“放管服”改革背景下鄉鎮政府職能轉變問題研究

李慶欣

摘 要：鄉鎮政府直接面對鄉鎮地區群眾的各種利益，是國家與基層群眾之間的橋梁和紐帶。當前，鄉鎮政府權責不完全對等、監管過程一定程度存在缺位現象、服務體系有待完善。要通過“瘦身”和“減肥”，構建完善的多主體監管體系，提高服務“抵達力”，推動鄉鎮政府在“放管服”背景下轉變職能，促進城鄉協同發展。

關鍵詞：“放管服”；鄉鎮政府；職能轉變；服務型政府

一、“放管服”改革的內涵

（一）何為“放管服”改革的提出

我國經濟體制的變化對政府職能提出了不斷轉變的需求，需要對政府的職能加以完善。為充分滿足現代市場經濟的發展要求，我國改革開放以來陸續進行了許多體制性改革。1988年提出轉變政府職能，2013年提出簡政放權，2015年提出“放管服”改革的指導理念。黨的二十大報告明確要“深化簡政放權、放管結合、優化服務改革”。“簡政放權”意在理順政府、市場與社會三者之間的關系，由上級政府向下級政府放權，由政府向市場及社會放權；“放管結合”是指政府在向市場放權的同時要做好監管工作，而不是“放手不管”；“優化服務”是要提高政府的公共服務職能，切實提高公共服務“抵達力”。“放管服”改革作為轉變政府職能的“當頭炮”，是我國政府職能轉變的重要抓手。當前，如何深化“放管服”改革，是值得思考的重大問題。只有從人民的角度考慮問題，才能真正實現從“管理型政府”向“服務型政府”的轉變。

（二）鄉鎮政府的“放管服”

一方面，鄉鎮政府位于我國五級政府的最低一級，是國家行政權力的末梢，上級政府所出臺的各項方針政策的落實都離不開基層政府尤其是鄉鎮政府。另一方面，政府與基層群眾之間的紐帶也是鄉鎮政府，鄉鎮政府職能的發揮不僅影響國家及政府的公信力，更關乎廣大鄉鎮地區的社會穩定。

鄉鎮政府職能轉變是指由于鄉鎮地區的行政環境、公共需求和經濟社會形勢發生變化，鄉鎮政府履行職能的范圍、內容等相應地發生轉變。轉變鄉鎮政府職能是我國各級地方政府職能轉變的“先手棋”。鄉鎮政府服務的主要是當地農民，許多農民世代生活于此，對當地政府的工作較為支持，工作更易開展。隨著城市化進程的加快，農村青壯年人口流失較為嚴重，但廣大農村地區依然是城市的后盾，更是諸多農民工的根。實現鄉鎮政府職能的轉變是促進城鄉統籌發展、縮小城鄉差距的“穩定器”，更是帶動各級地方政府職能轉變的“排頭兵”。鄉鎮政府職能轉變能夠促進基層社會治理，進而有效促進“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”總要求的實現。

二、鄉鎮政府職能轉變中存在的主要問題

（一）鄉鎮政府權責不完全對等

在各級政府的運行過程中，政府各項管理和服務都需要一定的財政經費作為支撐和保障。然而，我國鄉鎮政府普遍面臨資金不足的狀況，大多數鄉鎮都有不同程度的負債。在垂直管理模式下，政策的執行往往呈現上級政府制定總體政策，地方政府逐層傳遞下達，直至鄉鎮政府執行的程序特點。鄉鎮政府面臨的事務繁雜且突發事件不斷，公務員和事業編制人員的數量不足以維持鄉鎮政府繁雜的工作，大量的合同工或臨時工被聘任到鄉鎮政府工作。他們的工資需要鄉鎮政府支付，鄉鎮政府卻沒有足夠的財政來源，加之其他因素，導致一些鄉鎮政府財政狀況入不敷出。

當前鄉鎮政府所擁有權力與所承擔責任不對等，導致部分鄉鎮政府在落實政策方針、執行上級命令時常常帶有明顯的“策略性”。對于以現有人財物無法做到的事項，有時采取“迂回”策略，綜合權衡各種目標任務的輕重緩急及下達目標任務的部門地位，能拖則拖，能放就放；少數鄉鎮政府甚至對不能拖、不能放的任務集中人力突擊完成。

在實際工作中，鄉鎮政府的管理權限被上級政府架空的現象時有發生，如鄉鎮政府實際的人事管理權得不到真正落實，服務水平亟待提升。關于農村居民對鄉鎮政府服務方式方法的評價顯示，鄉鎮政府服務方式單一，方法欠缺科學性，大部分農村居民認為這種單一的服務方式將制約鄉鎮公共服務體系發展和完善，并且影響統籌城鄉發展的實效。

（二）監管過程一定程度存在缺位現象

科學的“放管結合”是地方政府厘清與市場關系的重要一環，也是我國地方政府進行行政體制改革亟待實現的目標。“放”與“管”的科學結合強調權力下放后“怎么管”“管多少”的問題，倘若在權力下放后沒有做到系統的管理，地方政府就會變成群眾眼里的甩手掌柜。

當前，部分鄉鎮政府對于市場的監管仍停留在傳統的事前審批階段，對于審批后的監管流于形式，過程監管的缺位現象時有發生。以H鄉農貿市場為例，根據實地調查，H鄉政府對于當地農貿市場的監管僅有商家的資格審查和偶爾的質量抽查，對于農貿市場商家的貨源、質量缺乏系統的監管。沒有營業資格證、臨時起意擺攤的村民時有出現，對他們而言，只要沒被發現就繼續擺攤，當地市場監管人員巡查時這些村民迅速躲避，巡查結束便見縫插針擺攤。村民所售產品多為自家產出的農產品，且擺攤人員多為老年人，不宜采取過于剛性的嚴厲政策，因此市場監管人員只能睜只眼閉只眼。

鄉鎮政府將部分自主權下放于市場及社會，有利于營造良好的營商環境，激活鄉鎮經濟，但事中及事后監管的缺位有產生市場經營亂象的風險，市場進行自我調節時仍然存在一些無法自我解決的問題，鄉鎮政府如何“管”好市場無法調節的問題需要在實踐中進一步探索。

（三）服務體系有待完善

鄉鎮政府窗口服務人員由各部門派駐，實行“雙重管理”，服務中心沒有人事權、財務權，只有日常管理權。部門派駐窗口的人員既受到原單位部門管理，又受服務中心的約束及管理。由于約束較多，大多數公務員不愿前往服務中心工作。同時，前往鄉鎮政府窗口咨詢的常有文化水平不太高的農民，對一些政策理解能力有限。由于部分中心窗口工作人員并未經過專業篩選與培訓，對于經手的業務不夠精通，有時難以解答群眾提出的問題。另外，大廳窗口業務的服務人員存在較為嚴重的忙閑不均情況，工作量較大的服務人員難免產生不平衡心理，導致一些服務人員服務態度差等現象發生。

隨著電子信息技術的發展，電子政務逐步在各級政府中得到應用。然而，鄉鎮政府的數據信息資源建設較落后，缺失的數據和不完善的信息系統等問題限制了鄉鎮政府電子政務的發展。由于農村地區留守兒童、留守老人居多，電子產品的使用率低，導致線上公共服務的效果大打折扣。電子信息獲取上存在明顯的“數字達爾文主義”現象，使得公共服務的供給差異化明顯，影響公共服務的效果。

三、鄉鎮政府職能轉變的途徑

（一）“權力瘦身”與“職能減肥”

鄉鎮政府將權力向市場、社會下放的過程也是鄉鎮政府自身進行“權力瘦身”的過程。鄉鎮政府在當代經濟社會中不應扮演“全能型政府”的角色，而是要走向“有限政府”和“有為政府”，將政府職能限定在合理范圍內。對于權力下放，鄉鎮政府要注重政府角色的轉變，成為民眾的服務者和利益代表者。

鄉鎮政府具有社會管理、公共服務、基層建設等職能，“職能減肥”是指鄉鎮政府將部分職能“減重”，交由社會組織承擔，政府向市場放權、移權，為市場主體營造更自主便捷的發展環境，讓市場不斷釋放活力。一方面，政府需要培育“職能減肥”理念，明確“減肥”是為了“強健體魄”，是為了將有限的精力運用在公共服務、經濟發展等方面，助力鄉村振興的推進。另一方面，鄉鎮政府要將權力清單和責任清單作為“職能減肥”的重要抓手，以市場為主體，厘清其內在規律，順應市場的發展邏輯，既要將該下放的權力下放到位，又要緊緊把握住應履行的職能，兼顧權力下放與切實履職，收到“職能減肥”應有的效果。

（二）構建完善的多主體監管體系

習近平法治思想中權力監督理論是對馬克思主義權力監督思想的傳承與發展，是新時代黨和國家制度體系中的重要組成部分，對于國家治理現代化的實現具有重要的指導意義。“放管結合”涉及“監管什么”的問題。“放管服”背景下所提及的“多主體監管”主要涉及兩個方面：一是政府等多元主體對市場權力的監管；二是人民群眾等多元主體對政府權力的監管。

政府對市場進行的事前“審批式”監管對于市場的準入發揮了有效的監管作用，對于市場運行過程中的監管仍要進一步完善。政府應做好市場入口的把關，更要搭建好市場運行的平臺，在做好自身監管工作的同時可動員群眾及社會組織積極參與市場的監管，營造健康可持續的市場環境，為鄉鎮經濟的茁壯成長注入營養素。鄉鎮政府要把握好“放”的市場需求，更要管好“放”的市場受眾，防范“放”的市場風險。

權為民所用，利為民所謀。鄉鎮政府的公信力來源于清正廉潔的隊伍，來源于為百姓謀實事的態度，更來源于與民同心的行動。鄉鎮政府工作人員應樹立人民公仆意識，既要主動把權力關進制度的籠子、保證權力不變質，還要積極動員和發揮多元主體的監督作用，在自我約束的同時接受人民群眾的監督。

（三）提高服務“抵達力”

建設服務型政府，首要是改變服務態度。鄉鎮政府建立完善的服務體系任重道遠，受到資源及財政各方面條件的限制，政府工作效率的提高需要較長時間的逐步推進，而服務人員服務態度的改善短時間內就能立竿見影，實施成本相對較低、效果相對顯著。服務態度的改善直接樹立了政府在群眾心中的形象，將為服務型政府的構建打好民心之基。在新型城鎮化進程中，鄉鎮政府工作人員要真正全心全意為人民服務，做好對廣大人民群眾的引導和服務，要從群眾關心的生活、醫療、教育、社保等涉及民生的各個方面入手，為城鄉居民的生產和生活提供服務，確保新型城鎮化進程的穩步推進。鄉鎮政府應根據轄區內的產業分布、人口情況制定相關舉措，切實為當地居民提供便捷實際的服務。

作為傳導改革紅利的“最后一公里”，基層政府服務能力事關全面深化改革大局，提高服務“抵達力”是關鍵環節。落實鄉鎮政府的服務能力“抵達力”應從多方面抓起，可以在推動縣鄉聯動的過程中借助先進的信息化技術，及時處置應對各類事件和群眾訴求，從而提高基層治理能力和服務群眾能力。

四、結語

在“放管服”改革背景下，黨和政府一直非常關注政府職能轉變的問題。各級政府要積極響應時代要求，促進政府職能轉變的實現和落實。在行政權力的下放過程中，鄉鎮政府是最后一環，也是末梢，關乎政策的真正執行、落實和作用的發揮，鄉鎮政府職能轉變更關系到整個政府體系職能轉變能否達到預期目的。鄉鎮政府職能轉變是對“放管服”改革形勢和背景的積極響應，更是促進政府體系職能轉變的題中應有之義。在當前“放管服”改革的背景下，加快轉變鄉鎮政府職能、切實提高鄉鎮政府的服務能力也是對鄉村振興戰略的積極響應。

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[責任編輯：李偉杰]