立法“四性”視域下中國海洋牧場法制之檢視

胡德勝　孫睿恒

關鍵詞 海洋牧場；法律體系；管理體制機制；國家管轄海域；立法“四性”

中圖分類號 D912. 6 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）04-0161-11 DOI：10. 12062/cpre. 20230921

21 世紀是海洋的世紀。中國海域總面積約473 萬km2、約為陸地總面積的一半。基于可持續發展理念利用好這一藍色國土，對于實現中國式現代化，特別是展現其中的“人與自然和諧共生的現代化”的特色，極其重要。黨的十八大報告中提出建設海洋強國［1］。習近平在黨的十九大和二十大報告中要求“加快建設海洋強國”［2-3］；2022年在海南考察時強調“建設海洋強國是實現中華民族偉大復興的重大戰略任務”［4］。海洋牧場是指“基于海洋生態系統原理，在特定海域，通過人工魚礁、增殖放流等措施，構建或修復海洋生物繁殖、生長、索餌或避敵所需的場所，增殖養護漁業資源，改善海域生態環境，實現漁業資源可持續利用的漁業模式”［5］。它兼具資源開發與生態養護雙重屬性，理論上、技術上和法律上可建設于海域內水（意指中國國內海洋法律中的內水，下同）、領海、專屬經濟區和大陸架，是海洋經濟可持續發展的驅動力，是中國建設海洋強國的現實途徑之一。2017—2019年連續3年的中央一號文件均強調發展和建設現代化海洋牧場［6-8］。2023年中央一號文件再次提出建設現代化海洋牧場，發展深遠海養殖［9］。截至2023年3月，國家級海洋牧場示范區已達169 個［10］。黨的二十大報告要求“必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用”和“增強立法系統性、整體性、協同性、時效性”［3］。法治是良法得到普遍遵從的社會狀態［11］。完備的法律體系是法治的前提［12］。實現海洋牧場法治，建立良性品質的海洋牧場法制是基礎。

在海洋牧場建設法制工作中踐行習近平生態文明思想和習近平法治思想，必須貫徹立法“四性”，即立法的系統性、整體性、協同性和時效性。海洋牧場建設法制雖然主要是國內法問題，但卻必須以國際法，特別是以1982年《聯合國海洋法公約》（下稱《公約》）體系為核心的國際海洋法作為起點和基礎。這是基于立法系統性和整體性落實黨的二十大報告關于“統籌推進國內法治和涉外法治”的必然要求。就立法協同性而言，既涉及央地之間管理權限協同，也涉及政府部門之間職責分工協作。在根據國際法中國有權管轄的各類海域，中國在理論上、技術上和法律上都可以建設海洋牧場。根據立法時效性要求，需要及時完善相關立法。已有關于海洋牧場建設和管理法律問題的法學類研究成果，主要在宏觀層面從中外海洋牧場法律體系比較［13-14］、海洋牧場地方性立法實踐［15］等方面展開，但不夠全面，且缺乏基于立法“四性”視域的研究。故此立足海洋生態系統的整體性對海洋治理的自然規律性要求，以法學為出發點和落腳點，以立法“四性”為視域，對中國海洋牧場法制進行檢視。首先對中國海洋牧場建設和管理立法現狀進行梳理；其次剖析中國海洋牧場建設現行法律文件中各種海域外部界線、海域內水和領海內海洋牧場，以及專屬經濟區內和大陸架上海洋牧場方面存在的法律問題；最后討論建構中國海洋牧場良性品質法制的路徑。

1 中國海洋牧場建設和管理立法現狀

對立法現狀進行梳理，是對中國海洋牧場法制進行檢視研究的起點。為了建設和管理海洋牧場，中央和地方都出臺了不少法律或規范性文件。在中央層面，形成了以2001年《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域使用管理法》）為基礎，以其他涉海法律、法規、規章和其他規范性文件為補充的分散性立法結構。在地方層面，多數沿海省級和設區市級行政區遵循中央分散性立法模式；少數采取省級分散性立法與設區市級綜合性立法相結合的模式。在管理體制上，海洋牧場采取以地方管理為主、央地共管為輔，綜合管理與分散管理相結合的管理體制。

1. 1 中央層面海洋牧場立法現狀

海洋牧場是一種漁業模式，受海洋事務相關法律法規的規制。從中央層面看，主要由法律和部門規章進行規范。國際海洋法中國家主權和主權權利轉化為國內法的規定主要由1992年《中華人民共和國領海及毗連區法》（以下簡稱《領海及毗連區法》）和1998年《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》（以下簡稱《專屬經濟區和大陸架法》）完成；海洋牧場的選址與建設主要受《海域使用管理法》和《全國海洋功能區劃（2011—2020年）》規制；海洋牧場的運營與監管主要受1986年《中華人民共和國漁業法》（2013年修正）（以下簡稱《漁業法》）和1982年《中華人民共和國海洋環境保護法》（2017年修正）（以下簡稱《海洋環境保護法》）規制。此外，還有部分規范性文件：①國家標準，如《海洋牧場建設技術指南》（GB/T 40946-2021）；②發展規劃，如《國家級海洋牧場示范區建設規劃（2017—2025年）》；③工作規范，如《國家級海洋牧場示范區管理工作規范》。這些法律和規范性文件從外在形式上共同構成了中央層面關于規劃、建設、管理海洋牧場的法律規范集合體。

《海域使用管理法》第4條規定，中國實行海洋功能區劃制度，海域使用必須符合海洋功能區劃。《功能區劃》進一步明確了中國管轄海域內海洋功能區的類型、范圍及相應的管理與保障措施。因此，海洋牧場在選址時，必須符合目標海域的功能區劃，才能取得相應海域使用權。海洋牧場作為促進漁業增殖和養護海洋生物資源的新型漁業模式，受《漁業法》和《海洋環境保護法》的規制。海洋牧場在漁業養護和增殖的過程中，需要符合《“十四五”全國漁業發展規劃》的安排并嚴格遵守《漁業法》的相關規定；造成海域生態環境污染或破壞的，依照《海洋環境保護法》的相關規定追究法律責任。但是，涉及海洋牧場開發經營和監督管理的具體事宜，并沒有中央層面的法律或者規范性文件進行規制。此外，針對不同類型的海洋牧場，上述文件在管理模式上未加區分，也沒有出臺相應的配套細則。

1. 2 地方層面海洋牧場立法現狀

從地方層面看，為了貫徹執行海洋牧場相關的中央層次立法，中國沿海各地制定了不少適用于本行政區域的地方性法規或地方政府規章。立法形式主要有省級地方性法規和政府規章、設區市級地方性法規和政府規章。除港澳臺地區外，中國11個沿海省份是遼寧、河北、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、廣西和海南。它們大多采取與中央一脈相承的分散性立法模式，海洋牧場建設主要受各自海域使用管理、海岸帶管理、漁業管理和海洋生態環境保護等方面的省級地方性法規或地方政府規章的規制。中國53個沿海設區市中，47個設區市采取分散性立法模式。威海、煙臺、濰坊、日照、青島和連云港6市對海洋牧場的管理采取綜合性立法模式，以設區市級地方性法規的立法形式出臺海洋牧場管理條例，并多從規劃建設、開發經營、生態保護、監督管理和法律責任5個方面進行細化。

2 中國海洋牧場管理和建設中存在的法律問題

2. 1 海域外部界線標準方面的法律問題

確定各類海域的地理范圍是各級政府及其工作部門行使管轄權的基礎，是厘清海洋牧場領域內各級政府權責界限和理順央地關系、地地關系的前置條件。明確各海域的地理范圍，需要清晰的海域外部界線作為支撐。然而，當前有關海洋牧場的中央層面各類法律文件中，海域外部界線混亂。主要體現在海域外部界線種類繁多、劃定標準不統一兩個方面，進而影響了中國國內法與國際法的兼容性和有效銜接，既有悖于立法的系統性和整體性，也有違立法的協同性。

2. 1. 1 海域外部界線的種類繁多、劃定標準不統一

近岸線、近遠海界線、機動漁船底拖網禁漁區線等多種界線并存的問題，在一定程度上影響了各部門協同處理涉海事務的效率。海域外部界線劃定標準不統一。中央層面的海洋牧場相關法律規范，多采用近岸海域、近海海域和遠海海域的劃分方式。但是，一方面，全國人大或全國人大常委會制定的法律沒有關于這三類海域及其劃分標準的規定；另一方面，國務院有關部門規定或確定的外部界線標準不一，存在混亂。例如，原環境保護總局1999年制定、原環境保護部2010年修正的《近岸海域環境功能區管理辦法》所規定近岸海域的地理范圍限于海域內水和領海的大部分，原國家海洋局編寫并發布，載于自然資源部官網的《2001年中國海洋環境質量公報》認定的近岸海域的地理范圍相當于海域內水的大部分；不過，二者的近岸海域范圍都未涵蓋渤海的全部。但是，原國家環境保護總局組織編寫并發布的《2001年中國近岸海域環境質量公報》認定近岸海域的范圍不僅包括海域內水，而且包括領海。甚至，在不同部門或研究中心網載的名稱相同的公報中，認定的范圍也不完全相同。例如，自然資源部和國家海洋信息中心網載的兩個版本《2001年中國海洋環境質量公報》的內容有所差異；前者說明了近岸海域的地理范圍，后者卻并未提及。此外，作為主管部門的農業農村部或其前身所出臺的部門規章和文件也沒有就不同海域內的海洋牧場管理問題作出區別性規定。中國各種海域外部界線極其混亂的情況，可以圖1歸納示意；相應地，各海域內海洋牧場牽涉的主權或主權權利和管轄權的內容也不明確。

2. 1. 2 海域界線種類和劃定標準與國際法的兼容性和銜接度較低

中國國內法中的海域界線種類和劃定標準不統一，與國際法的兼容性和銜接度也較低。《公約》將海洋區域劃分為國家管轄范圍內的海域和國家管轄范圍外的海域；前者包括海域內水、領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架，后者包括公海和“區域”（即國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土）。各類海域外部界線基于其與領海基線之間的直線距離確定，國家在不同海域享有不同的主權、主權權利或權利。作為《公約》的締約國，中國應當按照其規定，在國內法中確定中國在海域內水和領海這兩類海域享有的不同內容的主權，在毗連區、專屬經濟區和大陸架這三類海域享有的不同內容的主權權利，并將基于它們產生的國家管轄權在各級政府及其工作部門之間進行職責配置。然而，中國國內法律文件之間并不一致，且與國際法缺乏兼容或協調。例如，《2001年中國海洋環境質量公報》載明近海海域指近岸海域外部界線（領海基線或10 m 等深線）平行向外20 海里（1 海里=1. 852 km）的海域；這意味著近海海域包括了領海和部分專屬經濟區。再如，《漁業法實施細則》（2020年修訂）第3條關于中國管轄海域內漁業監督管理的央地管轄地理劃分界線的規定是：“機動漁船底拖網禁漁區線”外側的漁業由國務院漁業行政主管部門及其所屬海區漁政管理機構監督管理；內側海域的漁業，除國家另有規定外，則由毗鄰海域的省級政府漁業行政主管部門監督管理。但是，“機動漁船底拖網禁漁區線”穿越了海域內水、領海和專屬經濟區［16］。由于國家對領海擁有的是主權而對專屬經濟區享有的是主權權利，這些劃界標準不僅缺乏與《公約》的兼容性，而且不利于中央和地方對基于國家主權或主權權利的管轄權的行使，嚴重影響海洋牧場的管理效率。特別是，在一個海洋牧場項目跨領海和專屬經濟區，以及跨專屬經濟區和大陸架的情形下，問題更為突出。就11個沿海省份的管轄海域（或稱“毗鄰海域”）范圍而言，測算基線或外部界線并不統一，甚至有的省份在其不同文件中有不同的規定。以山東為例，《山東省“十四五”海洋牧場建設規劃》多次采用“近岸”“近淺海”“深遠海”等術語。而少數明確管轄范圍的文件之間也存在一定的沖突。2003年《山東省海域使用管理條例》（2015 年修正）第2 條規定，管轄范圍為本省行政區域內海岸線向海一側內水、領海的水面、水體、海床和底土。《山東省海洋功能區劃（2011—2020年）》《山東省海洋主體功能區規劃》規定，向陸至山東省政府批準的海岸線，向海在南黃海至領海外部界線，在渤海和北黃海至約12海里海域。可以看出，前者將山東省毗鄰的渤海海域全部包括在內，后兩者對毗鄰渤海海域的管轄為海岸線至約12海里的海域。這就導致山東省毗鄰的渤海海域有一部分處于規劃的空白區域。

2. 2 內海和領海內海洋牧場方面的法律問題

受制于早年離岸養殖和深海養殖的技術瓶頸，已建成的海洋牧場絕大多數分布于海域內水和領海，169個國家級海洋牧場示范區全部位于海域內水和領海。在這兩類海域，海洋牧場建設和管理實踐中存在的法律問題主要有以下三個方面。

2. 2. 1 海洋牧場立法體系存在缺陷

包括系統性在內的立法“四性”貫穿于習近平法治思想的核心要義之中。這表明，關于某一領域的完備立法體系，其外在形式和內在體系（特別是后者）都應當符合這一要求。中國海洋立法中關于海洋牧場的規定，在推動海洋牧場建設的初期起到了一定的積極作用。但是，現有的海洋牧場立法體系很難為當下海洋牧場井噴式的建設提供完善的法律保障，主要體現在以下兩個方面。

第一個方面是海洋牧場立法體系的外在形式不完善。一個外在形式完善的法律規范體系應當包括處于基礎性地位的法律、綜合性的行政法規、適應不同部門需求的部門規章和適應不同地方需求的地方立法［17］。中國“海洋牧場”立法層級較低，統領性、綜合性的立法長期處于空白狀態。中央層面和省級層面沒有關于海洋牧場的綜合性立法，只有6個設區市出臺了有關海洋牧場的綜合性地方性法規。此外，對比已經出臺的6個設區市級海洋牧場管理條例，發現其內容幾乎沒有差別，并未體現地區的差異性和管理手段的針對性。

可以看出，中國當前海洋牧場立法體系中，立法層級較高的法律法規缺乏綜合性；具備綜合性立法特征的設區市級地方性法規，立法層級較低，缺乏統領性，也罕見針對性。考慮到海洋生態環境的整體性和復雜性，缺少高位階的綜合性立法無法從全局的角度對海洋牧場的建設進行統籌規劃；缺少針對性的地方性立法，無法適應海洋生態環境復雜性對海洋牧場規制提出的客觀要求。

第二個方面是海洋牧場立法體系的內在體系不完備。在立法“四性”視域下，結合海洋治理的特征，一個內在體系完備的海洋牧場立法體系應當至少保證內在體系的系統性、整體性和協同性。中國海洋牧場立法過于零散和碎片化，缺乏對海洋生態系統整體性和復雜性的考量。

首先，海洋牧場立法體系缺乏以系統性、整體性和協同性為指導的立法思維。作為用海基本制度的海洋功能區劃制度雖可以將海洋管理區域化，但不能割裂海洋生態系統的整體性。在立法“四性”視域下，海洋空間治理的核心思維應該是跨界思維，海洋牧場也需要在尊重跨界思維的邏輯下進行建設和管理。跨界不僅指跨越行政邊界，還包括跨越地理邊界、技術邊界和利益相關者的團體邊界。在治理海洋牧場生態污染等問題時可能跨越行政邊界；在投放人工魚礁或者開展漁業增殖活動時可能跨越地理邊界；在進行海洋牧場規劃時，數據共享跨越技術邊界；海洋牧場的內部管理和權責分配跨越不同利益相關者的團體邊界。但實踐中，在基于海洋功能區劃制度對海洋牧場進行規劃選址時，一定程度上忽視了海洋生態系統整體性的應然規律同海洋牧場經濟和生態屬性的有機聯系。當前以海洋功能區劃制度為基礎的海洋立法體系的立法思維沒有契合系統性、整體性和協同性的價值要求，這導致海洋牧場立法體系很難遵循跨界思維并符合系統性、整體性和協同性的要求。

其次，海洋牧場立法采取割裂式的分散性立法模式。中央和省級法律規范中缺少海洋牧場綜合性立法，主要以涉及海洋空間規劃、漁業增殖和生態環境保護3方面的部門法對海洋牧場的建設和管理進行規制。這導致對海洋資源整體性、系統性的開發、利用和保護缺乏統籌考慮。海洋牧場作為一種開發利用海洋資源的漁業生產方式，其建設和管理過程必然涵蓋海域使用、資源利用與生態環保等多個方面［18］。例如，海洋牧場在生產經營的過程中會產生各種污染物，或者在設置人工魚礁時會對所在海域的生態環境造成一定程度的不利影響。反過來，海洋生態系統也能在其納污能力限度內對污染物進行利用、降解和吸收，從而減輕對海域生態環境的不利影響。這要求海洋牧場立法應該符合系統性、整體性和協同性的要求，將海洋保護與海洋資源開發統籌考慮。但現行海洋牧場立法體系中，不論是中央層面的立法還是絕大多數地方層面的立法都未符合這一要求，導致現有的法律規范很難在生態利益和經濟利益之間實現動態平衡。這實際上是缺乏對海洋區域多元功能的統籌協調，割裂了海洋事務管理的整體性與系統性，導致現行法律法規存在沖突多、銜接少的問題。

最后，海洋牧場立法體系采取的是行政或部門主導的立法方式。基于分散性立法模式，各部門往往根據自己的管理目標提出規劃方案，鮮少考慮海洋資源開發和利用的整體性利益。海洋資源開發、利用和保護的公共權力分割為部門權力，進而形成公共權力部門化、部門利益制度化的局面［19］，從而導致各部門間立法銜接性不足，統一性較差，在內容上既存在重疊和交叉，也存在空白和缺失。缺乏以系統性、整體性和協同性為指引的立法方式，極易產生各部門相互推諉的情況，引發形而上學方面的錯誤。海洋牧場立法體系是置于海洋立法體系的整體性框架之內的。因此，海洋牧場立法體系中中央及省級層面的立法也帶有濃厚的部門利益色彩。

2. 2. 2 海洋牧場管理體制機制失配

現行海洋牧場立法，外在形式和內在體系的缺陷導致了海洋牧場管理體制機制適配。基于不同行政區劃、不同涉海部門的職能分工，現行立法更多地考慮行政區劃、部門利益和經濟價值；缺乏以系統性、整體性和協同性為立法思維的法律，較少關注甚至忽視海洋生態系統的自然屬性。從中國各類海洋牧場的建設和管理實踐來看，涉海機構設置和監督機制存在不同程度的缺陷。

第一，涉海機構設置方面，管理部門職能重疊，部門割裂式分治現象嚴重。中國海洋管理體系雖然歷經多次行政管理體制改革，以求協調各海洋行政主管機構的部門利益與職權界限和優化地方海洋管理模式［20］，但是現有的海洋牧場管理體制主要采用部門性或行業性管理體制［21］。不論是外部監管還是內部管理，這種部門導向的管理模式在一定程度上忽視了海洋生態環境的整體性。在這種管理模式下，海洋牧場在運營過程中往往很難實現經濟效益和生態效益之間的動態平衡，也難以實現管理效果和效率的最優化。

首先，涉海管理部門或機構職能重疊。一方面，垂直管理體制與地方分級管理體制之間的關系尚未理順［22］。當前，各級政府職能部門和各級協調機構承擔海洋牧場建設和管理職責。自然資源部下設的北海局、東海局和南海局在海洋管理中占據重要地位，職能范圍包括但不限于海洋自然資源管理、海洋生態保護和海岸帶綜合治理。其職責范圍與省級涉海職能部門的職能范圍有所重疊，在自然資源開發和生態保護層面的職能和職責還沒有厘清。海洋牧場是兼具漁業資源開發和海洋生態環境保護兩種功能的用海方式，中央派駐機構與地方主管部門的職權界限尚未厘清，會導致海洋牧場的選址規劃、生態環境修復成果評價和生態破壞追責等工作面臨阻礙。另一方面，同一行政級別內不同主管部門存在職能配置重疊的問題。海洋牧場的核心功能是漁業增殖和修復海洋生態系統，對其生態價值的監管是海洋牧場管理的重心之一。以大連市為例，《大連市海洋保護條例》第6條規定，海洋生態保護工作主要由生態環境部門、海洋管理部門、農業農村部門和自然資源部門依分工主管。其中，自然資源部門與農業農村部門的職權范圍存在明顯重疊。海洋牧場生態環境事務理應由負責保護漁業水域生態環境工作的農業農村部門主管。但對于海岸線附近的以及建設在海洋保護區內的海洋牧場，自然資源主管部門卻也負有監督管理責任。這種部門間的職能重疊，導致海洋牧場的核心價值之一生態修復價值難以得到保障。

其次，涉海事務管理部門之間的割裂式分治現象嚴重。在部門關系方面，缺乏系統性、整體性和協同性指引下的部門分治管理體制，忽視了部門職能間的內在關系，在客觀上阻礙了部門間有關海洋牧場事項管理方面的信息共享和監督制約，致使不同類型海洋牧場的建設和整合缺乏統一的統籌決策機制［23］。在公眾參與方面，政府在推進海洋牧場建設和管理事項中的主導地位致使公眾參與機制難以成形；管理和監督海洋牧場后續發展的排他性模式，也阻礙了公眾監督機制的確立。這種管理體制對海洋管理的科學性構成了威脅，對海洋牧場建設的可持續發展產生了不利影響。

涉海事務管理的部門割裂式分治現象嚴重主要是由于涉海協調機構的缺位或虛置。在中央層面，2018年政府機構改革雖對海洋行政機構作出了調整，但并未對涉海事務協調機構進行調整。一方面，國家海洋委員會是正部級機構，級別不夠高；另一方面，其地位和作用不甚明確。這就導致其協調央地關系、地地關系和部門關系的核心作用不能充分發揮。地方層面，部分沿海省級行政區為配合中央層面政府機構改革，將海洋管理事務拆分至多個主管部門，并設立涉海協調機構。但目前僅有4個沿海省份設置了統一規劃海洋事務的協調機構，它們是山東省委海洋發展委員會、廣東省推進粵港澳大灣區建設領導小組、廣西壯族自治區北部灣經濟區規劃建設管理辦公室和海南省委全面深化改革委員會。而且級別不一（前兩者由省委書記兼任一把手，后兩者卻僅為正廳級），有的工作職責不明。總體而言，本應處于同一海洋生態子系統的海洋牧場，由于不同的部門利益驅使，成為不同級別和不同類型的海洋牧場。這無疑割裂了海洋生態環境的整體性，忽視了生態要素間的關聯性，降低了海洋牧場建設的生態效益和經濟效益，實際上無法達到海洋牧場應有的管理效果和效率，難以踐行系統整體協同的生態文明理念。

以山東為例，雖然該省省內海洋牧場管理體制機制較為順暢，但存在央地關系不暢以及該省省內海洋牧場綜合管理系統覆蓋不全的問題。就省內體制機制順暢性而言，體現在涉海管理部門權責劃分較為清晰和協調機構設置得當。在省級層面，省委海洋發展委員會統籌，省自然資源廳下設海洋局具體協調涉海事務；農業農村廳負責增殖放流、漁業設備等綜合管理工作，組織申報國家級海洋牧場示范區和審核批準本省海洋牧場示范區，并負責各級示范區的監督、管理和評價；生態環境廳負責海洋牧場及其融合用海項目生態環境準入工作，協調和保護海岸帶等地的生態修復和保護工作，監督管理海洋牧場可能對海洋生態環境造成的不利影響。在設區市級層面，各市設有海洋牧場協調小組，統籌協調本市海洋牧場相關工作。特別是2023 年3 月投入使用海洋牧場綜合管理系統，在省級以上海洋牧場安裝布放觀測站40套，建設海洋牧場綜合管理中心，構建了國內首個集生態監測、資源評估、生產管控、運營管理和指揮調度等功能于一體的省級現代化海洋牧場綜合管理平臺；該平臺通過省、市、區縣、企業四級賬戶聯動模式，實現信息交互，為政府決策、企業生產、漁業技術研究、災害預警預報等提供數據和應用支撐。從存在問題來看，一是央地關系不暢。駐地青島的自然資源部北海局負責遼寧、河北、天津和山東沿海毗鄰的中國管轄海域自然資源監督和管理工作，職責范圍十分廣泛，與山東省涉海主管部門在職責范圍上有許多重疊之處。二是，一方面，省內基于海洋牧場觀測系統運行機制形成了海洋牧場綜合管理系統，但僅覆蓋了部分沿海設區市的國家級和省級海洋牧場，而且沒有覆蓋濱州和東營兩市的各級海洋牧場；另一方面，省內有關主管部門之間缺乏高效的信息共享機制。

第二，監督機制方面，長效監管機制缺位。海洋牧場的管理需要建立一套集生態、經濟和社會效益于一體的長效評價、監督和執法機制。重視海洋牧場的監測與評價工作，在此基礎上形成一套長效監管機制，才能為海洋牧場的可持續發展提供制度保障。然而，中國尚未建立一套符合要求的監管機制。實踐中，不少大型海洋牧場自發開展監測工作，但缺乏科學的監測標準，導致監測結果不能科學地反饋到牧場的經營活動之中［24］。許多小型海洋牧場由于缺乏資金和技術支持，甚至沒有系統地開展后續的監測和評價工作。此外，海洋牧場間缺乏信息交換平臺，各自檢測的數據無法共享，從而阻礙產生更高的科學價值和經濟價值，不利于長效評價機制的建立。

長效評價機制的落實需要多方參與且貫穿全程的長效監督機制。政府部門管理海洋牧場前期建設的大部分事宜和運營中的部分事宜。在這種體制下，主管部門作為權力主體掌控著海洋牧場絕大多數事務的決策權，往往忽略多元主體的參與，無法給予各方及時有序參與決策的機制及途徑。在海洋牧場建設的前期階段，缺乏全面而科學的反饋機制。這種缺乏公眾、非政府組織參與和監管的管理模式，極易導致政府管理與決策的有效性和科學性的缺失［25］。海洋牧場運營階段，政府部門對其的監管減少；但生態環境監測僅靠個人或者社會團體是難以實現的，因而需要建立以政府為主導，社會有機補充的監督模式。長效監督機制的缺失還導致不能及時有效地阻斷海洋牧場在運營中可能對生態環境造成的危害。

長效評價機制和監督機制的落實需要一支強有力的執法隊伍。然而，各沿海省級行政區在海上執法機構的設置上差異顯著。有的集中設置綜合性執法隊伍，有的按照行業分別設置。此外，各地執法隊伍的行政級別和管理體制也不盡相同，嚴重制約著海上執法的協作配合與效能提升，以致實踐中不時出現推諉責任的情況。

2. 3 專屬經濟區內和大陸架上海洋牧場方面的法律問題

推動海洋牧場向專屬經濟區和大陸架發展，既是發展海洋經濟和保護海洋生態環境的必要之舉，也是維護中國海洋主權權利和管轄權的主動戰略選擇。《公約》第56條規定沿海國在其專屬經濟區和大陸架享有主權權利和管轄權。受制于海洋技術瓶頸和地緣政治復雜性，長期以來，中國對專屬經濟區的規模性開發集中于非生物資源，對于生物資源的開發集中在小規模的魚類捕撈上。隨著風力發電廠等新能源發電設備在專屬經濟區落戶，制約專屬經濟區開發的很多重點技術難題已經突破。例如，全國首個“海上風電+海洋牧場+海水制氫”融合的“明陽陽江青洲四”海上風電項目，其中心離岸距離約67 km（約36. 18海里），而海油觀瀾號浮式風電平臺的工作海域距離海岸線更遠達136 km（約73. 43海里）。這意味著制約海洋牧場在專屬經濟區內建設和管理的核心因素已由技術因素轉變為制度因素［26］。實踐中，海洋牧場在中國專屬經濟區內和大陸架上的建設和開發之所以仍然處于初級階段或者說發展緩慢，主要是由于未根據立法時效性要求對中國不健全的專屬經濟區制度和大陸架制度進行完善，有關制度和文件處于指導性較低的地位。問題主要表現在國內法與國際法銜接不暢、未系統開展功能區劃和未設置海域使用權三個方面。

2. 3. 1 國內法與國際法銜接不暢

《公約》第61條規定，沿海國應當通過正當的養護和管理措施，確保專屬經濟區內生物資源的維持不受過度開發的危害。這意味著沿海國不僅享有開發生物資源的權利，還負有生態養護的責任。在專屬經濟區建設海洋牧場，既符合開發生物資源的經濟目的，又能產生養護生態環境的生態效益。《公約》第56條規定，沿海國有在其專屬經濟區內利用海水、海流、風力等的主權權利。作為漁業模式的海洋牧場，可以同水面作業的海上風電項目結合起來，高效利用海洋空間，實現海域資源利用效率最大化［27］。然而，現有的國內法不論是中央層面還是地方層面，都沒有明確在專屬經濟區建設海洋牧場涉及的主權權利和管轄權。《公約》第77條規定，沿海國為勘探大陸架和開發其自然資源的目的，對大陸架行使主權權利。此處自然資源包括海床和底土的礦物及其他非生物資源，以及屬于定居種的生物。雖然當前對定居種生物的認定標準還存在爭議，但部分底層魚類和貝類屬于定居種生物是確定的。對于這部分資源的開發和利用，中國國內法并未明確，為今后海洋牧場在大陸架上的建設帶來法律上的障礙。此外，《公約》體系（特別是《公約》第十二部分）就所有海域生態環境的保護和保全作出了一般性規定。中國淺海大陸架上海藻床、海草床和珊瑚礁等遭到破壞，海洋生物的繁衍生息條件受損嚴重［28］。修復大陸架生態系統，提升海洋生物活力，需要以科學的方式改善海洋生態環境。建設海洋牧場以修復大陸架生態系統是科技手段之一。然而，中國現有國內法并未將大陸架生態系統修復置于應有的重要地位，導致海洋牧場建設側重于漁業增殖而非生態修復。

2. 3. 2 專屬經濟區內和大陸架上的海洋功能劃分過于籠統

與海域內水和領海的詳細功能區劃相比，專屬經濟區的海洋功能區劃僅僅分為重點開發區和限制開發區。重點開發區包括資源勘探開發區、重點邊遠島礁及其周邊海域，集中在非生物資源的勘探、旅游業和科學監測等領域，并未對生物資源的開發進行系統性規劃。除了重點開發區域外都屬于限制開發區，其開發原則是適度開展漁業捕撈，保護海洋生態環境［29］。但是對于如何適度開展漁業捕撈，以及如何保護生態環境都缺乏具體的準則。這就給海洋牧場的漁業養殖和增殖活動增加了不確定性。對于大陸架的規劃則更加籠統，尚無海洋牧場在該海域建設的具體規劃。主要是由于中國大陸架海洋功能區劃過于籠統，致使海洋牧場建設和發展規劃難以成形，最終導致對大陸架的養護具有滯后性。此外，中國國內法關于大陸架上屬于定居種生物的開發規劃基本上處于空白狀態。這不利于屬于定居種的海底魚類和貝類的開發、養護與增殖，在客觀上阻礙了海洋牧場在大陸架上的發展。

2. 3. 3 專屬經濟區內和大陸架上的海域使用權尚未設置

根據《海域使用管理法》第2條規定，海域使用權僅在海域內水和領海設置，并不包括專屬經濟區和大陸架。這就導致在專屬經濟區內和大陸架上的海洋牧場建設和管理缺少法律依據，監督管理更無從談起。目前，中國內水海域和領海內適合建設海洋牧場的區域，大多數被傳統海水養殖活動占據，而且密度和強度在很多區域處于過度飽和狀態。海洋牧場向資源更廣闊、開發程度低的專屬經濟區和大陸架發展具有必然性、必要性和可行性。然而，中國目前沒有位于專屬經濟區內和大陸架上的海洋牧場，僅有融合海洋牧場的個別海上項目建設在這兩類海域。這反映出未設置海域使用權而引發的在這兩類海域開發建設海洋牧場工作的滯后性。簡而言之，在海域使用權尚未設置的情況下，海洋牧場的權利主體無法明確，經濟效益難以保障。這嚴重降低了企業在專屬經濟區內和大陸架上投資建設海洋牧場的積極性，阻礙了海洋牧場在專屬經濟區內和大陸架上的可持續發展。此外，這種法律上的缺位狀況不利于鞏固和加強中國對自己專屬經濟區和大陸架的主權權利。考慮地緣政治（特別是在南海）的復雜性，中國就自己專屬經濟區內和大陸架上設置海域使用權事宜進行立法是在法律上行使主權權利的必要措施，它既可以在與沿海鄰國爭奪海洋權益的過程中占據先機，也可以作為法律上的證據。海域使用權的缺位會給海洋牧場在專屬經濟區內和大陸架上的建設帶來法律上的阻礙，進而影響中國對這兩類海域采取鞏固和加強主權權利的措施。

3 建構中國海洋牧場良性品質法制的路徑

通過前面的討論可以發現，中國海洋牧場現行立法還遠沒有形成符合立法“四性”的法律制度。其根本原因是部門主導型的割裂式和碎片化立法活動，一方面致使現有法律文件及其規定在宏觀上缺乏統籌國內法治和國際法治的系統性、整體性和協同性，另一方面導致不能及時就專屬經濟區內和大陸架上海洋牧場的建設和管理活動進行科學立法。為了推動海洋強國這一國家重大戰略的落地和實施，發揮法治固根本、穩預期和利長遠的作用，必須建構科學合理的、具有良法品質的海洋牧場法制。建構路徑需要立足立法“四性”，堅持問題導向，方法論上既需要對應關鍵或主要問題的方案，更需要統籌性的方案，并力求兩類方案的有效融合。

3. 1 制定行政法規“海洋牧場管理條例”，建設內容上協調的海洋牧場法律體系

體系是綱，綱舉目張。對海洋牧場法律規范予以體系化，不僅是解決海洋牧場立法體系本身存在缺陷的方案，也是解決好其他關鍵性具體問題的必要統籌性路徑。

因此，將建設內容上協調的海洋牧場法律體系作為建構中國海洋牧場良性品質法制的第一路徑予以討論。一個系統性、整體性和協同性的領域性法律體系，形式上最好由一部全國人大或全國人大常委會制定的法律予以統領。但在條件不成熟的情況下，如下立法路徑應該是明智之舉：由國務院制定一部行政法規來綜合細化落實全國人大或全國人大常委會所制定法律中關于該領域的有關規定，統領部門規章文件、地方性法規和地方政府規章文件。就海洋牧場法律體系而言，或許可以暫不追求形式上的完美，但是應當力求內在體系上的系統、整體和協同，從而形成完備的海洋牧場法律體系。這是推進海洋牧場建設現代化的法治基礎。統籌海洋牧場的建設、管理和發展，是立法“四性”視域下實現海洋牧場可持續發展的基礎。

針對海洋牧場立法體系的缺陷，結合中國海洋牧場建設和管理實際，可以在中央層面出臺海洋牧場建設的整體性規劃［30］。就法治建設而言，可以借鑒國內外海洋牧場建設的先進立法和管理經驗，綜合《領海及毗連區法》《專屬經濟區和大陸架法》《海域使用管理法》《漁業法》《海洋環境保護法》的有關規定并以之為基礎，總結各地特別是山東省制定和實施地方立法“海洋牧場管理條例”的經驗和教訓，由國務院制定行政法規“海洋牧場管理條例”。山東省雖然缺乏一部統一的省級立法文件，但其沿海7個設區市中，除濱州和東營外，濰坊、煙臺、威海、青島、日照5市均有本市人大常委會制定的、經山東省人大常委會于2022年1月21日批準的“XX市海洋牧場管理條例”，從而基本上形成了膠東經濟圈的海洋牧場協同立法。“海洋牧場管理條例”在宏觀結構方面，除總則外，需要從海洋牧場選址規劃、開發經營、生態保護、監督管理和法律責任5個方面對海洋牧場的建設和管理做出較為詳細的規定。具體關鍵問題方面，必須基于立法“四性”解決海洋牧場所涉各類海域外部界線標準不一、管理體制機制事權失配，以及專屬經濟區內和大陸架上海洋牧場的法律問題，后文詳述。

在地方層面，沿海省市出臺省級海洋牧場綜合性地方性法規或地方政府規章；設區市結合中央的整體性規劃和上級政府的綜合性立法要求，制定具有地域特色的海洋牧場法律規范細則，改變當前設區市一級的海洋牧場管理相關細則缺失或針對性不強的局面。海洋生態系統整體性的特征決定了海洋管理的特殊性，依靠割裂式的部門法分治和效力位階較低的綜合性立法遠遠不夠。海洋牧場的高速發展，需要外在形式完備、內在體系完善的海洋牧場法律體系保障，應當逐漸形成以系統性、整體性和協同性為立法思想，以行政法規“海洋牧場管理條例”為基礎，中央總體規劃、省級行政區綜合立法、設區市級針對性細化的海洋牧場法律體系。

在建立海洋牧場法律體系的基礎上，增強法律的協同性。這要求加強中央層面的法律法規銜接、中央層面與地方層面法律法規相銜接、省級行政區域間法律法規相銜接。在制定有關海洋牧場的法律規劃時，應該注意與陸地開發和管理的模式加以區分，辯證地吸收陸地管理的經驗。設區市需要根據當地的文化背景和治理結構，制定與中央層面和上級行政管理機構相協調的海洋牧場管理細則。此外，相鄰行政區劃的跨界合作和立法是實現跨界治理的關鍵［29］。應該在法律層面保障并加強與相鄰管轄區的跨行政區域合作，以確保海洋牧場建設基于海洋生態子系統的自然邊界，而非人為設定的行政邊界。

3. 2 科學地統籌確定不同種類海域的外部界線標準

中國國內文件關于近岸海域、近海海域和遠海海域外部界線的標準混亂，且與《公約》不銜接，制約著海洋立法的準確性和海洋管理的科學性，嚴重影響包括海洋牧場在內所有用海方式的高質量發展。科學合理的各類海域外部界線是明確央地管轄權行使范圍和內容的基礎，也是建立完備的海洋牧場立法體系和管理體制機制的基礎。因此，統一各類海域外部界線標準是解決當前海洋牧場建設和管理所面臨一切具體問題的前提。這就需要立足立法系統性和整體性，加強立法協同性，提升國內法與國際法的兼容性，借鑒其他國家（例如美國和澳大利亞）賦予沿海州或省近岸海域管轄范圍和權利的有益做法和經驗。一是在不違反《公約》并確保與之兼容的前提下，統一確定近岸海域、近海海域和遠海海域的外部界線標準（例如，可以考慮以領海基線、領海外部界線和專屬經濟區或大陸架外部界線分別作為三者的外部界線），界定中央和地方屬地性管理海域范圍的地理界限。二是規定同一海洋牧場項目原則上不得跨領海基線（即不得跨海域內水和領海），禁止跨領海和專屬經濟區，以及跨專屬經濟區和大陸架。因為，一方面，其他國家的船舶在中國領海內享有無害通過的權利。在中國專屬經濟區內，享有國際法規定的航行和飛越的自由，鋪設海底電纜和管道的自由，以及與這些自由有關的海洋其他國際合法用途。另一方面，沿海國在其大陸架上享有勘探和開發主權權利的自然資源，僅包括海床和底土的礦物、其他非生物資源和屬于定居種的生物，而在專屬經濟區內享有的主權權利內容遠超在大陸架上的。海洋牧場的建設跨越多個主權或主權權利和管轄權不同的海域，如果缺乏基于不同海域性質的差別性管理規定，會導致對海洋牧場及相關事項的管理產生混亂。

3. 3 建立科學完備的海洋牧場管理體制機制

海洋牧場管理體制機制上的缺陷，根植于長期以來遺留的所涉部門不能協同運作的頑疾。首先，理順政府部門職能，減少職能重疊。適時對以部門導向為主的海洋行政管理體制進行調整，這對適應海洋牧場建設的新要求具有重要的現實價值。建議：①明確同級政府不同涉海部門或機構之間、上下級涉海部門之間的關系。一是明確各方海洋管理的地理邊界；二是立足科學分工，合理配置各部門或機構的職責，既防止重疊或交叉、也避免出現空白，規定如何銜接，形成治理合力。②建立層次化涉海管理協調機構。海洋牧場的管理涉及資源開發、生態修護、旅游休閑等多個方面，涉及漁政、自然資源、環保等多個部門。只有建立一套體系完備的協調機制，才能在最大程度上保障海洋牧場建設和管理的有序進行。因此，需要明確國家海洋委員會作為高層次涉海協調機構的地位，落實由其研究制定國家海洋發展戰略和統籌協調海洋重大事項的初衷［31］。在地方設置相應的協調機構，并在協調機構中設置海洋牧場管理小組，針對各地具體情況協調海洋牧場事務，通過提升管理的針對性提高海洋牧場管理效率。③總結山東經驗，建立數字化的國家海洋牧場綜合管理平臺系統。該系統可以由國家管理中心平臺和11個沿海省份的子管理平臺組成。

其次，建立長效監管機制。長效監管機制應該包括完善的海洋牧場監測系統、評價體系、監督制度和執法體系。對不同類型的海洋牧場采取分類管理的手段，監測體系需要針對海洋牧場的類型差異設置不同標準的監測要求，確保反饋信息的真實性和有效性。在評價體系方面，建議制定海洋牧場的建設效果評價和后續監管評價的標準，從建設初期和建成運營兩個時間維度，從生態效益、經濟效益和社會效益三個方面，對海洋牧場建設和運營的全過程進行評估與評價［32］。在監督制度方面，需要建立海洋牧場的權責制度，明確海洋牧場建設主體、經營主體和社會參與主體的權利與義務。在此基礎上，建立海洋牧場多方主體參與的動態監督制度。在綜合執法方面，以現有海上聯合執法機制為基礎，加強海洋功能區的跨地區、跨部門綜合執法。此外，還需要建立外部監督機制，接受社會監督，提升執法公信力。

3. 4 就專屬經濟區內和大陸架上的海洋牧場事項作出規定

海洋牧場在專屬經濟區內和大陸架上的建設和管理，需要由完善的法律體系和管理制度提供保障。首先需要增強與國際法的銜接程度，以法律條文的形式明確在專屬經濟區內和大陸架上建設海洋牧場可能涉及的主權權利和管轄權，進而明確中央和地方對海洋牧場事務管轄的內容和范圍。在海洋牧場的定位方面，需要明確其對生態修復的重要作用，要求在修復大陸架生態系統的基礎上合理追求漁業增值帶來的經濟效益。在此基礎上，及時制定中國專屬經濟區和大陸架的開發規劃。當前，眾多海洋空間規劃文件中僅有《全國海洋功能區劃（2011—2020年）》和《全國海洋主體功能區劃》將專屬經濟區納入規劃范圍，但也只是粗略規定，并未涉及海洋牧場項目、海上風電項目、融合型用海項目等新型用海方式。對于大陸架的開發規劃更是一片空白，尤其缺乏對定居種生物的開發規劃。根據立法時效性的要求，應該盡快將專屬經濟區和大陸架納入國家級海洋空間規劃的規劃范圍，并出臺相應的開發辦法。可以暫時不劃分具體功能區，具體用海活動根據《公約》和《專屬經濟區和大陸架法》等進行管理，但需要根據開發情況及時出臺相應的開發細則。對于海洋牧場在專屬經濟區內和大陸架上的建設由中央統一規劃，地方僅對其管轄范圍內的海域內水、領海進行規劃［33］。此外，還應該盡快明確專屬經濟區內和大陸架上的海域使用辦法，可以通過擴大《海域使用管理法》的海域適用范圍，增設專屬經濟區和大陸架的海域使用權。一是改善以往主要靠政府投資的局面，吸引更多優質企業和資金投入，提高開發中國專屬經濟區和大陸架的活力。二是規劃中國專屬經濟區和大陸架的海域使用，使海洋牧場的建設有路徑可循、管理有法律可依。三是鞏固和加強中國對自己專屬經濟區和大陸架的主權權利，既可以為海洋權益糾紛提供法律上的證據，也可以為采取的其他措施提供法律上的支撐。

4 結語

海洋牧場建設事關海洋強國這一國家重大戰略的實施和中國式現代化的實現，涉及多類海域，牽涉海洋資源開發、生態環境保護和國際海洋事務，離不開與國際（海洋）法兼容和協調的法治保障。目前，在多文件、多部門所規定海域外部界線標準不統一的情況下，中國規制海域內水和領海內海洋牧場的法律體系，不論在外在形式上還是內在體系方面，都不符合系統性、整體性和協同性的要求；加之割裂式的分散性立法模式和部門主導的立法方式，共同導致了海洋牧場管理體制機制事權失配的現狀。專屬經濟區內和大陸架上海洋牧場的建設和管理實際上處于無法可依的境地，有違立法時效性，并導致國內法與國際法銜接不暢、未系統開展功能區劃和未設置海域使用權。運用法治方略促進和保障海洋牧場高質量發展，助推海洋強國重大戰略任務的高效實施，應該以符合立法系統性、整體性、協同性和時效性的海洋牧場良性品質法制作為基礎。為此，需要制定以行政法規為載體的“海洋牧場管理條例”，并用它協調海洋牧場法律體系，科學統籌不同海域的外部界線標準，建立完備的海洋牧場管理體制機制，并就專屬經濟區內和大陸架上的海洋牧場事項作出規定。

（責任編輯：田紅）