新型農村集體經濟的時代意涵與發展進路

〔摘要〕 新型農村集體經濟是中國特色社會主義市場經濟體制的當代創新，對實現鄉村振興和建設現代化強國都有十分重大的意義。文章對新型農村集體經濟概念及內涵進行辨析，對發展新型農村集體經濟的政策指向進行梳理，并結合新型農村集體經濟面臨的現實問題，就其未來發展進路進行研判，以期為實踐提供價值參考。

〔關鍵詞〕 新型農村集體經濟；概念內涵；政策演進；發展進路

〔中圖分類號〕F321.32；F320.2 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0694（2024）02-0064-06

黨的十八大以來，黨和國家作出了一系列重大決策部署，穩步推進農村產權制度改革，加快發展新型農村集體經濟成為新時代“三農”工作的新標向。黨的二十大報告提出，要把發展新型農村集體經濟放在統籌推進鄉村振興的戰略高度。2023年4月習近平總書記在廣東視察時指出，要加快構建現代鄉村產業體系，大力發展新型農村集體經濟，推動鄉村振興和共同富裕。本文從歷史和現實相結合的視角，全面系統梳理農村集體經濟發展脈絡、政策導向與現實困境，形成對新型農村集體經濟未來發展進路的謀劃研判，以期對地方推動新型農村集體經濟高質量發展有一定的理論價值和實踐意義。

一、新型農村集體經濟的歷史溯源及時代意涵

1.歷史溯源

集體經濟以生產資料及勞動成果歸集體成員共同所有作為核心體現，并根據地域差異又劃分為“農村集體經濟”和“城市集體經濟”（高鳴，2019）〔1〕，就范圍和規模來說，最主要的又是農村集體經濟。在我國，農村集體經濟概念最初始于20世紀二三十年代〔2〕，中國共產黨在馬列主義的指導下進行了早期的探索實踐，倡導以生產資料的聯合和勞動互助來推動農業生產。新中國成立之后，生產資料聯合與勞動互助隨著合作化運動和人民公社化運動的深化，逐步演化為生產資料集體所有和統一分工計酬。隨后，人民公社的統一分工計酬逐步被家庭承包經營制取代，不過生產資料集體所有制仍被保留，并發展成為農村的基本制度。在集體所有制和家庭承包經營的基礎上，按照統分結合的雙層經營制度實現生產經營和經濟積累，而其中“統”的部分正是傳統農村集體經濟，即農村集體經濟的成員以集體的資源要素為依托和以合作聯合為主要方式共同發展的一種經濟形式〔3〕。

隨著計劃經濟體制向市場經濟體制逐步轉變，傳統的農村集體經濟在產權結構、權能實現等方面開始存在諸多的不適應，理論界開始廣泛論及新型農村集體經濟。2016年12月，《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》提出“新型集體經濟”的概念，2018年9月，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，“新型農村集體經濟”概念正式全面地被呈現出來，該規劃還強調，深入推進農村集體產權制度改革，推動資源變資產、資金變股金、農民變股東，發展多種形式的股份合作。

2.時代意涵

自新型農村集體經濟概念正式呈現以來，社會各界便進行了諸多探討，試圖形成相較于傳統農村集體經濟有所區別，又有比較完整的概念畫像，同時賦予其準確的時代內涵。

就目前來看，理論界的視角大體上包括以下幾種。其一是歷史性的。以宗成峰等（2020）為代表的學者提出，新型農村集體經濟是在家庭聯產承包責任制的基礎上，以村集體為單位開展生產經營活動的社會主義勞動群眾集體所有制經濟〔4〕，認為其“新”的關鍵是通過對集體經濟組織成員和產權關系的明確進而區別于傳統的“一大二公”。其二是現實性的。如以高鳴等（2021）為代表的學者強調，新型農村集體經濟是既具有經濟實力，又具有治理效益的農村公有制經濟形態〔5〕，在市場經濟體制下，新型農村集體經濟應當建立起與之相匹配的現代企業制度，通過盤活集體資源資產、參與市場競爭、擴大比較優勢業務和發揮多種功能，建立多樣化的運作方式，實現盈利能力的穩定和可持續（蘆千文等，2022）〔6〕。與此同時，政策層面也對新型農村集體經濟作出了相應界定。2023年中央一號文件明確指出，發展新型農村集體經濟要構建產權關系明晰、治理架構科學、經營方式穩健、收益分配合理的運行機制，其發展途徑主要有資源發包、物業出租、居間服務、資產參股等〔7〕，賦予農民更加充分的財產權益，鼓勵并支持探索多樣化途徑發展。

因此，綜合來看，可以將新型農村集體經濟的核心意涵歸結到兩個方面，即“一個沿襲”和“一個發展”。一個沿襲主要是指對傳統農村集體經濟根基與目標的沿襲，堅持中國特色社會主義制度和農村土地等生產資料集體所有，遵循中國特色社會主義市場經濟基本原則，致力于為經濟社會發展提供支撐。一個發展是指對實現方式和路徑策略的創新，相較于傳統農村集體經濟狹義的整體性和統一性，新型農村集體經濟更側重于權責劃分、體系建設，旨在更好地融入、適應和利用市場規律，增強競爭力，鼓勵多樣性，強調效率帶動和價值互補。

二、發展新型農村集體經濟的政策指向

近年來，我國農村集體經濟發展進入新的歷史階段，尤其是國家層面正式提出新型農村集體經濟概念之后，新型農村集體經濟的政策指向也發生著階段性演變。

1.以明晰產權關系為核心（2016-2017年）

2016年12月出臺的《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》明確，深化產權制度改革，構建具有中國特色，產權清晰、權利完整、流轉順暢、保護嚴格的新型農村集體產權體系，保障和發展其成員的合法權益。其中最重要的是要對農村集體經濟組織成員的身份進行準確的界定，明確集體產權關系。因此，這一階段發展新型農村集體經濟的政策指向核心是要明晰農村集體產權，而這一指向的根本邏輯則是基于對長時期以來傳統農村集體經濟產權關系不清的矛盾的判斷，秉承市場經濟基本原則，旨在更好地適應市場規律，發揮產權在集體經濟領域的作用，進而提升經濟效率。

2.以完善產權權能為核心（2018-2021年）

伴隨農村產權制度改革的持續推進，農村集體經濟產權關系逐漸被厘清，農村集體經濟融入市場的基本條件已經具備，但這顯然還不能直接實現新型農村集體經濟高質量發展的目標，因為產權權能價值還有待激活。《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》也明確指出要深入推進農村集體產權制度改革，使資源變資產、資金變股金、農民變股東，完善農民擁有、收益、有償退出、抵押和擔保等權益〔8〕。因此，這一階段發展新型農村集體經濟的政策指向是要進一步完善產權權能，其根本邏輯則是基于對農村集體經濟組織面臨的體制機制局限的判斷，從市場作用對象及方式出發，推動農村生產資料資本化，進而實現價值變現和資本積累。

3.以創新經營模式為核心（2022-2023年）

如果說產權明晰和權能完善是新型農村集體經濟發展的制度和工具基礎，經營模式的創新則是其技術支撐。相較于城市工商資本而言，農村集體經濟組織的成員組成——農民是不具備市場化經營能力優勢的。黨的二十大報告提出，要發展新型農村集體經濟、新型農業經營主體、社會化服務和農業適度規模經營〔9〕。因此，這一階段發展新型農村集體經濟的政策指向開始轉向市場交互，而這一指向的根本邏輯，則是基于對新型農村集體經濟組織自身短板的判斷，從資源互補與優勢互利的目的出發，以內容與形式創新來賦予新型農村集體經濟發展活力，打破農村產業單一、經營滯后的發展僵局。

4.以服務鄉村振興為核心（2023年至今）

黨的二十大宣布我國正式從全面建成小康社會向全面建設社會主義現代化國家邁進，全面推進鄉村振興既是歷史重責，也是現階段發展新型農村集體經濟的戰略標向。2023年1月出臺的《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》指出，今后一段時期內，發展新型農村集體經濟將重點聚焦在幾個方面：一是要繼續鞏固提升農村集體產權制度改革成果，構建關系明晰的農村集體產權架構；二是要持續完善農村集體經濟組織治理機制，確保架構科學和治理有效；三是要創新多種經營模式，探索資源發包、物業出租、居間服務、資產參股等多樣化途徑，健全收益分配合理的運行機制等。因此，未來發展新型農村集體經濟將呈現多維合作、多管齊下，采用整體性和系統性策略進行推進，面向高質高效的持續性、恒久性目標。

三、發展新型農村集體經濟的現實困境

新型農村集體經濟取得顯著發展成效的同時，也面臨諸多問題，主要體現在以下幾個方面。

一是發展中的投入成本問題。新型農村集體經濟的發展仍然要以公共投入為基礎，尤其是在生產生活設施設備等方面的投入。但就實際情況來看，過去的一段時期內，家庭承包經營雖然較大程度提高了農業生產效率，但同時也導致集體經濟的發展速度有所降低，農村逐步呈現“統”得不夠和“分”得過度的狀態〔10-11〕，資源、資金、農民的分散狀況變得愈發嚴重，生產投入的規模效益無法得到充分體現，難以實現在水利、植保、道路、銷售等方面的成本節約（耿羽，2019）〔12〕，且這一局面還將持續較長時間，問題的解決則將依賴諸多方面的共同發力。

二是發展中的規范管理問題。新型農村集體經濟脫胎于早期的農業生產合作化，具有深刻的計劃性和自主性，而這與市場經濟體制的動態性和契約性存在一定程度的抵觸，故不可避免地面臨內生管理動力不足、制度執行不到位、管理模式不優、人才培育機制不完善、監督實效不顯著等問題，制度建立及運行成本高企（余可等，2022）〔13〕。而反過來，法律制度的不完善又制約了農村集體經濟組織的發展〔14〕，最直接的體現就包括集體經濟負責人和專業財會人員的法規意識淡薄和知識缺乏，導致了“三資”管理失職和監督機制缺乏引致“內部人控制”現象〔15-16〕，組織管理權責不清晰又導致組織權能關系混亂，缺少民主性，存在家長式決策等（陳健，2022）〔17〕。此外，制度邊界的模糊也使得集體經濟組織始終無法擺脫承擔綜合性社會職能的局面（陸雷等，2021）〔18〕，難以回歸市場屬性，無法發揮經營活力。

三是發展中的收益分配問題。相對于一般的市場主體，新型農村集體經濟組織具有特殊的歷史成因和復雜的結構屬性，其產權主體的認定和權能邊界的劃分難以厘清，這就容易產生以土地等為核心的集體經濟收益分配問題（張旭等，2018）〔19〕。而就目前來看，盡管先期的產權制度改革試點開展了一些例如預留集體股、設立公益公積金、提留土地增值收益調節金等創新探索，但這些措施本質上都是過程性優化，集體經濟組織成員合理界定的問題仍未得到根本性解決（唐海龍，2022）〔20〕，收益分配仍然缺乏科學合理的條件支撐。

四是發展中的要素供給問題。受產業屬性和主體基礎的局限，新型農村集體經濟發展過程中始終面臨要素保障的難題，其中最突出的便是人才的培養及使用。相較于城市經濟及其他行業而言，農村集體經濟既缺乏技術型、復合型人才（高鳴等，2022）〔21〕，又缺少領路人和帶頭人（賀衛華，2020）〔22〕，現有的農業從業人員數量逐年減少，且呈現明顯的老齡化趨勢〔23〕，缺乏專業運作和對市場信息的捕捉等方面的能力（郭曉鳴等，2022）〔24〕，這將嚴重制約其在市場環境中獲取發展機會和比較優勢。

五是發展中的公共參與問題。新型農村集體經濟有別于一般市場經濟形式的關鍵點就在于其組成單元。一般的市場經濟形式是以個體為基本參與單元，但新型農村集體經濟是建立在以家庭為基本單元基礎上的，而家庭本身就是一個簡單的經濟體，這就不可避免地面臨經濟體之間的潛在性競爭。以家庭戶為單位的經濟體會借助集體資源從事個體經營，但集體經濟對此一般很難進行管控，這就導致小農思想對新型集體經濟的孕育與發展產生抑制（李寧等，2022）〔25〕，反過來，這種抑制又會加劇農民公共精神缺位，公共參與度難以提升（王文彬，2018）〔26〕，農民更加缺乏發展農村集體經濟的信心〔27〕。

四、新型農村集體經濟的發展進路

綜合上述分析來看，本文認為新型農村集體經濟是具備歷史根基和經濟潛能的，是我國建設中國特色社會主義市場經濟不可或缺的重要組成部分。但同時，相較于傳統農村集體經濟而言，新型農村集體經濟的發展還面臨條件要素和體制機制等方面的制約，亟待通過政策引導和制度改革進行完善。要貫徹落實好服務鄉村振興的目標指向，結合政策指向和問題導向設計如下進路。

一是以黨建為引領，筑牢發展新型農村集體經濟的組織基礎。重點是要持續加強農村基層黨組織建設，堅持黨對農村集體經濟組織的領導，以黨建引領做好“統”的工作，充分調動農村集體經濟組織成員積極性，激發農村集體經濟發展潛能。

二是以改革為驅動，破除發展新型農村集體經濟的制度障礙。要持續深入創新，鞏固改革成果，將建立健全農村集體經濟制度體系作為任務重心，充分吸收價值經驗，調適“統”與“分”的關系，探索適應農村社會實際和農村集體經濟組織特點的管理運營機制，形成相對統一且科學合理的農村集體經濟管理方式。

三是以要素為支撐，增強發展新型農村集體經濟的條件優勢。要持續加大對農業農村的要素投入，既要注重對鄉村公共基礎設施和相關服務的投資，也要注重后續的人才、技術、信息等各種要素的扶持，還要注重要素投入的協同性和統籌度，不斷拓寬城鄉要素流通渠道，提升農村集體經濟發展硬基礎和軟實力。

四是以機制為抓手，激發發展新型農村集體經濟的內生動力。圍繞共建共享基本原則，引導多元主體參與推動新型農村集體經濟發展，通過創新建立利益聯結機制等方式，依托市場化機制發揮各自比較優勢，實現共進互利的持續良性循環。

五是以文化為內核，凝聚發展新型農村集體經濟的價值共識。要加快推進農村文化陣地建設，在尊重和保護鄉村民俗與傳統文化的同時，通過文化創新促進價值實現，示范引領各具特色的鄉村文化場景建設，提升新型農村集體經濟發展質量。

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