商品房預售資金監管問題研究

文／朱江 漢中市房產交易管理所 陜西漢中 723000

引言：

近年來，部分房地產企業在自有資金不足的情況下，盲目性的追求擴大規模效應，將商品房預售資金挪作他用，這不僅影響了房產的按期交付，而且對購房者帶來較大的財產損失，對此還需要規范開展商品房預售資金的監管工作，避免商品房預售資金挪作他用，然而現實情況表明，我國在商品房預售資金監管中尚存在諸多問題，如預售許可審批標準較低、法律體系不完善、缺乏有效信息監督，預售資金監管系統功能落后，預售資金違規、違法使用成本較低等，此外，部分購房人不知道將購房款全部存入監管賬戶，降低了商品房預售資金監管的實際效果。對此，本文研究商品房預售資金監管方法，以供參考。

1.商品房預售資金監管工作的重要性

1.1 完善商品房預售制度

房地產行業作為資金密集型行業，在推動市場經濟發展中起到關鍵作用，我國房地產行業在前期發展過程中出現房地產企業融資渠道較窄、資本金略顯不足等問題，為解決這一問題，國家在房地產行業發展中提出了商品房預售制度，在一定程度上緩解了房地產開發企業建設資金短缺的問題。在商品房預售過程中，規范化的開展預售資金監管工作，不斷完善、強化商品房預售制度，出臺操作性強的政策措施，形成完善的管理體系機制，規范商品房預售資金繳存、使用，對于降低預售資金失控風險，避免開發商截留、挪用預售資金導致項目資金鏈斷裂，最終出現項目“爛尾”、開發商卷款潛逃等現象，化解潛在風險，維護房地產市場平穩健康發展都將具有積極的重要作用。

1.2 促進項目順利建設

商品房預售資金監管通過規范監管賬戶開立，加強資金收繳、嚴格審核使用等多個環節，加強對預售資金的監督管理，確保監管賬戶內的資金優先用于項目建設，防止開發企業私自抽逃挪用監管資金，降低項目“爛尾”風險，為項目順利竣工交付保駕護航。

1.3 保護消費者利益

從實際來看，一旦缺乏對商品房預售資金的監督管理，則很難保證房地產企業會將預售資金優先用于工程建設，這容易引起工程“爛尾”、延期等問題。當出現這些狀況時，購房者的合法權益難以得到保證。對此，建立科學的商品房預售資金監管體系，嚴格實施商品房預售資金收繳、使用過程的監督管理，能夠最大程度的保護消費者的合法利益[1]。

1.4 穩定房產市場發展

在房地產行業高紅利時期，國內多家房地產企業存在盲目擴張的問題，隨著房住不炒理念的提出，房地產行業高紅利時期結束，包含一些大型企業在內的房地產公司紛紛爆雷，顯示出我國房地產行業經濟結構并不合理，存在一定的風險和問題。其中預售資金挪作他用是房地產企業發展中較為常見的一個問題。規范開展商品房預售資金工作，能加強管制，控制房地產企業的開發節奏，實現房地產企業資金的流動管理；同時從長遠發展效益來看，其還能有效的穩定房地產價格，推動整個房地產行業的持續、穩步發展。

2.商品房預售資金監管現狀

2.1 立法現狀

我國高度重視商品房預售資金監管工作，從法律層面來看，從1995 年1 月開始，我國實施《中華人民共和國城市房地產管理法》，該法律第四十四條規定，“商品房預售所得款項，必須用于有關的工程建設”。在2010 年時，住房和城鄉建設部印發《關于進一步加強房地產市場監管完善商品住房預售制度有關問題的通知》，提出要加快完善商品住房預售資金監管制度。要求將商品住房預售資金全部納入監管賬戶，然后由監管機構負責監管，確保預售資金用于商品住房項目工程建設；在預售資金核撥過程中，需要考慮工程進度，留有足夠的資金保證建設工程竣工交付。在這些法律規范的支撐下，商品房預售資金區域監管制度進一步完善，基本滿足了商品房預售資金監管工作的實際需要。

2022 年以來，全國各地市紛紛出臺了本地的《商品房預售資金監管辦法》，以漢中市為例，2022年5月30日，漢中市在全省率先出臺了新的《商品房預售資金監管辦法》（漢住建發[2022]68 號），該文件明確了四大節點以及對應的撥付比例，在過去的工作中，資金監管工作人員雖然是按進度核撥，但對于項目實際進度和該進度應予核撥的比例，與各開發企業常有意見分歧，工作中也造成了比較多的爭執，新文件對節點及比例予以明確，使日常的資金監管工作更加有據可查、有章可循。

2.2 監管模式應用現狀

從監管主體差異來看，商品房預售資金監管大致可分為三種模式。一是政府監管模式，該模式下，政府房地產管理部門起到關鍵控制作用，需要對一些商品房預售資金進行管理和審批，而銀行承擔出納的角色，如在我國廈門地區，就采用了商品房預售資金政府監管的模式。二是商業銀行監管模式，該模式下，商業銀行負責商品房預售資金的審批和劃扣，并承擔一定的監管責任，在北京市等地區，該模式的應用較為普遍。三是中介機構監管模式，利用該模式開展商品房預售資金監管工作時，需要引入監理公司、擔保機構等第三方機構，通過這些機構負責商品房預售資金的管理和審批，濟南市在房地產行業管理中曾采用中介機構監管的模式，目前，該監管模式已經由政府監管所代替[2]。近年來，全國各地市逐步統一監管主體即由房地產行業行政主管部門進行監管。

3.商品房預售資金監管問題

3.1 預售許可審批標準較低

近年來，以恒大為典型代表的多家大型房企陸續爆雷，全國延期交付、“爛尾”現象頻出，究其根源是很多房企采用三高即“高杠桿、高風險、高周轉”的經營模式，自有資本嚴重不足，甚至為零，購地資金為各種方式的融資借款，通過預售或違規預售收取購房款，歸還前期借款，支付項目前期費用，支撐項目后續建設，采用“借雞下蛋”的模式進行房地產開發經營，不斷加大杠桿。這種模式在市場行情較好的時候可以利潤最大化，但當市場狀況急轉直下，銷量大幅下降時，所面臨的風險也比普通房企高出數倍，極易出現延付，“爛尾”等風險。

3.2 缺乏完善統一的法律體系

當前我國在商品房預售資金監管中存在法律法規不完善的問題，主要表現為針對商品房預售資金監管的規定多屬于原則性規定，未能從法律層面對監管的主體、范圍、權限和責任進行界定，導致相關的監管政策難以落實。同時從區域監管層面來看，各區域均制定了一定的商品房預售資金監管制度，但是這些制度本身存在一定的差異，導致各地區商品房預售資金監管水平參差不齊。并且相比于法律規范，這些地方性的政策規定法律效力較低，整體的權威性不足，導致商品房預售資金監管難以達到預期效果。

3.3 缺乏有效的信息監督管理

一方面，在商品房預售資金監管中，政府主管部門和銀行之間的信息共享程度較差，這使得主管部門很難第一時間掌握資金的入賬、使用等情況，難以達到商品房預售資金的動態、全流程監控的目的。另一方面，商品房預售資金的使用直接關系著購房者的切身利益，然而在商品房預售資金使用及監管過程中，由于相關信息對公眾披露不足等因素的影響，導致商品房預售資金公眾監督不足，社會公眾難以保證自己的切身利益，影響了商品房預售資金使用的透明性。

3.4 預售資金監管系統功能落后

目前，商品房預售資金監管系統建設相對滯后，部分地市甚至沒有監管系統，阻礙了商品房預售資金監管工作的開展。另外，利用資金監管系統開展商品房預售資金監管時，還需要重視該系統功能的持續優化，然而在現實管理中，商品房預售資金監管系統的功能相對單一，相關功能相對落后，難以適應新形式下強化資金監管工作的需要。

3.5 法律責任不清違法成本低

《城市商品房預售管理辦法》雖然規定了開發商違規使用預售資金的處罰條例，但是其規定罰款總額不能超過三萬元，這使得房地產開發企業抽逃挪用商品房預售資金的違法成本較低，一些資金挪用問題難以得到遏制。以本次“保交樓”專項審計發現的問題為例，出險的房地產開發項目，有不少項目資本金未到位，甚至資本金為0，以上行為違反了《城市房地產開發經營管理條例》第十三條“房地產開發項目應當建立資本金制度，資本金占項目總投資的比例不得低于20%”，《國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》（國發［2015］51號）“房地產開發項目，保障性住房和普通商品住房項目最低資本金20%，其他項目最低資本金25%”的規定，但對于資本金未到位的項目，如何處罰卻沒有相關法律規定，導致雖然企業違規，但無上位法支持無法處罰。

4.商品房預售資金監管對策

4.1 逐步推行封頂預售或準現售

逐步提高預售許可審批標準，有利于降低房地產開發的杠桿效應。預售制度以其高杠桿效應增加了樓市的供給，但在市場行情急轉直下的時候，該制度的弊端明顯。開發商的有限資本發揮出了乘數效應，導致房地產行業狂飆式擴張，購房者被卷入樓市泡沫之中，支付了足額的房價款卻要承擔延期交付、“爛尾”風險，對廣大購房者來說顯然是不公平的。任何制度的制定和實施都需要有一個循序漸進的過程，驟然實現現售制顯然是不現實的，實行現售制度會大幅縮減市場供給，由于成本提高導致房價上漲，亦會出現大量的問題，但應該看到預售制度的弊端及其對應的風險，應逐步提高預售許可審批標準，在今后3～10年的時間里，逐步推行封頂預售或準現售[3]。

4.2 完善預售資金監管法律

10 年以前，在商品房預售資金監管尚未規范之時，部分房企違規經營，出現一房多賣的現象，隨著商品房預售資金監管制度的逐步完善規范，購房者將購房款存入監管賬戶后，方可進行商品房買賣合同網簽備案，商品房預售資金監管系統中，已交存過購房款的房產，其他人不可以再行辦理繳存業務，亦不能辦理網簽備案，杜絕了一房多賣現象的發生，切實保障了購房人的合法權益。近年來，隨著商品房預售制度的建立和實施，有效地促進了房地產業較快發展，但在監管的過程中，也暴露出了一些問題，如逾期交房、項目建設完成但無法竣工驗收、交付入住但辦證難、開發企業抽逃挪用監管資金形成項目“爛尾”、老板跑路等現象，目前由政府監管的模式來看，主要是由住房和城鄉建設部門進行管理，但住建部門僅有行政管理權限，沒有處罰權、執法權，對企業出現比較嚴重的違法違規行為，沒有上位法支持，難以進行處罰，如果是采用銀行監管的模式，則更加無法處罰，對于監管過程中出現的違規違法問題，僅僅由各地出臺《商品房預售資金監管辦法》是不夠的，需要多部門配合聯動，形成完善的法律體系。

4.3 加強預售資金信息披露與監督

在商品房預售資金監管中，需要積極開展信息披露管理工作，以完整的信息支撐預售資金監管工作的開展。一方面，政府職能部門和銀行等其他部門在商品房預售資金監督管理中發揮著重要作用，應做好政府部門與銀行等其他部門之間的信息披露和共享管理，通過信息互通，準確分析房地產開發企業對于預售資金的使用狀況，發現預售資金使用問題，并進行約束管理。另一方面，在預售資金信息監督中，還需要引導公眾參與其中，通過多措并舉，加大資金繳存環節管控，提高資金繳存率，提升預售資金監督的整體質量[4]。

例如，漢中市南鄭區的恒大雅苑項目，監管資金有2.87 億根本就沒有進入監管賬戶，直接被總部抽走，公司私自把放置在售樓部、與監管銀行綁定的POS 機更換成了綁定廣州總部的POS 機，購房人交付房款時在售樓部刷POS 機，并不知道這存在重大資金風險。為防范交易風險，防止監管資金抽逃挪用，漢中市在《商品房預售許可證》上直接載明監管銀行的開戶行和賬號，購房人在購買商品房時應按照相關文件規定，先核驗預購樓棟的《商品房預售許可證》，并將購房款全部直接存入預售許可證上載明的監管賬戶。商品房預售資金監管系統應具備發送短信功能，當監管資金交存入監管系統后，由系統實時發送短信至購房人手機，上面標明房屋總價、交款金額、目前業務辦理流程、后續業務辦理步驟等內容，以便于購房人對自己的購房信息再次確認，實現了公眾對繳存資金的監督。同時漢中市發布《告購房者書》，并通過在《商品房買賣合同》首頁登載、在住建局官網、微信小程序公開發布等方式，積極開展宣傳工作，增強了公眾參與商品房預收款監督的意識。此外，漢中市在商品房預售資金監管賬戶管理中，要求開戶時戶名必須加后綴“商品房預售資金監管賬戶”，便于購房人區分監管賬戶與非監管賬戶，防止司法扣劃監管資金，有效提升了預售資金監管整體質量。

4.4 強化系統建設，增加系統功能

在信息時代下，為進一步提升商品房預售資金監管的效率和質量，還需要重視預售資金監管系統的建設，以此來滿足多元主體高效化、便捷化的監管需要。一方面，監管部門應重視商品房預售資金監管系統的建設，通過互聯網、大數據技術的應用，加強預售資金信息在監督主體間的流通和公示，為高效監管工作的開展提供支撐。另一方面，在建設商品房預售資金監管系統后，還需要重視系統功能的持續優化。一是系統要支持國產化；二是系統要有較高的安全性能；三是要確保該系統具有強大的統計分析功能及對應的監控預警功能，對所有在售在建的樓盤相關數據進行統計，并能生成報表，實現異常數據的系統分析及風險預警；四是要實現商品房預售資金監管系統與關鍵監督主體的鏈接，如與監管銀行，按揭銀行，公積金中心等部門實現數據的互聯互通，準確完成數據對接，通過銀行余額與系統余額實時核對，消除不同系統因入賬時間不同導致的余額差異問題，便于監管部門實時對賬，及時發現出現的問題；五是所建設的預售資金監管系統應具有校驗功能和熔斷設置，要求當繳存比例達到系統規定，且通過系統校驗后方可以打印出網簽合同并備案，在備案后，需在兩個月內將尾款全部交存至資金監管賬戶，否則系統自動對開發企業業務進行熔斷；六是應確保系統具有重點監管資金節點把控的能力，通過對撥付節點的把控，避免人為干預導致資金撥付超比例，確保資金使用的規范性。

4.5 完善法律責任，提高違法成本

由于在房地產開發建設的過程中，參與的主體較多，有監管部門、購房人、商業銀行、監理機構、施工方、材料供應商等，任何一方未按規范執行，都有可能導致項目出險，所以在商品房預售資金監管中，還需要明確法律責任，對違規使用商品房預售資金的企業進行懲戒。一方面，國家需要加強對房地產開發企業違規違法責任的約束，通過立法的方式，逐步提高房地產開發企業預售資金違法使用成本，減少資金挪用問題發生。另一方面，對資金監管參與各方主體的責任、權利、違規違法行為界定及處罰做出明確規定，使得相關執法部門在處罰違法違規行為時有法可依。此外，在商品房預售資金監管中還需要不斷強化信用體系建設，每年定期開展信用等級評定工作，對違反規定的參與主體進行扣分、降級等，并將信用等級評定結果向社會公示，對信用等級較低的參與主體實施多種懲戒方式，確保參與各方能嚴格遵守規定，提高商品房預售資金使用的規范性。

結語：

新經濟形態下，我國在房地產行業發展中提出強化資金監管的理念，特別是對出險的房地產項目，要“保交付，穩民生”，要求房地產企業積極處置資產、多方籌措資金，努力完成保交樓任務，體現出黨“以人民為中心”的發展思想，也對商品房預售資金監管工作提出了更高要求。從業人員只有深刻認識到商品房預售資金監管的重要性，結合實際分析商品房預售資金監管問題，并針對性的進行應對處理，才能確保商品房預售資金使用的規范性，推動房地產行業健康有序發展。