科研機構財會監督制度建設的思路與方法

●趙早早

2020 年1 月，習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上發表重要講話，將財會監督納入黨和國家監督體系。 2023 年2 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步加強財會監督工作的意見》（以下簡稱《意見》），對新時代建立健全財會監督體系、完善工作機制等方面作出頂層設計，明確財會監督的具體監督類型包含財政監督、財務監督和會計監督，監督范圍涉及財政、財務和會計。 對于使用財政資金的公共部門來講，財會監督就是以財政資金為主線，在確保資金配置、執行與管理符合國家戰略、部門戰略發展需要的同時，保障具體資金使用的合法合規并提高實際效益水平，通過監督檢查讓好的制度得到有效執行，對違反制度規定踩紅線的行為零容忍，盡早發現盡早處理，最終為國家治理體系和治理能力現代化保駕護航。

對于我國的各類型科研機構來講，財政資金通常為機構運行提供基本保障。 所以，如何讓財政資金的配置、管理與使用合法合規有效，同時確保各類科研活動順利有序開展、科研創新能力不斷提升，實現國家重大科技發展戰略目標落地落實？這是科研機構財會監督工作須解答并關注的核心問題。

一、財會監督的雙重任務：確保制度執行與促進制度發展

習近平總書記曾經講過：“有了好的制度如果不抓落實，只是寫在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，制度就會成為稻草人、紙老虎。要強化制度執行，加強監督檢查，確保出臺一個就執行落實好一個。 要堅持執行制度沒有例外，對違反制度規定踩‘紅線’、闖‘雷區’的，要零容忍，發現一起就堅決查處一起”①。按照習近平總書記關于國家監督體系建設的理論思想，財會監督制度主要有兩個任務：一是要讓各項好的制度真正運轉起來，做好制度執行的監督，要扎緊制度的籠子，通過監督發現問題，或者及時查處，或者防微杜漸；二是要為制定好的制度或促進既有制度完善提供基礎保障，財會監督可以通過發現問題并深度分析產生的根源，來尋找解決方案以實現新時期制度建設目標。

科研機構財會監督制度建設同樣需要從以上兩個任務視角出發開展工作。 一方面，要加強機構自身財會監督制度的建設與完善工作，既要基于傳統的財務監督和會計監督的專業技術性視角，又要站在國家治理、機構治理的宏觀戰略性視角，全面統籌謀劃機構內部財會監督制度的自身建設與發展問題，實現制度建設與制度執行相互支撐、統籌推進；另一方面，要加強財會監督對其他既有制度的保駕護航能力，尤其確保各類財政管理制度要求、財經紀律規定能在科研機構內部準確落實執行， 通過監督檢查及時發現問題、及時阻止問題擴展、及時推動問題解決，該查處的查處，該完善的完善。

二、明確科研機構財會監督目標與任務

財會監督是基于機構中長期戰略發展目標，為全面提升機構治理能力和治理水平，以全口徑資金與資源管理及其相關行為主體為監督對象，重點推進各類組織機構內部制度建立或完善并監督其有效實施的內部監督類型。 全面把握科研機構財會監督的內涵和外延，可以通過與不同監督類型的比較實現。

一是與機構內部審計監督突出某個時點或時段的事后監督特點相比，財會監督更具有長期性功能和全周期特點，更偏向于內部管理范疇，即不僅在某個時點上監督制度執行情況，而且還需要根據發現問題提出內部管理完善的具體政策建議并持續跟蹤監督制度完善情況或制度執行效果， 這些監督工作具有明顯的功能性、長期性特征。

二是與機構內部既有的各種業務類監督相比，財會監督具有更強的獨立性，不會發生因“運動員”與“裁判員”身份重疊而可能出現的監管風險，因為財會監督與預算編制、預算執行、資金管理、資產管理等具體監督對象之間不存在業務關聯， 財會監督發現問題可以更客觀。

三是與單獨的財務監督、 會計監督的監督視角相比，財會監督可以更宏觀、更全面、更具戰略性，因為財會監督涵蓋財政監督、財務監督和會計監督，向上對接宏觀財政制度、財經政策的需求，集中于統籌督促宏觀國家戰略及其財經紀律法規在機構內部財務管理、會計管理層面的有效落實，協助機構決策層促進內部治理能力的不斷提升， 提高財務會計信息數據的真實性、準確性和有效性，協同促進機構高質量發展與高水平安全的有機結合。

三、重視建立并不斷完善內部財會監督制度體系

在準確把握科研機構財會監督內涵與外延之后，需要從統籌發展與安全角度，協同促進自身制度建設。 可以從三個方面入手：

一是明確權力邊界。 按照《意見》要求制訂實施方案， 包括明確機構內部財會監督與內部審計等監督工作、 與財務資產等業務管理工作的權責邊界，明確監督范圍主要圍繞財政資金為主線的所有領域，監督手段和方法包括日常和專項檢查、績效評價、內部控制，監督目標設定為完善制度和嚴肅制度執行。

二是創新監督視角與方法。 財會監督應將提升財政資源資金使用績效作為新的監督增長點， 突破傳統合規性、合法性監督視角，與新一輪財政體制改革相契合，統籌使用多種監督與評價方法，比如充分借鑒和利用預算績效評價、內控制度自評等，構建全面性、統籌性、系統性財會監督方法體系。

三是推動理論研究，提升組織學習能力。 既有財會監督研究成果為推動實踐發展起到積極促進作用， 但是特別針對科研機構財會監督工作的研究成果并不多，所以圍繞統籌科研創新發展與安全，財會監督理論研究與實踐工作可以有效結合， 實現管理學、政治學、經濟學、法學等多學科交叉研究并促進組織學習能力提升。

四、利用財會監督促進相關制度有效執行與不斷完善

科研機構財會監督還需要通過多維度、 多視角推進機構既有制度有效執行或不斷完善， 不僅包括財經紀律， 還包括與財會監督對象與范圍密切相關的各領域制度。 比如以財政資金資源為主線，監督科研項目全周期預算管理工作的實際效果， 包括是否有效落實與科研管理相關的各項政策與制度要求，或者發現現行政策要求與科研實際情況存在偏差等結構性問題等。 通過多層次、多維度財會監督工作，推進解決科研機構與財政資金資源相關的各項管理中存在的制度性問題或結構性問題， 同時提出解決問題、推動深層次改革的意見建議。 這也充分體現出財會監督服務于機構內部治理結構優化、 治理能力提升的基本功能和重要意義。

總之， 基于科研機構財會監督制度建設的雙重任務， 科研機構需要分別從監督制度自身建設與發展、 監督制度促進其他制度執行與完善兩個方面推進工作。

財會監督工作通過發現真問題，解決真問題，創建或者完善良好的部門內部制度環境， 尤其是財會領域的制度環境，將有助于優化科研機構內部管理，提高科研成果質量、 提升科研一線工作者的積極性和創造力，提升財政資金使用績效等。 與此同時，需要特別注意一點，在財會監督制度建設過程中，需要監督方與被監督方達成最大程度的共識， 充分理解監督不是面目可憎的。 為此，財會監督須不斷地推進完善自身制度建設，盡可能避免不恰當的監督行為，減少不恰當的監督工作對科研業務創新發展的負面影響，既要對違法行為堅決說“不”，也要充分保護合法合規的干事創業者， 為推進新時代科研工作提供堅實保障。 ■

注釋：

①習近平，《在聽取蘭考縣和河南省黨的群眾路線教育實踐活動情況匯報時的講話》，2014 年8 月27 日。