基于系統思維的職業教育產教融合立法邏輯

王建洲

黨的二十大報告明確要求：“統籌職業教育、高等教育、繼續教育協同創新，推進職普融通、產教融合、科教融匯，優化職業教育類型定位。”[1]作為職業教育的本質屬性和應用型人才培養的基本模式，產教融合是衡量職業教育發展水平的重要指標。深化產教融合，促進職業教育鏈、技能人才鏈與產業企業鏈、科技創新鏈有機對接，是推進人力資源優化配置的客觀要求，也是新征程上全面提高職業教育質量、擴大就業創業、培育經濟發展新動能的基礎性、戰略性舉措。特別是在新質生產力和新型生產關系的形成和發展過程中，產教融合已成為加快構建現代化產業體系和職業教育體系的關鍵抓手。當前，產教“融而不合”、校企“跨而不實”的實踐困境長期難以破解[2]，亟需運用法治思維，通過加快產教融合立法加以有效治理。

我國《立法法》（2023年修訂）第五十五條規定：“增強立法的系統性、整體性、協同性、時效性。”據此，職業教育產教融合立法應當運用系統思維，即把產教融合立法放到中國特色社會主義法律體系的整體中來考量，這就需要在習近平法治思想指導下，運用系統思維來推動職業教育產教融合立法。法治系統思維的核心要義是國家立法機關在制定、修改、廢止、解釋法律時，應注重相關法律之間的協調一致、功能互補、整體最優，最大限度地發揮法治體系的整體價值和社會功效[3]。職業教育產教融合立法，也必須與其他相關法律相銜接，才能更好地發揮其法律功效。

一、職業教育產教融合的立法依據

立法根據，即立法依據，是指國家立法機關創制特定法律法規的根據或基礎性問題，主要包括法律根據和事實根據兩個維度，即“立法根據是指立法者立某個法的法的根據和事實根據”[4]。其中的法律根據是指為了保障所立法律或法規的合法性與正當性，國家立法機關在制定該規范性法律文件時所依據的法律、法規是什么，并說明該法在法律體系中的效力等級；事實根據則是為了說明所立法律或法規的客觀必要性與現實針對性，國家立法機關在立法時所依據的社會發展現實和客觀規律狀態，并解決該法的可行性與操作性問題。一般而言，立法根據的核心問題是法律位階和效力等級，即“下位法不得與上位法的規定相抵觸；同位法之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行”[5]。

（一）職業教育產教融合的法律依據問題解析

按照我國《憲法》（2018年修正）和《立法法》（2023年修訂）的立法精神，全國人民代表大會（以下簡稱“全國人大”）制定的法律所涉事項往往具有全局性、根本性，幾乎對全國各行各業均產生規范作用，屬于基本法律；而全國人民代表大會常務委員會（以下簡稱“全國人大常委會”）制定的法律，通常只是關涉某些領域或局部性的事項，只對某些領域或局部具有規范價值，屬于一般法律。從立法主體和調整范圍而言，職業教育產教融合法應由全國人大常委會制定，屬于一般法律；而與其密切相關的上位法是《憲法》《教育法》和《民法典》。

1.《憲法》是職業教育產教融合立法的最高法律依據

在我國法律規范體系中，《憲法》是治國理政、經世濟民的總章程，是黨和人民意志的集中體現，在法律體系中居于最高地位，一切法律、法規都不得同憲法相抵觸。我國《立法法》第九十八條規定：“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相抵觸。”這是對“憲法具有最高法律效力”基本原則的重申。憲法作為國家的根本大法，是我國一切法律的“母法”，包括職業教育產教融合法在內的一切法律的制定和修改都必須以憲法為最高根據。

我國《憲法》第十九條第二款規定：“國家舉辦各種學校，……發展中等教育、職業教育和高等教育。”同時，第四款規定：“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業。”這就為職業教育產教融合立法提供了憲法依據，即最根本的法律依據。

2.《教育法》是職業教育產教融合立法的直接法律依據

《教育法》是我國教育類法律規范體系中的“總法”。作為我國教育領域的核心法律，《教育法》規定了中國特色社會主義教育事業的各項基本原則，同時為我國各類教育法律法規的制定和實施提供了直接法律依據。

《教育法》（2021年修訂）第四十七條第一款規定：“國家鼓勵企業事業組織、社會團體及其他社會組織同高等學校、中等職業學校在教學、科研、技術開發和推廣等方面進行多種形式的合作。”第二款進一步規定：“企業事業組織、社會團體及其他社會組織和個人，可以通過適當形式，支持學校的建設，參與學校管理。”這實際上是對產教融合理念和校企合作制度的原則性規定，為職業教育產教融合立法提供了直接法律依據。

3.《民法典》是職業教育產教融合立法的重要法律依據

在教育法律關系中，既有行政機關與公民、法人、社會組織等法律關系主體之間形成的行政法律關系，也有平等主體的公民、法人和社會組織等法律關系主體之間形成的民事法律關系，如學校與家長之間的法律關系、學校與教師之間的法律關系、學生與學校和教師之間的法律關系等[6]。在職業教育產教融合過程中，民事法律主體和客體更多，民事法律關系也更加廣泛、更為復雜，既有普通教育領域中的民事法律關系，又有學校、教師、學生與企業及其管理人員、技術人員形成的各種民事法律關系，包括校企合作中各法律主體之間的權利與義務關系，如學徒制中的學徒培養協議、產學研合同關系，以及人才訂單式培養合同關系等。這其中的民事法律關系，當然需要貫徹和運用《民法典》的相關規定。

（二）職業教育產教融合立法的事實依據問題分析

《立法法》第七條規定：“立法應當從實際出發，適應經濟社會發展和全面深化改革的要求，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。”這實際上是說立法要立足社會發展現狀要有事實依據。“立法要針對本國、本地的實際情況，否則無的放矢，不能起到法的作用”[7]。正如馬克思所說：“立法者應該把自己看做一個自然科學家，他不是在制造法律，不是在發明法律，而僅僅是在表述法律。”[8]因而，職業教育產教融合立法一定要明確指向我國職業教育產教融合發展的現實狀況和重大問題。

產教融合是職業教育高質量發展的根本路徑，也是當前職業教育最薄弱的一環。以正式文件的形式提出“產教融合”這一概念是在2013年[9]，隨后經過幾年的探索實踐，國務院辦公廳于2017年印發了《關于深化產教融合的若干意見》[10]。在2021年全國職業教育大會上，“產教融合”成為大會的高頻詞匯。2022年5月，“產教融合”進一步上升到法律高度，在新修訂的《職業教育法》中得到了廣泛體現。在這一系列政策和法律的引領和規范下，我國職業教育產教融合實踐獲得了長足發展。

但是，受多種主客觀因素的影響，職業教育產教融合中各方主體的權力與職責、權利與義務關系還不夠明晰，特別是對企業的權利、義務規定不夠明確；產教融合專業目錄、人才培養方案的校企聯合編制、“雙師型”教師隊伍建設等問題均缺乏較為具體的規定；行業企業參與職業教育辦學的第三方質量認證和評估制度尚無明確的法律規定；社會資本參與職業教育的激勵機制和管理規范有待健全；職業教育產教融合負面清單制度有待推進制定；等等。這些問題的存在導致技能人才培養供給側和產業發展需求側在總量、結構、質量上還不完全對稱，總體表現為“一側是就業難而另一側卻是用工荒”的矛盾問題。依法破解這些現實問題，推動職業教育產教融合高質量發展，是職業教育產教融合立法的內在動力和外部要求。正如《立法法》第九條所規定的：“立法應當適應改革需要，堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統一，引導、推動、規范、保障相關改革，發揮法治在國家治理體系和治理能力現代化中的重要作用。”

針對我國經濟高質量發展對高素質技術技能人才的需求與職業教育產教融合發展不充分之間的矛盾，雖然新修訂的《職業教育法》也強調了職業教育的產教融合發展原則，但由于缺少配套的法規和行政規章，其發展一直處于政策引導下，職業教育產教融合的法律地位、法律關系和權責劃分等尚未得到立法保障[11]。這些論述準確指明了我國職業教育產教融合立法的現實訴求和法理邏輯，也體現出了職業教育產教融合立法的事實依據。

二、職業教育產教融合的立法內容

法治系統思維既是對立法事項細節的關注，更是對法律調整事項的范圍之間邏輯關系的“重視”[12]，這是立法工作貫徹落實習近平法治思想的高標準和嚴要求。法治系統思維要求國家立法機關通過綜合性分析和系統性研判，通過法律的制定、修改、廢止等方式對法律之間的重復性事項進行同類項合并，對未來的法律制定、修改進行科學預測、系統謀劃和長遠規劃，對相關、相近法律法規的規范事項做出合理劃分。所以，職業教育產教融合的立法內容要與相關法律合理對接。

（一）職業教育產教融合法與教育法的“無縫對接”

從立法目的和立法內容來看，職業教育產教融合法與職業教育法的關系最為緊密。從一定意義上說，兩者屬于特殊法與普通法的關系。職業教育法從一般意義上規范和調整產教融合實踐，職業教育產教融合法則是專門規范和調整產教融合的社會關系。因此，職業教育產教融合法的立法內容應是對職業教育法中產教融合相關規定的細化和延伸。

2022年修訂的《職業教育法》中，“產教融合”共出現了9次，“校企合作”共出現了5次。“產教融合”和“校企合作”直接涉及到10多個法律條款。其中，第四條規定：“職業教育……，堅持產教融合、校企合作，堅持面向市場、促進就業，堅持面向實踐、強化能力”。第六條規定：“職業教育實行政府統籌、分級管理、地方為主、行業指導、校企合作、社會參與。”第十四條第一款規定：“國家建立健全適應經濟社會發展需要，產教深度融合，……的現代職業教育體系。”這些條款實質是將產教融合和校企合作作為職業教育的辦學原則和發展方向。

《職業教育法》第九條第二款規定：“國家發揮企業的重要辦學主體作用，推動企業深度參與職業教育，鼓勵企業舉辦高質量職業教育。”這就從法律上賦予了企業的辦學主體地位，為企業廣泛、深入參與職業教育，更好地推進產教融合提供了法律依據。在此基礎上，第二十三條第二款規定：“行業主管部門、工會和中華職業教育社等群團組織、行業組織可以根據需要，參與制定職業教育專業目錄和相關職業教育標準，開展人才需求預測、職業生涯發展研究及信息咨詢，培育供需匹配的產教融合服務組織，舉辦或者聯合舉辦職業學校、職業培訓機構，組織、協調、指導相關企業、事業單位、社會組織舉辦職業學校、職業培訓機構。”這不僅規定了職業教育產教融合的相關信息，包括專業目錄、教育標準、人才需求、職業生涯等信息的制定、發布、咨詢等；而且對行業主管部門、工會和中華職業教育社等群團組織、行業組織的職責做了規定，特別是對產教融合服務組織做了相關規定。

《職業教育法》第二十七條對企業參與產教融合、校企合作的激勵機制做了較為具體的規定，第二十九條對產教融合實習實訓基地做了較為明確的規定，第三十條對中國特色學徒制這一具體產教融合路徑做了相對具體的規定，第四十一條是對職業學校、職業培訓機構舉辦企業的有關規定，第四十五條是以職業教育教師培養培訓為載體而進行產教融合的規定。

根據以上《職業教育法》關于產教融合的相關規定，依據普通法與特殊法的關系原理，對職業教育產教融合的立法內容提出五點建議：一是從強國建設、民族復興的高度，以發展新質生產力、形成新型生產關系為根本目標，以實現技能人才培養供給側和產業發展需求側的動態平衡為立法目的，闡明產教融合的法律內涵；二是進一步具象化規定各主體（既包括政府、學校、企業、社會組織等法人主體，也包括教師、學生、企業管理人員、科研人員等自然人主體）在產教融合中的權利與義務關系；三是對產教融合評價機制（如對產教融合水平的評價標準、規則等）、認定機制（如產教融合型組織的認證標準、程序等）、監督機制、激勵獎勵、懲罰機制、救濟機制等一整套制度與運行進行體系化設計；四是對產教融合中相關信息（包括專業目錄、教育標準、人才需求、企業招聘等）的制定程序、發布周期、咨詢方式等做出更為具體的規定；五是對產教融合的主要路徑（如中國特色學徒制、校企聯合培養“雙師型”教師隊伍、“產學研用”機制）做出較為清晰的規定。

由此，產教融合法將從法律層面實現職業和教育兩個領域間的橋梁價值，發揮行業企業和職業學校間的紐帶作用，產生實踐工作和理論學習的互動效應，“促進知識、人員、資源、技術等在產業和教育之間順暢流動與時空壓縮”[13]。在產教融合法的加持下，“產教融合”不僅是“有法可依”的具有深厚實踐特色的辦學方式，而且是在“法治軌道”上發展高質量教育和現代化產業的有效路徑。

（二）職業教育產教融合法與企業類法律的“精準對接”

由于企業是產教融合的重要主體，企業類法律對各類企業的法律地位、職能定位、權利義務做了具體規定，所以職業教育產教融合法中關于企業的規定應與企業類法律保持“精準對接”。如果按照資產組織形式，企業主要劃分為公司、合伙企業和個人獨資企業三種形式。

《公司法》尚無關于產教融合的明確規定，只有第十六條第一款從職工教育的角度規定：“公司應當采用多種形式，加強公司職工的職業教育和崗位培訓，提高職工素質。”《合伙企業法》（2006年修訂）和《個人獨資企業法》（1999年修訂）則完全沒有關于產教融合的規定。值得注意的是，企業類法律對不同類型企業的經營范圍有著嚴格規定，而經營范圍也恰恰是企業在產教融合中實施校企合作的最大邊界。

因為產教融合需要深入了解不同產業的需求，根據產業的現實需求才能進行不同專業之間的交叉融合[14]。所以，鑒于企業類法律關于經營范圍的立法現狀，建議職業教育產教融合立法時，針對不同的企業類型采取不同的產教融合方式，特別是根據不同企業的經營范圍采取不同的校企合作模式，使產教融合內容與企業經營范圍高度一致。

（三）職業教育產教融合法與科技類法律的“深層對接”

在產教融合中，“產學研用”是校企合作的一個重要方面，其中的核心因素是科技創新和科技成果的轉化應用。因此，職業教育產教融合法與科技類法律也有密切關系。《科學技術進步法》（2021年修訂）第六條規定：“國家鼓勵科學技術研究開發與高等教育、產業發展相結合，鼓勵學科交叉融合和相互促進。”第十七條規定：“國家建立科學技術進步工作協調機制，協調……科學技術研究開發與高等教育、產業發展相結合等重大事項。”這兩條從科技研發和聯合攻關的角度為產教融合提供了法律依據。第五十九條規定：“國家完善創新人才教育培養機制，在基礎教育中加強科學興趣培養，在職業教育中加強技術技能人才培養，強化高等教育資源配置與科學技術領域創新人才培養的結合，加強完善戰略性科學技術人才儲備。”《科學技術普及法》第十九條規定：“企業應當結合技術創新和職工技能培訓開展科普活動，有條件的可以設立向公眾開放的科普場館和設施。”這就從教育、科技（科普）、人才“三位一體”的角度為產教融合提供了法律指引。

據此，對職業教育產教融合中的“產學研用”提出兩點立法建議：一是在產教融合中應注重科技創新和科學普及在人才培養和企業生產中的基礎性作用，充分發揮科技的“第一生產力”作用；二是在產教融合中建立校企聯合科研機制，深度發揮學校和企業在科技創新和科學普及中的重要作用。

（四）職業教育產教融合法與勞動類法律的“合理對接”

一般而言，職業教育產教融合法的規范內容以人才培養和企業生產并重，兩者相互促進；而勞動法的條款內容是以生產勞動為主、培訓學習為輔，培訓學習是為生產勞動服務的。在產教融合中，無論是在職職工的教育培訓，還是在校學生的實踐實習，都涉及到勞動類法律。職業教育產教融合法與勞動類法律在勞動者（含實習學生）的教育培訓和實踐實習方面具有一定交叉重合性，需要合理區分規范調整內容。

《勞動法》（2018年修訂）第六十六條規定：“國家通過各種途徑，采取各種措施，發展職業培訓事業，開發勞動者的職業技能，提高勞動者素質，增強勞動者的就業能力和工作能力。”其中的“各種途徑”和“各種措施”就應包括產教融合、校企合作這一重要路徑。第六十七條則規定了人民政府發展職業培訓的職責，并鼓勵和支持企業、事業組織、社會團體等開展職業培訓。第六十八條第一款要求用人單位建立職業培訓制度，并從培訓經費提取和使用的維度來加以保障。第二款明確規定：“從事技術工種的勞動者，上崗前必須經過培訓。”第六十九條是用職業技能標準和職業資格證書制度來提高勞動者素質。《勞動合同法》也有關于職工培訓的規定，主要是從合同內容、培訓費用等方面對職工培訓做了規定。

鑒于勞動類法律的制度安排，對職業教育產教融合立法提出三點建議：一是合理確定各級政府在產教融合中的權力和職責，發揮政府的統籌協調作用；二是將企業職工的教育培訓納入產教融合的范圍，職業院校和高等院校均可為職工提供相應的理論教育資源，實現校企合作的優勢互補；三是對校企合作中的學生實習協議、實踐教育質量、專項經費保障做出較為詳細的規定，便于后續執法。

三、職業教育產教融合法的違法責任

為了加強職業教育產教融合法的執行力和可操作性，需要規定各個主體的違法責任。只有確保主體違法必受追責，才能增強職業教育產教融合法的生命力。職業教育產教融合中的違法責任主要分為民事責任、行政責任、刑事責任，這就涉及到民法、行政法以及刑法等部門法，具體關涉《民法典》《行政處罰法》《公務員法》《行政監察法》《刑法》等法律。隨著社會組織結構的變遷和科學技術的飛速發展，特別是職業教育產教融合模式的不斷創新，職業教育產教融合領域的違約、違法、犯罪行為也呈現出新形式、新樣態，亟需教育界和法律界做出回應。

（一）職業教育產教融合法的民事責任

民事法律責任一般是指自然人、法人以及非法人組織等因違法、違約或者因法定事由而應承擔的不利法律后果，主要是補償性的財產責任[15]。職業教育產教融合領域存在大量的民事權利、義務關系。例如，違反校企合作協議，在“產學研用”中泄露商業秘密或是侵犯個人隱私，毀損實踐教學儀器、設施，不完全履行學徒合同等。

依據《民法典》第一百七十九條規定，民事法律責任的承擔方式主要有十一項：停止侵害，排除妨礙，消除危險，返還財產，恢復原狀，修理、重作、更換，繼續履行，賠償損失，支付違約金，消除影響、恢復名譽，賠禮道歉[16]。

從職業教育實踐來看，產教融合領域的違約、違法行為雖然形式多樣，但都能從現有法律中找到相關規定。為了避免立法內容的交叉重復，建議采用概括與列舉相結合的立法技術，列舉常見的違約或民事違法行為，并使其精準指向《民法典》的相應條文，實現職業教育產教融合法與民法部門的有機融合。

（二）職業教育產教融合法的行政責任

行政法律關系在職業教育產教融合的各類法律關系中居于核心地位。要增強職業教育產教融合法的現實針對性和可操作性，必須規定和落實好各相關主體的行政法律責任。行政法律責任是指因違反行政法律或者因行政法規定的事由而依法承擔的不利法律后果[17]，大致可分為兩種類型：對行政相對人的行政處罰和對國家工作人員的行政處分。前者是指行政主體依據法定職權和程序對違反行政法律法規但尚未構成犯罪的行政相對人實施行政制裁的具體行政行為；后者是指國家行政機關依照行政隸屬關系對違法失職的國家公務人員給予的懲罰措施，從輕到重依次分為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六個處分等級[18]。

在產教融合、校企合作中，負有相應職責的國家工作人員有玩忽職守、濫用職權或是行政不作為、亂作為等違法行為，情節輕微、不構成犯罪時，將依據《公務員法》《行政監察法》等法律給予行政處分。如果是行政相對人（相關的自然人、法人、非法人組織等）有違法行為，如侵犯師生、學校、企業、職工合法權益，騙取或套取政府資金，違規收費，虛假宣傳等行為，給社會帶來一定危害，但達不到犯罪標準時，將依據《行政處罰法》《治安管理處罰法》等法律實施行政處罰。

與職業教育產教融合中的民事法律責任類似，為了立法語言簡潔，建議采取準用性規則的立法技術，將常見的行政違法行為分門別類地指向《行政處罰法》《行政監察法》等法律的相應條文，實現職業教育產教融合法與行政法部門的緊密銜接。

（三）職業教育產教融合法的刑事責任

刑事法律責任是指行為人因違反刑事法律而應當承擔的刑事懲罰性后果。公民或是法人等單位的行為必須具備犯罪的構成要件才承擔刑事法律責任[19]。在產教融合中，極少數人采用高科技手段，從事詐騙、貪污、挪用、偷稅、漏稅等犯罪活動。有的在教學實習中進行虛假宣傳，兜售假冒偽劣產品，牟求非法利益；有的以聯合辦學為名，實施金融詐騙或是向社會非法募集資金；有的在“產學研用”中，為了謀求不當利益，不惜侵犯他人專利權、著作權，甚至是泄露商業秘密、國家秘密。這些犯罪行為都對職業教育造成了危害，破壞了產教融合秩序，應當依據刑法追究行為人的刑事責任，嚴厲打擊其犯罪行為。

從各類犯罪的總體數量而言，職業教育產教融合中的犯罪屬于極少數。因而，職業教育產教融合中的刑事法律責任更應該采取準用性規則，將常見的幾類犯罪行為集中指向《刑法》及其相關法律條文，實現職業教育產教融合法與刑法部門的有效鏈接。

綜上所述，為了發揮我國法治體系對職業教育產教融合這一領域的整體規范效用，職業教育產教融合法的制訂勢在必行。職業教育產教融合法的制訂必須以《憲法》為根本法律依據，以《教育法》《民法典》等基本法律為直接、重要法律依據；遵循《立法法》的立法原則和基本精神，立足我國職業教育產教融合的客觀發展狀態和深層次問題；在規范內容上與《職業教育法》《高等教育法》《公司法》《合伙企業法》《個人獨資企業法》《科學技術進步法》《科學技術普及法》《勞動法》《勞動合同法》等教育類、企業類、科技類、勞動類法律相銜接；在違法責任上與民法、行政法、刑法等部門法相鏈接。只有這樣，職業教育產教融合法才能發揮出最大功效，引領和推動我國職業教育與產業發展有機融合和良性互動，推動職業教育高質量發展。