歐洲人權法院首個氣候問責訴訟有何影響

楊昆灝

4月9日，歐洲人權法院公布了瑞士年長婦女氣候保護協會等訴瑞士聯邦案的判決，判定瑞士聯邦政府未能對氣候變化問題采取充分的應對措施，致使生命權等受到損害，違反了《歐洲保障人權和基本自由公約》（簡稱《歐洲人權公約》）。本案在氣候問責訴訟領域開創了重要先例，將人權法律延伸適用于氣候變化議題，明確當事國政府有責任保護公民人權免受氣候變化的影響。這一判決或將對全球氣候談判和氣候問責訴訟產生重要影響。

氣候“不作為”違反人權

本案由位于法國斯特拉斯堡的歐洲人權法院的大審判庭審理并作出判決。歐洲人權法院是根據《歐洲人權公約》設立的超國家司法機構，受理和審查任何個人、非政府組織或團體就締約國侵犯《歐洲人權公約》及其議定書所保障的人權的申訴。歐洲人權法院大審判庭的判決是本案的終審程序。該判決對涉訴締約國具有直接法律約束力，締約國政府有義務執行生效的判決文書。

本案的申訴方由四名瑞士婦女和瑞士年長婦女氣候保護協會組成。早在2016年11月，申訴方根據《瑞士聯邦行政程序法》要求政府相關部門采取實際行動，停止在氣候保護領域的違法“不作為”。該訴求被駁回后，申訴方先后向瑞士聯邦行政法法院、聯邦最高法院上訴，但均以敗訴告終。最高法認為，申訴方未能說明瑞士聯邦政府在氣候保護領域的“不作為”對其個人的生命權等人權構成了損害。判決稱，申訴方不能構成《歐洲人權公約》規定下可以提起申訴的“受害者”。

申訴方在用盡國內行政法律程序但仍未能取得效果后，根據《歐洲人權公約》，正式向歐洲人權法院提起申訴。2020年11月，申訴方向歐洲人權法院提出，氣溫上升和熱浪等氣候問題對其生活條件、健康和福祉造成不利影響。瑞士政府對減輕氣候變化的影響負有法律責任，但并未采取充分和有效措施應對溫室氣體的過度排放，這違反了《瑞士聯邦憲法》和《歐洲人權公約》的人權保護條款。同時，瑞士政府所設定的國內減排目標和政策也未能達到《聯合國氣候變化框架公約》的減排目標和國際承諾。

最終，歐洲人權法院大審判庭以16∶1作出判決，認定瑞士聯邦政府及其法院在氣候保護領域違反了《歐洲人權公約》的人權保護條款。判決指出，《歐洲人權公約》的“私人生活和家庭生活受到尊重的權利”條款中蘊含一項權利，即有權獲得國家的有效保護，使其免受氣候變化對生活、健康、福祉和生活質量的嚴重不利影響。這要求各締約國采取措施，切實和逐步減少溫室氣體排放水平，以如期實現碳中和目標。判決認為，瑞士聯邦政府未能積極履行《歐洲人權公約》中與應對氣候變化相關的積極作為義務，沒有及時采取適當措施如設計、制定和實施與應對氣候變化相關的立法和政策；在建立國內相關監管框架的過程中也存在嚴重不足，比如未能采用碳預算量化和計算未來國內溫室氣體的排放限制。此外，瑞士也未遵守其過去設定的溫室氣體減排目標。判決還認為，瑞士國內法院在司法審查中未能充分考慮與氣候變化相關的科學證據，沒有認真對待申訴方的法律訴求，這違背了《歐洲人權公約》所保護的公正訴訟條款。

氣候保護的新路徑

本案在理論和實務界引發了廣泛討論。該判決確立了一個重要的區域性乃至國際性司法先例，即氣候保護的人權法路徑。歐洲人權法院首次將氣候保護議題納入人權等基本權利的法律保護范疇。基于這一判決，《歐洲人權公約》的人權保護條款在事實上延伸適用于氣候變化議題。這重申了各締約國政府在氣候保護領域的積極作為義務，要求締約國政府就應對氣候變化問題采取積極行動。部分環境和氣候變化學者將這一先例視為氣候保護領域的重要里程碑，它推動了歐洲氣候問責訴訟的范式轉型。鑒于《歐洲人權公約》在部分締約國及歐盟具有憲法性法律地位，本案的判決將對歐洲范圍內氣候立法和司法實踐產生重要影響。

在國際層面，本案或將推動歐洲以外其他國際和地區性司法機構主動運用人權法路徑實現氣候治理目標。除歐洲人權法院外，美洲人權法院、國際海洋法法庭和國際法院等正在處理涉及國家應對氣候變化義務和法律責任的咨詢案件。盡管歐洲人權法院的判例對上述司法機構并不具有約束力，但為國家應對氣候變化的義務與人權保護規則的解釋和適用及其互動提供了重要的示范作用，甚至將推動形成新的全球性司法實踐。

不過，也有不少人對歐洲人權法院在本案所創設的先例持不同的態度。有學者表示，歐洲人權法院認為《歐洲人權公約》締約國有義務采取充分行動應對氣候變化問題，同時也需要承認各國在制定和實施具體減排目標和政策過程中的自由裁量權。考慮到各國實施方式的區別，這一模糊安排或將削弱應對氣候變化的具體實施效果。部分歐洲和瑞士政客則對該判決提出批評，指責歐洲人權法院“司法越權”，認為行政機構比法院更適合評估國家應對氣候變化的實施方式，在國際層面將氣候問題司法化可能使得未來氣候變化的全球合作更加復雜。

氣候領域的法律規制加強

歐洲人權法院的判決與近期歐洲極端氣候頻發緊密相關。近年來，全球氣候變化對歐洲的影響日益突顯。根據歐盟氣候監測機構哥白尼氣候變化服務局和世界氣象組織聯合發布的《2023年歐洲氣候狀況》報告，歐洲是變暖最快的大陸，氣溫上升速度約為全球平均速度的兩倍。隨著氣候的惡劣變化逐漸侵襲整個歐洲，近年來歐洲經歷了大范圍洪水、熱浪等歷史性的氣候災害，數百萬人受到極端天氣事件影響。如何有效應對氣候變化問題日益受到各國政府和市民社會的高度關注。本案中，申訴方主張，不斷上升的溫度和熱浪帶來嚴重的健康風險，損害了其生命健康權等。

為應對氣候變化帶來的不利影響，歐盟及歐洲國家采取了一系列法律和政策措施加以應對。立法層面，近年來歐盟通過了一系列框架性政策和單邊法律工具，推動經濟社會的綠色轉型。2019年12月，歐盟委員會推出“歐洲綠色新政”，作為歐盟應對環境與氣候挑戰以及推動經濟社會轉型的政策路線圖。2021年7月，《歐洲氣候法》正式生效，以歐盟條例的形式首次將氣候中立和減排目標上升和轉化為對歐盟機構和成員國政府具有約束力的法律條款。同時，歐盟委員會還公布了實施氣候目標的具體行動方案——“適應55”（Fit for 55）一攬子政策工具和立法提案，涵蓋排放交易機制、減排目標、可持續金融、能源、交通和公司治理等。

2022年瑞士日內瓦遭遇高溫熱浪，民眾在河中戲水消暑。

除了應對氣候變化的法定目標，歐盟也要求跨國企業在市場經營中承擔更多的氣候責任。即將通過的歐盟《企業可持續發展盡職調查指令》要求在歐盟內部市場經營的大型公司對自身經營、附屬實體和全球供應鏈業務關系開展人權和環境盡責調查，以識別、降低和應對市場經營活動中的人權和環境法律風險。該指令同時也要求公司就應對氣候變化制定專門計劃，說明公司應對氣候變化和降低碳排放的目標和實現方式。該指令還引入了專門的法律責任條款，要求違反盡責義務的公司承擔行政罰款和民事問責。民事問責條款規定，違反盡責義務的公司致使人權和環境權等基本權利受到損害的，受害方可直接向該公司主張民事賠償。這一條款未來將為在氣候保護領域對公司經營行為在歐盟成員國開展跨國問責訴訟提供法律基礎。

總之，歐洲氣候立法和司法實踐要求歐洲各國政府和企業承擔更多的氣候變化責任，體現了歐洲在氣變領域成為全球引領者的政策雄心。事實上，除了單邊舉措，應對全球氣候變化問題還需要各國踐行真正的多邊主義，加強在《聯合國氣候變化框架公約》《京都議定書》和《巴黎協定》等法律框架下的平等討論和真誠合作。在此過程中，各國應堅持《公約》所確立的共同但有區別的責任原則、公平原則、各自能力原則和可持續發展原則等，兼顧發展中國家的發展利益，通過雙邊和多邊形式的綠色合作等共同推動全球氣候變化問題得以真正有效解決。

（作者為歐洲大學學院法學院博士研究生）