關于提高高速公路建設項目用地預審效率探討

摘 要：土地要素是高速公路建設項目的重要保障。近年，項目用地審批政策愈加嚴格，用地預審手續辦理周期普遍較長，嚴重影響了項目整體進度。為確保項目盡快落地實施，不但要深化優化項目方案設計，嚴格執行用地預審相關政策規定，還要加強與自然資源部門的協調溝通，有效提高用地預審效率，縮短項目前期審批周期。

關鍵詞：用地預審；永久基本農田；生態保護紅線；高速公路文章編號：2095-4085（2024）04-0175-03

0 引言

中央經濟工作會議明確，通過政府投資和政策激勵帶動全社會有效投資，加快實施“十四五”重大工程，加強區域基礎設施聯通。政策性金融要加大對符合國家發展規劃重大項目的融資支持，鼓勵和吸引更多民間資本參與國家重大工程和補短板項目建設。交通基礎設施建設是穩經濟、保增長、促發展的關鍵舉措。因此，未來一段時期，公路建設項目特別是高速公路建設仍然會處于蓬勃發展期。土地是公路建設項目重要要素保障，用地預審是建設項目用地審批的重要事項，是項目能否順利推進的關鍵環節。近年來，隨著耕地非糧化現象日益凸顯，國家保障糧食安全問題日益嚴峻。黨中央、國務院出臺了一系列保護耕地和集約節約用地政策，各省區自然資源部門嚴格落實相關要求，嚴苛審查建設項目用地預審，慎重審批用地預審與選址意見書，尤其是對新增占地規模較大、占用永久基本農田和耕地比例較高的高速公路項目。另外，涉及占用生態保護紅線和自然保護區項目也在嚴格審查之列。“十四五”前期高速公路項目用地預審手續辦理周期平均為10個月，最短周期6.5個月，最長周期達14個月以上。因此，用地預審辦理周期對項目整體進度影響非常大，多措并舉有效提高用地預審手續辦理效率，對項目早日落地實施至關重要。

1 用地預審審批政策

《中華人民共和國土地管理法實施條例》規定“建設項目批準、核準前或者備案前后，由自然資源主管部門對建設項目用地事項進行審查，提出建設項目用地預審意見，建設項目需要申請核發選址意見書的，應當合并辦理建設項目用地預審與選址意見書，核發建設項目用地預審與選址意見書”［1］。由此可見，《中華人民共和國土地管理法實施條例》明確了公路建設項目在工程可行性研究報告審批前需要辦理項目用地預審手續。

公路建設項目已依法批準建設用地的可不再辦理用地預審。這類項目多存在于已經辦理項目用地手續，有剩余工程未實施的；或者辦理建設用地手續時，占用耕地或永久基本農田規模和區位與用地預審相比，均未發生變化或規模調減、區位變化比例不超過10%的建設項目，可不再重新申請辦理用地預審手續［2］。

2 用地預審審批權限

2.1 地方自然資源部門審批項目

公路建設項目用地不涉及占用永久基本農田、生態保護紅線的或連接深度貧困地區直接為該地區服務的省級公路，由省級自然資源主管部門審批用地預審。建設單位向地方自然資源主管部門申請辦理用地預審與選址意見書，由地方自然資源主管部門受理審查，報省級自然資源主管部門審批用地預審，選址意見書由地方自然資源主管部門核發。權限在省級以下自然資源主管部門的，由省級自然資源主管部門確定建設項目用地預審與選址意見書辦理的層級和權限。一般依據項目可行性研究報告審批、項目申請報告核準或項目備案層級，由同級自然資源部門預審。

2.2 自然資源部審批項目

公路建設項目占用永久基本農田或生態保護紅線的由自然資源部門審批用地預審。建設單位向地方自然資源主管部門申請辦理用地預審與選址意見書，地方自然資源主管部門受理審查，審查完成后報送省級自然資源部門，經省級自然資源主管部門審查后上報自然資源部進行審查審批，選址意見書由省級自然資源主管部門核發。

3 用地預審審查主要內容

自然資源主管部門受理用地預審申請后，重點從以下幾個方面審查。

（1）項目建設依據充分性。用地是否符合國家產業政策、供地政策和土地管理法律法規規定的條件。公路建設項目建設應當是列入相關公路網規劃或專題規劃，如國道、國家高速公路需列入《國家公路網規劃》；省道、省級高速公路需列入各省區省道網規劃。

（2）項目位置、現狀地類和面積等與自然資源部門用地預審審批系統數據庫比對是否一致，是否存在信訪情況或行政復議等其他行政訴訟事項。

（3）建設項目選址是否符合縣級以上國土空間規劃。在規劃過渡期，未列入國土空間規劃的需要縣級人民政府出具承諾；建設項目用地需修改國土空間規劃的，修改方案是否符合相關法律法規規定。

（4）建設項目占用永久基本農田的，是否符合《自然資源部關于進一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發［2023］89號）規定的情形；是否屬于允許占用的重大建設項目范圍，占用必要性及規模是否合理；是否按《自然資源部關于做好占用永久基本農田重大建設項目用地預審的通知》（自然資規［2018］3號）及《自然資源部 農業農村部關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》（自然資規［2019］1號）的要求編制永久基本農田補劃方案。占用永久基本農田或者耕地規模較大的，需要組織實地踏勘論證，確保永久基本農田補劃數量不減、質量不降和布局穩定。

（5）公路建設項目用地規模和功能分區占地面積是否符合《公路工程項目建設用地指標》（建標［1999］278號）規定，對突破用地指標的要按照《自然資源部辦公廳關于規范開展建設項目節地評價工作的通知》（自然資辦發［2021］14號）和《自然資源部關于積極做好用地用海要素保障的通知》（自然資發［2022］129號）的規定，開展節地評價論證。節地評價論證工作由省級自然資源主管部門組織，并由省級交通運輸主管部門出具節地評價論證意見。

（6）建設單位是否在用地預審申請報告中承諾將補充耕地、征地補償和土地復墾等相關費用足額納入項目概算。

（7）涉及占用生態保護紅線并且確實難以避讓的建設項目，必須符合《自然資源部 生態環境部 國家林業和草原局關于加強生態保護紅線管理的通知（試行）》（自然資發［2022］142號）的規定。用地預審階段只進行符合允許占用情形的合規性審查，不再提交省級人民政府出具的不可避讓性論證意見。

（8）涉及占用自然保護區并且確實難以避讓的建設項目，應滿足《自然資源部 國家林業和草原局關于做好自然保護區范圍及功能分區優化調整前期有關工作的函》（自然資函［2020］71號）的規定，由省級自然資源部門說明項目占用哪類功能區和占用面積，省級林業和草原主管部門出具同意意見。

4 高速公路建設項目用地特點

高速公路建設項目為線性工程，有建設里程長、工程規模大、功能分區多、占地類型復雜的特點，在廊道選擇和路線布設上會不可避免的占用永久基本農田、生態保護紅線、自然保護區或濕地公園等。占用永久基本農田的需要補劃符合要求的耕地為永久基本農田，并編制永久基本農田補劃報告，經地方自然資源部門現場踏勘后，再經省級自然資源部門踏勘，并出具踏勘論證意見；占用自然保護區或省級濕地公園的需要編制生物多樣性影響評價報告報省級林業和草原主管部門審查出具同意意見；占用生態保護紅線的需要進行占用符合性審查。這些事項的辦理將會增加用地預審辦理周期和難度。

有些高速公路是“聯網、補網、強鏈”完善公路網的項目，路線廊道選擇有限，建設里程相對較短。但為了支撐和服務地方經濟社會發展，設置的互通立交數量較多、間距較短，互通立交占地比例較高，項目占地規模較大。自然資源部門在審查用地預審時，根據具體情況需要組織開展節地評價論證工作。部分高速公路項目是為城市經濟社會發展和城市空間擴容服務，線位布設于城市周邊，與國省道、地方道路、河道、溝道、鐵路等交叉密集。為確保被交路或河道的安全凈空，高速公路填土高度相對較高，使得路基占地規模較大。個別高速公路建設項目設置的服務區、收費站用房等涉及占用永久基本農田或設置的互通立交連接線里程較長，而連接線無規劃依據，且設置必要性論述不充分等原因，導致報自然資源部審批時補正較多。以上這些情況將會增加用地預審辦理周期和難度。

5 提升用地審批效率技術要點

為提高項目用地預審手續辦理效率，縮短審批周期，在項目可行性研究階段建設單位要組織設計單位、咨詢單位等深入研究論證路線選址及技術方案，必要時可邀請自然資源部門和專業技術強、經驗豐富的專家共同參與選址與方案論證工作。同時用地預審咨詢服務單位要提前介入，準確核查項目占地類型，使路線盡量避讓永久基本農田或生態保護紅線敏感點。另外在保證路線方案滿足規范要求下，路線指標選取盡量不追求高標準，并積極采取工程措施，有效降低用地規模。

（1）路線選擇時要充分銜接國土空間規劃，盡量利用規劃預留廊道，也可與已有公路、管線、水利等設施共用路線廊道，合理避讓生態保護紅線和永久基本農田。路線布設時要考慮自然條件，盡量根據地形條件展線，避免大填大挖影響生態環境，使占地規模增加。

（2）優化樞紐互通式立交平縱線型指標，縮減互通匝道間距和長度，使互通匝道布局更加緊湊，有效減少樞紐互通式立交的占地規模。

（3）將一般互通式立交區匝道路基改橋，并復路、復渠、復溝，為農業生產預留通道，確保耕地標準不降，充分核減一般互通式立交三角區用地面積。

（4）盡量降低路基高度，填方較高路段可選擇以橋代路的方式或路基坡腳設置圬工防護予以收坡，最大限度降低路基占地規模。

（5）如果條件允許最好以初步設計深度開展項目用地預審報批工作。

6 提高用地預審審批效率建議

用地預審除了做好項目選址選線研究論證和深化設計方案降低用地規模外，還有以下幾個方面需要注意和加強。

6.1 選擇用地預審咨詢服務單位至關重要

咨詢服務單位要選擇經驗豐富、專業水平高、業務能力強，對用地政策的理解把握全面精準和對公路建設項目用地特點熟悉的單位，并確保與自然資源部門對接溝通順暢，能方便使用自然資源部門用地審批服務系統進行數據核算，且能及時有效解決用地預審報批中遇到的各種技術問題。高速公路項目前期論證時會不斷優化調整路線方案，占地類型是方案論證時著重考慮的因素。項目占地首先要符合國家和地方用地審批政策的規定，咨詢服務單位能夠及時提供有效的政策咨詢服務非常關鍵。方案比選時需要用地預審咨詢服務單位在自然資源部門用地審批系統中進行數據套核，咨詢服務單位能夠順暢進行數據套核，及時為方案論證提供科學決策依據非常重要。

6.2 強化崗位責任，建設單位要有跟著跑、盯著辦的思想意識

在預審報批材料提交后，建設單位要與自然資源部門密切溝通，及時協調申報材料審查和永久基本農田補劃等相關工作。雖然自然資源部門對交通基礎設施項目非常重視和支持，若能及時解決預審審查中的堵點、難點問題，對提高審批效率非常重要。

6.3 加強用地審批政策學習，做好用地報批準備工作

土地管理相關法規和政策種類繁多、更新也比較快，有時伴隨國家政策一年會更新出臺幾項規定，這就要求建設單位相關人員加強新政策、新規定學習，研究政策、吃透政策，將政策規定及時應用到項目預審審批中，防止用地預審審批過程中漏掉某些要件，再補充辦理，走回頭路或彎路，使辦理周期增長。

6.4 建立聯席會議統籌協調機制，及時解決用地審批中難點問題

高速公路通常屬于省區重點交通建設項目，為確保重點項目順利推進，交通運輸主管部門或建設單位應積極協調自然資源部門，建立用地審批聯席協調機制，成立項目用地審批專班，定期不定期的召開協調推進會議。會議可邀請用地預審審查涉及的單位或部門參加，進一步暢通溝通渠道，及時解決審批中存在的問題，有效提高審批效率。

7 結語

項目用地預審是工程可行性研究審批或核準的前置要件。用地預審政策將會愈加嚴格，實際工作中要及時熟悉用地預審相關規定，研究政策變化，提前做好準備工作，加強與自然資源部門溝通，有效提高用地預審辦理效率。

參考文獻：

［1］中華人民共和國國務院令第743號.中華人民共和國土地管理法實施條例. 2021年7月2日第三次修訂.

［2］自然資源部，國家發展改革委，交通運輸部等7部門.關于加強用地審批前期工作積極推進基礎設施項目建設的通知（自然資發［2022］130號）2012年8月3日.