國有企業混合所有制改革面臨的挑戰與對策探討

龍思萍

（廣西交投資本投資集團有限公司，廣西 南寧 530000）

改革開放四十多年來，我國國有企業經歷了一系列影響深遠的改革，其中，發展混合所有制經濟成為重要突破口。2013年，黨的十八屆三中全會提出，積極發展混合所有制經濟；2015年到2023年間陸續出臺了相關的指導意見和配套政策，國務院先后推出四批國企混改試點。近年來，國企混改取得較大突破，但同時也出現了不少問題。為了避免陷入改革誤區，加快轉換經營機制，提高混改企業運行效率，本文總結了歷年主要國企混合所有制改革的經驗教訓，旨在為今后國有企業深化改革提供有益參考借鑒。

一、國有企業混合所有制改革取得的成效

（一）混改規模、領域顯著提升

1997年，“混合所有制經濟”一詞首次出現在中央文件中，十八屆三中全會第一次把混合所有制經濟列為“基本經濟制度的重要實現形式”。2013年至2020年，中央企業累計實施混改4000多項，引入社會資本超過1.5萬億元，中央企業混合所有制企業的戶數占比超過了70%，地方國有企業混合所有制戶數占比達到54%，引入社會資本超過7000億元[1]。2020年實施混改超過900余項，引入社會資本超過2000億元，各類所有制資本在混改過程中實現了取長補短、相互促進、共同發展；2020年底，我國國有企業混合所有制改革基金成立，總規模2000億元，首期募資707億元[2]。2023年，國企混改邁入新的發展階段，混改力度繼續加大，除少數涉及國家安全的關鍵領域，混合所有制經濟幾乎覆蓋所有行業和領域。

（二）上市公司成為混改的主要平臺

在探討國有企業改革的多元路徑中，混合所有制改革與改制上市兩者具有共同的理論基礎，在歷史演變的脈絡里也呈現出強烈的共鳴。一是國有企業改制上市能促使國企引入新的戰略投資者，獲得長期穩定的資本，有助于改善企業經營狀況。二是與單純依賴上市完成股份制轉型相比，混合所有制改革能更深入地利用民間資本力量，有效解決國有企業長期存在的“所有者缺位”和“內部人控制”問題[3]。三是以上市公司作為平臺推進國企混改在經濟效益、公開透明度、風險管理等方面展現出顯著優勢，有助于降低國有資產流失風險，并維護各方權益，上市公司已逐步成為混合所有制改革的主要平臺。截止到2020年底，中央企業控股的上市公司資產總額、利潤分別占到央企整體的67%和88%[2]。

（三）差異化分類分層特征明顯

國有企業兼具營利法人和公益法人的特點，我國國有企業混改主要通過分層分類改革來實現[4]。2015年以來，國資委等相關部門已聯合發布一系列針對不同類型國有企業混改的指導方針和政策措施，強調按國有企業主業所處的行業和領域分類推進混改，區別集團和下屬子公司的不同層面分層推進混改[4]。商業一類企業處于充分競爭行業和領域，不僅要積極引入各類資本推動股權多元化，還要建立與行業相匹配的市場化管控機制，提高企業經營效益和發展質量；商業二類企業需要承擔國家重大專項任務，在保持國有資本控股地位不變的前提下，其他資本主要以參股方式進行混改；對于純公益類型的國有企業，非公資本主要通過特許經營、購買服務等方式參與企業經營[5]。

（四）提質增效效果初顯

多年來，通過混合所有制改革，推動國有企業聚焦主責主業，吸收非公企業資源及資本優勢，轉變經營機制、治理結構，實現企業降本增效、產業優勢互補協同發展。2022年，中央企業累計實現營業收入39.4萬億元，同比增長8.3%；實現利潤總額2.55萬億元、凈利潤1.9萬億元，同比分別增長5.5%和5%；中央企業的人均勞動生產率達到76.3萬元，同比增長8.7%[6]。近年來，中央企業加快“兩非”剝離和“兩資”清理，持續推進低效無效資產和非主業非優勢業務退出，通過市場化方式，盤活資產3000多億元；推動產能過剩行業整合，促進產業調整升級[1]。

二、國有企業混合所有制改革面臨的挑戰和存在的問題

（一）社會資本參與度不足

當前，雖然中小型國有企業混合所有制改革推進速度較快，但在大型國企集團母公司層面產權多元化改革停滯。大多數國企實現混改后，國有資本仍然是大股東，對企業具有絕對控制權，民營資本股份占比較少。大部分混改企業均為二級及以下企業，很少部分能在中央企業和省屬/自治區級母公司層面開展[7]。究其原因，主要包含以下幾個方面：一是許多國有企業肩負著國計民生、國家安全的重任，國有資產保值增值并非唯一目的，甚至不是最主要的經營目標。部分非公資本想參與到國有企業混改，甚至希望獲得企業的相對控制權，但國有股東基于以上考慮，往往不愿意放棄企業控制權。二是在政策的實際實施過程中，民營資本常常遭遇到如“隱形的屏障”“回彈的阻隔”以及“不斷旋轉的通道”等隱性限制，這種不公平的市場準入機制嚴重阻礙了非公資本的進入。即使參與混改，非公資本也難以獲得足夠話語權，處于弱勢地位，其優勢無法發揮，最終導致預期收益無果。

（二）區域金融、營商環境有待優化

隨著我國不斷加大改革開放的力度和拓寬改革領域，企業營商環境得到較大改善，尤其是道路、水、電、網絡等外部環境改善明顯，但在法律、政策、政府服務等方面國有企業和民營企業差距較大。各地推出“放管服”以來，雖然對民營企業在辦事效率上有所提高，但部分地區政策落實不到位，缺少實操指導，混改政策落地困難。個別地區對民營企業和國有企業在獲取政府補貼、資源上差別對待。我國不同地區市場開放程度不同，部分地區對民營企業的支持不到位，民營參與國企混改存在后顧之憂，尤其是金融政策的影響比較直觀。金融機構對待不同所有制企業的信貸歧視政策已成為阻礙民營企業發展的重要因素，更是制約混合所有制經濟發展的重要影響因素[4]。相較于民營企業，國有企業財務管理更加規范，并肩負一定社會責任，容易得到政府支持，銀行等金融機構傾于向國有企業提供融資。甚至在一些欠發達地區，民營資本進入后出現融資受限、貸款收緊等現象，影響了企業的進一步發展。

（三）交易實施環節存在短板和風險

根據國務院國資委發布的國有資產評估有關規定，國有資產權屬關系變動大部分都要求進行資產評估。價值評估是國有企業混改過程中的重要環節，也是發展混合所有制經濟的難點。資產評估是確定國有資產交易價格的主要依據，需要由獨立、專業、有威信的評估機構出具。但受混改參與方眾多、利益訴求復雜性等因素影響，對評估機構有較高的執業要求。當前，定價機制不健全，評估方法不夠科學合理。由于國資委對評估的監管乏力，定價不夠公允、客觀的情況時有發生[8]。目前混改企業價值評估中普遍采用市場價值，而市場價值不反映協同效應的影響和由此帶來的價值增量，國有企業的專利權、商標權、技術、品牌等無形資產也較難充分反映其價值。此外，在混改推進國有資產轉讓和退出時，因引入的均為非公資本，存在國有資產低價賣出、利益輸送等違規現象。

（四）公司治理融合不到位

發展混合所有制經濟不僅僅是簡單的不同所有制資本之間的融合，更重要的是資源、文化、人員、管理理念等方面的銜接和調整。國有企業混改重點在于通過把國有企業的規模優勢和非公資本的市場化運營優勢結合，整體提高企業管理效能，提升企業的綜合實力。然而，在混改企業內部管理、企業生產經營決策、人員融合上往往存在較多問題。與國有資本相比，大多民營資本體量較小，參與混改后，小而分散的民營股東無法在企業經營決策中發揮專業作用，對企業重大戰略、重大資金使用等事項沒有話語權，很難對企業發展起到實質性推動作用。員工持股是混改企業發展的重要力量，但在實際操作中，要么難以推進員工持股，要么推進力度弱，員工持股比例較低，員工工作積極性及市場化優勢未能完全發揮?？傊?，混改企業普遍面臨著治理結構調整難的問題。

三、推進國有企業混改走深走實的對策

（一）進一步加強資本融合

首先，國有企業應改變國企是唯一股東的觀念，加快推進分層分類混改。國有股權、中央企業和地方國企尤其是商業類國有企業要通過轉讓部分股權給民營企業，加大混合所有制改革力度，加強不同資本間的融合，這既可以提升混改企業的經營活力，又可以滿足非公有制企業參與國企改革并購重組的需求，推進雙方互利合作。其次，要破除國有資本控股權底線思維，與各類所有制企業積極探索深化合作的有效模式，在更寬領域、更深層次實現融合發展。應從是否能獲得更優質的資源、開拓新的市場機遇、實現科技技術合作、深化產業鏈鏈條、提高企業競爭力等方面考慮，合理出資，共同治理。最后，擴大不同資本融合的領域。聚焦產業鏈薄弱環節，重點瞄準核心技術攻關，通過不同資本的技術合作，維護國家產業鏈、供應鏈的安全穩定[9]。

（二）改善營商環境

首先，消除營商環境中的“灰色地帶”，加大對混改企業融資的支持力度，避免國有企業出現“一混就死”的情況。各地政府不僅要推出系列支持民營企業發展的政策措施，還要通過財稅激勵及政策補貼助力企業發展，對混改企業提供專業的融資專項輔導。尤其對當前經營效益還不顯著但具有發展潛力的科技類企業更要加大扶持力度，幫助其通過資本市場解決資金難題，提高企業競爭力。其次，進一步對國有企業混改簡政放權，放寬民營資本進入限制，減少對資本流動的行政干預，打造快捷辦事服務平臺。減少民營資本參與國企混改的障礙，推動各類資本以市場為導向自由流動。最后，通過深化國有企業改革和創新體制機制，建立科學、合理的法人治理結構，保障混改企業各類股東的合法權益，讓各類資本能充分參與到企業決策和經營中，發揮各類資本在資源、技術、機制、管理等方面的優勢，取長補短、相互融合、共同發展。

（三）完善企業治理結構

國有企業在推進混改過程中必須公平對待國有資本和非公資本，兼顧各方的訴求，才能形成有效的治理結構。對于承擔國家重大專項任務的國有企業，非公資本應以參股方式參與混改，切實保障國有企業履行好國家政策性職能要求。對于充分市場競爭的商業類國有企業混改，要最大限度地進行市場化改革，積極引入對產業鏈具有重要支撐的非公有資本，提升戰略投資者持股比例。按照公司章程的約定推薦董事和監事，充分保障各方權益，建立市場化管控機制，聘任高級管理人員，建設現代企業制度，不斷提高國有企業競爭力。通過合理設置股東會、董事會議事規則，充分賦予參與國企混改的非公資本話語權與決策權，消除民營企業參與混改的諸多顧慮，使雙方都能發揮各自優勢，提升企業經營效益，實現共贏。逐步建立市場化激勵機制，推行員工持股，使員工與企業經營效益掛鉤。在部分高新技術領域，適當開展知識產權作價出資入股，提高企業科技競爭力。通過推進股權長期激勵，建立企業所有者與勞動者利益共享的長效機制，將企業前途與重要稀缺人才資源融為一體，挖掘企業發展原動力。

（四）加強文化融合

國有企業與民營企業的基因決定雙方在經營目標、經營理念、社會責任感等方面存在差異，混改過程中應正視差異、求同存異，篩選摒棄不利于雙方融合發展的因素，保留并發揚各自優秀的企業文化。國有企業要摒棄行政管理思維，明確國資監管邊界，以企業家思維與民營資本進行合作對接，賦予雙方平等地位。文化融合是一個循序漸進的過程，需要雙方以包容、互信的態度共同推動，融合成齊心協力干事創業的共同體，使混改后的企業煥發新生。

四、結語

混合所有制改革對國有企業完善現代企業制度、促進國民經濟高質量發展具有重要意義。在實施國有企業改革深化提升行動的政策指導下，應進一步加大力度改善營商環境，解決混改企業融資難題，合理放寬對民營資本進入的限制，通過合理的股權設計改變國有企業一股獨大現象，擴大不同資本融合的領域?！盎臁笔情_始，“改”才是關鍵。通過完善法人治理結構、建立健全現代企業制度、實現產權平等，實現企業所有權、經營權分離；通過員工持股等方式建立市場化激勵機制，加強企業文化融合，形成合力，提高企業經濟效益，實現國有企業混改預期目標，促進各類所有制資本的深度融合。