結后,上報最高人民法院終結備案,并將終結信訪告知書送達信訪人,通知省委政法委和屬地黨委、政府。涉訴信訪被依法終結后,應嚴格按照規定,對終結信訪案件不再辦理。

2.進一步明確無理訪的確認機構

盡管從嚴格意義上來說,“有理訪”和“無理訪”并非法律概念,最高人民法院和地方各級法院也未出臺甄別和篩選上訪性質機制的專門文件,但在司法實踐中,可以從兩個角度對二者進行界定：一是在實體上,以信訪案件原審裁判是否確有錯誤為依據;二是在程序上,以是否終結備案為依據。已經終結備案后,信訪人繼續信訪的,通常可以認定為“無理訪”。

對于法律途徑已經完結的涉訴信訪案件,當事人仍反復申訴控告,纏訪、鬧訪的,政法機關有權依照規定作出終結結論。由于相關法規、政策對無理訪的認定標準及具體負責認定無理訪的機構尚未做出明確規定,使得許多案件“終而不結”。對此,可以考慮將無理訪的認定職責賦權給特定單位,其主要職責是根據法規、政策關于涉訴信訪案件依法終結的標準,即“法律問題解決到位、執法責任追究到位、解釋疏導教育到位和司法救助到位”,綜合認定無理訪(8)參見穆紅玉,陳玉：《檢察機關涉法涉訴信訪改革配套實施辦法理解與適用》,載《人民檢察》2015年第7期,第33頁。。涉訴信訪被認定為無理訪之后,后續即可進行依法終結的推進工作。當事人如若繼續信訪,即可以開展相應的教育勸導和無理訪打擊工作。

3.完善信訪終結標準,暢通信訪終結制出口

一方面,現行的涉訴信訪終結標準均為程序上的規定,實體標準的缺失難以滿足個體對實體正義的基本訴求,導致當事人持續信訪,迫使信訪案件“終而不結”;另一方面,涉訴信訪案件具有多樣性,總體標準在具體案件的應用中存在難以適用于個案的情況,導致外部適用困境。涉訴信訪終結標準應該以一種利益平衡的方式,將總體標準與具體實體標準相統一。具體而言,總體標準體現為對涉訴信訪案件整體程序性的規定,確保程序統一性的落實,以實現程序正義;具體實體標準體現在將涉訴信訪案件類型化,在實體標準上考慮不同類型案件的特點,使終結標準表現出一定的個性化,以此暢通信訪終結制出口(9)參見李珊,何國強：《探究涉法涉訴信訪治理的困境與出路》,載《公安學刊(浙江警察學院學報)》2016年第5期,第36頁。。對于已經上報最高人民法院終結備案的涉訴信訪,有關部門應及時將終結告知書送達信訪人,并將已終結備案的案件移交省信訪工作聯席會辦公室,確定新的責任主體,落實教育疏導、矛盾化解、幫扶救助等后續工作,履行穩控化解責任。

在具體實踐中,首先,要進一步明確終結的責任主體,對政法機關的配合義務進行細化界定,明確穩控責任主體的職能劃分以及穩控責任主體變更的情形;其次,要建立終結移交反饋機制,具體可以由省信訪聯席辦負責反饋新的穩控責任主體的信息,以便開展后續對接工作。

(七)完善司法救助體制

健全國家司法救助制度。對因遭受犯罪侵害或民事侵權,無法通過訴訟獲得有效賠償,造成當事人生活困難的,按規定及時給予司法救助,并進一步做好幫扶救助工作,促使信訪人停訪息訴。

人文關懷、司法救助是推動涉訴信訪積案化解的有效途徑。各地法院應貫徹落實《關于建立完善國家司法救助制度的意見》的要求,充分發揮司法救助資金在涉訴信訪案件化解中的作用,對臺賬內的信訪積案進行甄別梳理,積極開展司法救助工作,嚴格司法救助程序,精準援助,讓更多的群眾在認可法院信訪工作的同時,了解國家司法救助政策,幫助更多需要救助的困難當事人解困紓難,真正踐行司法為民、司法利民的宗旨,努力讓人民群眾在危難之中感受到司法溫情(10)參見劉子熒：《濟南中院溫情化解積案》,載《民生周刊》2021年第1期,第70頁。。

(八)完善律師參與法院涉訴信訪工作制度

將律師引入涉訴信訪工作,目的是要引導信訪當事人“棄訪轉法”,以法治思維和法治方式解決信訪問題。律師參與化解和代理涉訴信訪案件,可以在很大程度上將涉訴信訪案件流程引入規范化、合理化、合法化路徑,這既是普通信訪與涉訴信訪分離的要求所在,也有利于推動“訴訪分離”制度的實現,對于涉訴信訪工作法治化的發展意義重大。

完善律師參與涉訴信訪工作制度,應當采取以下措施：首先,保障律師執業權利,提升參與化解工作律師的整體素質;其次,完善律師參與化解工作配套保障機制;最后,完善律師全程介入機制、各部門合作機制及保障和管理機制等工作機制。實踐中可以借鑒L省高級人民法院試行的值班律師參與化解涉訴信訪和形式代理申訴制度,在信訪窗口設置涉訴信訪值班律師,釋法明理化解矛盾、代理申訴,減輕當事人訴訟負擔。

(九)建立推廣涉訴信訪事項代理機制

解決當前涉法涉訴信訪問題突出、態勢復雜的問題,可以借鑒S省F市的經驗,建立涉訴信訪事項代理機制,以市級為單位設立涉法涉訴信訪服務中心,負責信訪案件受理、評查、協調、化解、反饋、救助等具體工作。涉訴信訪民眾可以與當地的涉法涉訴信訪服務中心簽訂涉訴信訪事項代理協議,雙方約定代理期間,涉訴信訪民眾不得再就該涉訴信訪事項向其他機關信訪、申訴。建立健全該制度,有利于減少就同一問題重復信訪的現象。民眾涉訴事項交由專業的信訪服務中心辦理,處理效率更高,更有利于涉訴信訪矛盾糾紛的化解,真正做到為群眾排憂解難,更好地為人民服務。

(十)明確各級法院涉訴信訪工作職責,完善人員配置

應當進一步明確各級法院涉訴信訪部門的工作職責。基于基層法院、中級法院、省高院各自的職能定位不同,可以對各級法院的涉訴信訪職能作如下分工：基層法院主要負責涉訴信訪案件穩控、幫扶、教育疏導和法律解釋;中級法院主要負責涉訴信訪案件形式及實體的審查糾錯、實質糾紛化解、申報終結訪;省高院負責全省信訪工作統籌、重大疑難信訪案件糾錯,以及對下進行指導和協調。

針對法院內部涉訴信訪部門人員配備不足的現狀,應綜合考慮各級法院涉訴信訪部門應承擔的職責,測算相應的工作量,進而設立相應的編制,科學合理地配置專門人員。

(十一)對無理訪的打擊懲處

應當進一步細化對信訪人無理訪的懲戒規則。對于依法終結的涉訴信訪,信訪人繼續以纏訪、鬧訪形式企圖獲得非法利益的,法院應先進行勸解、教育、引導;勸解、教育無效,仍繼續信訪的,可以按照其對社會影響程度不同給與相應的處罰。情節輕微不構成犯罪的,依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規定,給予相應的行政處罰;不合理訪情節嚴重、構成犯罪的,依照我國刑法的有關規定,依法追究其刑事責任。根據《信訪工作條例》對于信訪工作“三到位、一處理”的要求,對于無理訪的處理,要將教育的安撫作用與處罰的震懾作用相結合,做到軟硬兼施,有效降低涉訴信訪依法終結后的非法信訪率,最終提高司法公信力。

在實踐中,如果公安機關對非法信訪行為進行打擊處理,那么采取打擊措施的公安機關大概率會成為信訪人的信訪對象。為消除公安機關對打擊非法信訪的顧慮,首先應完善公安機關的績效考核標準,在進行“扣分”時,嚴格區分正常公安訪案件和信訪打擊處理案件,從根源上減少公安機關對涉訴信訪人的纏訪、鬧訪行為視而不見、不敢處罰的現象。

人民法院應逐漸探索建立機關門前訪應急處置工作機制。對于已經落實“三到位”原則的纏訪、鬧訪現象,緊密依靠黨委、政府,協同公安機關依法處置;針對門前纏訪、鬧訪、滯留訪現象,由信訪、法警部門牽頭,密切聯系公安機關,與屬地法院相互配合、協調處理。

五、結語

涉訴信訪化解工作的有效開展,需要在入口和出口嚴格把控,嚴格區分訴與訪,完善信訪終結制度,暢通信訪終結出口。在制度層面,進一步完善、細化并落實相關規定,為司法實踐提供更具體的指引;在實踐中,法院內部要進一步明確各自職能,提高工作效率,在立案、審判、執行各環節嚴格把控,做好涉訴信訪源頭防范工作。各部門要進一步構建協調聯動的工作體制,整合多元化資源,做好涉訴信訪的化解工作,以真正實現讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義,讓訴與訪不再交織,使信訪回歸其本來職能。