不動產登記歷史遺留問題化解探索與研究
——以山東省青州市為例

2024-06-09 23:18:02王遠華青州市重大項目服務中心山東濰坊262500

中國房地產業 2024年13期

關鍵詞：歷史

文／王遠華青州市重大項目服務中心山東濰坊 262500

高月新青州市自然資源和規劃局山東濰坊 262500

引言：

2015 年12 月，青州市不動產登記機構整合完成，工作人員、窗口設置、流程再造、技術支撐等全部到位，提前實現了“停發舊證、頒發新證”的目標。青州市提出的不動產登記“購房人無過錯即可辦理”的原則，按照“三個分開”的辦理路徑，住建、規劃、自然資源、屬地街道等單位根據職能主動認領問題，結合“并聯審辦”“容缺受理”，優先辦理不動產登記。同時，落實追責“三個同時”，督促企業積極配合，大大提升了辦證效率。2020年7 月，省政府辦公廳在《山東政務信息》刊發《青州市攻堅不動產歷史遺留問題，確保民生實事辦好辦實》，省領導批示：“青州市的做法是貫徹‘以人民為中心’發展理念的積極探索，值得肯定和借鑒”。2020 年10 月，省政府辦公廳到青州針對解決群眾住房辦證難題進行專題調研；2020 年11 月，時任山東省自然資源廳廳長宇向東同志到青州組織召開省土地房屋產權歷史遺留問題化解現場座談會。濟寧、濱州、棗莊、德州、諸城、昌邑等20余個市、縣、區相繼到青州學習不動產登記歷史遺留問題化解工作。省政府辦公廳、自然資源廳、住房和城鄉建設廳相繼下發推廣青州做法的通知。時任濰坊市委書記田慶盈同志、副市長田民利同志也專門做了批示，對青州“三分開三同時”做法及解決歷史遺留問題取得對成績給予充分肯定。

1.統一登記的背景及意義

1.1 統一登記的背景

從現行有關法律、法規的規定看，我國的不動產登記主要由所在地的國土資源、房地產、農業農村、林業、海洋等部門負責。由此帶來了登記種類、登記流程、法律效力以及證書樣式等方面的諸多不同。隨著社會發展，由于不動產分散登記引起的信息不共享、查詢不便利、產權交叉、重復登記、錯誤登記、行政成本增加等諸多弊端也日漸顯露。于是，在國家層面不動產登記被列入議程并逐步實施。2007 年10 月《物權法》的實施，為不動產統一登記奠定了法律基礎[1]。我國的不動產統一登記制度于2016 年全面展開。

1.2 統一登記的意義

就目前我國的發展現狀來講，建立不動產統一登記制度的意義在于一是為社會征信體系的建立健全創造必要的條件；二是通過不動產登記平臺數據庫的建立和完善，政府能夠更全面的掌握市場信息，更宏觀的管控不動產交易市場；三是改變了過去的分散登記制度，整合了有效數據和資源，減少了政府行政成本；四是統一登記促進資源配置的公平和效率。另外，不動產統一登記是全國范圍內的不動產大摸底、大排查。

2.歷史遺留問題成因

2.1 數據資源信息分散

不動產統一登記前，青州的土地登記、房產登記、土地承包經營權登記、林權登記分別由國土資源、房管、農業、林業等部門負責。由于分散登記采取的技術手段不同，造成登記數據互相交叉，致使信息無法共享使用。分散登記還導致登記數據的分散存儲和系統的不兼容性，而不動產統一登記則要求信息“完備、準確、可靠”。因此，數據資源信息的分散不統一是不動產登記面臨的第一大問題。

2.2 房地歷史遺留問題多樣

青州市不動產統一登記后，以前的房、地、林、草分別登記形成的“信息孤島”，統一登記后問題日益顯露，矛盾集中暴發。特別是房地登記數據不重合，林權登記和承包經營權登記及建設用地使用權數據交叉等問題，歸結起來主要有以下幾點：一是群眾法律意識和產權登記意識較弱；二是由于房產部門負責房屋登記、土地部門負責土地登記數據信息不能共享，造成有的房屋建筑范圍超出合法用地范圍的；三是老城區部分不同時期的歷史遺留房屋沒有辦理土地規劃等手續的；四是以劃撥土地、工業用地進行商品房開發，變更使用用途及欠交土地出讓金的；五是土地規劃審批用途和房屋登記用途不一致的等。諸如此類的歷史遺留問題多種多樣，現有的法律法規沒有相關的指導性意見和操作性規范，所有類似的問題都需要在實際工作中解決。

青州市后續的集體土地、農業和林權相關登記的開展，由此帶來的歷史遺留問題也會呈現著“多、雜、亂”的特點，問題的多樣性也會更加突出。

3.歷史遺留問題的處理

3.1 確定化解原則

一是尊重歷史、實事求是。對待歷史問題，堅持以法律法規為政策底線，正確分析房屋建造時的土地、規劃政策規定，穩妥審查、認定和確權。二是以民為本、防治結合?；獠粍赢a登記歷史遺留問題，堅持“三三三”原則。三是強化領導、分類化解。成立處理不動產登記遺留問題領導小組（以下簡稱“領導小組”）及辦公室，對全市歷史遺留問題化解統一領導。各鎮（街、區）、職能部門各司其職、通力協作，保證政令暢通，形成工作合力。四是并聯審辦、容缺受理。調整優化工作思路，建設項目手續辦理由“逐環節推進”調整為“并聯審辦”，由一環扣一環轉變為“齊頭并進、平行辦理”。五是去存減增、長效監管。在推進遺留問題化解的同時，加強行業監管，堅決控增量、減存量，深刻剖析問題成因，舉一反三，加強對項目、企業的事中事后監管，杜絕出現新問題。

3.2 成立工作機構

青州市不動產登記中心成立后，有關不動產登記的信訪訴求明顯增加。2019 年5 月青州市成立了不動產登記歷史遺留問題工作領導小組及領導小組辦公室。由市政府分管領導牽頭，成員涵蓋了自然資源局、住建局、規劃局、執法局、稅務局、財政局等部門，并在市政務中心不動產業務受理大廳專設歷史遺留問題受理窗口。

組織機構的合理設置是解決不動產登記歷史遺留問題的根本。完備的機構設置是能夠從程序上對問題的解決形成流水效應，發現問題、研究問題、解決問題需要在實際操作中有相應的負責機構與人員的參與。

3.3 明確工作職責

（1）領導小組：按照市政府統一部署，制定和完善不動產登記遺留問題處置政策，安排全市處理不動產登記遺留問題工作計劃，研究解決不動產登記重大遺留問題。（2）領導小組辦公室：負責全市處理不動產登記遺留問題的調度和協調，做好會議召集、部門協調、會議紀要起草、政策宣傳等工作。辦公室內設綜合保障組、規費追繳組、調查確權組、監督檢查組。（3）工作專班：從自然資源局、城建投、住建局、規劃中心等單位抽調工作人員組成專班，負責及時處理化解不動產遺留問題有關工作。要增設專項辦理窗口，開設綠色通道，專門承辦納入處理遺留問題項目的不動產登記工作。

3.4 建立會商機制

歷史遺留問題的解決需要“群策群力、集思廣益、共同研究”。青州市作為一個有歷史文化底蘊的老城區，城區面積相對較大，土地房屋產權登記錯綜復雜，特別是老城區既有不同時期的自建房，也有村民市民的老宅基地，還有不同時期的房屋開發建設項目，情況較為復雜，產權登記分散辦理的情況亦是多種多樣。面對復雜的歷史遺留問題，青州市建立領導小組會審研究制度，由歷史遺留問題小組辦公室匯總整理后提交領導小組集體會商，積極尋求解決方法和思路。對于會審中無法解決的問題積極與濰坊市自然資源和規劃局請示匯報，通過書面的形式征求上級部門辦理意見。

3.5 明確工作步驟

按照先易后難的原則，首批以回遷安置項目、群眾反應強烈的建設項目作為處理重點。處理工作分三個階段進行：（1）啟動籌備階段。全面調查摸底，建立精準的問題臺賬，分類梳理分析存在的問題及原因，制定實施方案；召開全市動員會議，宣布實施方案，根據不同問題類型擬定化解程序，并確定項目化解時間節點。（2）化解實施階段。根據實施方案，各職能部門按照“三三三”原則[2]，根據職責分工啟動手續完善、稅費追繳、追責問責等工作。（3）驗收鞏固階段。市政府將此項工作列入年度考核范圍，領導小組辦公室采取跟蹤督辦與年底考核相結合的方式，對各單位進行專項考評，定期通報考核結果。

3.6 確定處置方法

一是明確申請登記主體：

（1）原建設單位存在的，首次登記完成后，購房人作為主體，由建設單位配合申請辦理轉移登記。（2）項目建設單位已終止的，代理的順序依次為合建單位、主管部門；沒有合建單位和主管部門的，由政府指定鎮（街、區）等機構代理申請不動產首次登記，只登記不發證[3]。（3）項目建設單位主體存在但被吊銷營業執照、失聯或其他原因無法配合辦理的，由項目所在鎮、街道辦事處引導組織購房人到法院提起訴訟，通過司法程序辦理不動產登記。

二是明確辦理程序：

明確辦理程序，按照提出申請、分解落實、審核把關、審議決定、辦理登記、同步處置的步驟，明確懲戒措施，對90 日內拒不配合處置和繳納相關稅費的，根據問題性質，采取行政約談、降低注銷資質等行政處罰措施；問題嚴重的，禁止在全市范圍內開發新的房地產開發項目，禁止參與新的土地招拍掛，禁止新開辦其他企業，其承擔的其他在建項目列入重點監管對象；相關部門依法啟動司法程序，對失信單位或個人啟動失信懲戒措施。

三是明確分類處置：

（1）已辦理首次登記的項目

①土地、規劃和房屋產權證書記載用途不一致的，按照分攤土地使用權面積，由產權人或開發企業補繳土地價款及相關稅費，辦理不動產變更登記。無法變更的，按照原土地、房產證書分別注明記載用途。②劃撥土地上的房屋（房改房、經濟適用住房除外）辦理出讓手續時，按照分攤土地使用權面積補繳土地價款。

（2）土地手續不全的項目

①1999 年1 月1 日前，因歷史原因已經辦理了房屋產權登記，未辦理土地手續的國有土地，由屬地出具土地補償到位證明，按照分攤土地使用權面積，由產權人或開發企業補繳土地價款及相關稅費后辦理不動產登記。②1999 年1 月1 日后，因歷史原因未辦理土地手續的，依法依規處置到位補辦用地手續后，按照分攤土地使用權面積，由產權人或開發企業補繳土地價款及相關稅費后辦理不動產登記。

（3）未完成規劃驗收的項目

由規劃、執法部門依法處理，規劃部門同時并行推進規劃核實手續，或出具符合規劃的等效文件。

（4）未完成工程竣工驗收備案的項目

田卓就坐在辦公桌前，快速瀏覽起來?？赐炅耍ь^向高潮投過來費解的眼神，問，這上訪的材料，跟我們有什么關系？

進行竣工驗收備案或委托房屋安全鑒定機構進行工程質量安全鑒定，鑒定結果報住建局備案，作為房屋已竣工的證明材料，先行辦理不動產登記[4]。

（5）回遷安置項目

市政府組織相關部門進行調查認定后，按照“三三三”原則，由各職能部門出具等效文件，辦理不動產登記與完善手續并行辦理。

（6）拖欠規費的項目

對欠繳土地出讓價款和人防工程易地建設費等相關政府規費的，按照“三三三”原則，并行推進依法催繳和手續辦理，縮短辦理周期。

3.7 建立保障措施

（1）切實提高認識。各鎮（街、區）、各相關部門要充分認清處理不動產登記歷史遺留問題事關民生、民心，事關人民群眾合法權益，要將化解不動產登記歷史遺留問題作為頭等民生大事來抓，確保年底前實現遺留問題清零。（2）細化責任分工。各相關單位要按照市委、市政府決策部署，進一步細化工作方案，逐條逐項分解任務，將責任落實到人，將要求落實到每個節點。（3）加強聯合懲戒。對開發企業及項目加強事前、事中、事后的全過程監管。針對不動產領域監督管理的薄弱環節和風險點，進一步壓實部門監管責任，嚴格責任追究，從源頭上堵塞漏洞，堅決控住問題增量。

4.案例應用

4.1 開發企業失聯，無法進行竣工驗收的問題小區

基本情況和成因：

該小區位于青州市老城區，涉及居民460 戶，建設樓房11 棟，建筑面積約5.7 萬平方米。小區內既有拆遷安置房也有出售的商品房，該項目自2002 年實施以來，在拆遷上遇到了很大的阻力，直到2006 年才完成了拆遷，2009 年5 月交付使用后因項目規劃驗收、消防、竣工驗收等均未辦理，無法辦理不動產登記。負責項目開發建設的房地產開發有限公司開發資質于2009 年到期，因未提報資料被主管部門依法予以撤銷。后因開發企業法人代表黃某去世，公司在青州項目人員解散，購房人無法聯系到企業相關人員，并多次通過信訪、熱線等渠道反映不動產權證辦理問題，市政府多次成立工作專班，多次協調相關部門均因問題復雜終未解決辦證問題。

市政府成立工作專班，組織律師團隊和相關部門進行了綜合分析，確定了化解路徑并進行了責任分工：一是由規劃、消防、住建部門依據現有材料對該小區進行規劃、消防、竣工驗收。二是屬地街道組織對該小區房屋出售及相關資料、費用情況進行調查統計，負責委托測繪機構對小區進行測繪。三是住建部門負責核對樓盤及相關網簽備案信息，牽頭核實房屋實際出售情況及購房合同簽訂情況。四是研究確定通過法院判決業主單方辦理不動產證。市政府聘請律師團隊、法律顧問等對以上方案進行了論證，決定由屬地街道組織業主到法院提起訴訟，業主依據生效的法律文書單方申請辦理不動產登記。五是對未開具發票的，稅務部門根據“三分開三同時”原則，依據房款收據向業主收繳契稅，先行辦證，同時啟動開發企業稅費追繳程序。

案例分析：

青州市某小區發證問題因開發主體失聯導致。該小區業主無法聯系到開發商，但開發企業未注銷仍為在營狀態，無法按主體滅失情況處理的。市政府成立工作專班，對該項目涉及的所有問題進行調查分析后，結合該小區實際情況，積極協調屬地街道、消防、規劃、住建、法院、稅務等部門單位，順利解決了該小區不動產辦證問題。該項目被評為山東省土地房屋歷史遺留問題10個優秀案例之一。

4.2 項目超規劃容積率，無法進行規劃驗收問題小區

基本情況和成因：

該小區涉及居民450 戶，規劃容積率1.2，實測容積率1.42，超容積率建筑面積10463.6 平方米，按規定需補交土地出讓金及稅費約1800 萬元，由于開發企業資金困難，無法繳納上述費用，無法通過規劃和竣工驗收，導致不能辦理不動產登記，業主辦證訴求強烈。

化解方式和成效：

市政府成立工作專班，對該項目涉及的所有問題進行系統分析。經調查發現，項目驗收后可返還的基金等費用約600 萬。經市政府研究并與開發企業達成一致，使用項目驗收后應返還開發企業的費用和剩余未出售6 套商業用房拍賣費用1200 萬，用于繳納剩余土地出讓價款。費用繳納齊全后，規劃、土地、住建部門完成項目驗收，不動產登記機構辦理不動產證。